城市垃圾分类管理及实施状况国内外对比研究
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城市垃圾分类管理及实施状况的国内外对比研究
龚雪莹朱圆圆朱启瑶黄致远
中央财经大学政府管理学院北京100081
[摘要]本文着眼于对环境管理的一个重要方面——城市垃圾的收集与处理，对国内外垃圾分类处理的历史和实施现状进行了分析和对比，并结合我国特殊国情，借鉴国外垃圾分类处理先进经验，谈谈对我国城市垃圾管理的启示。
[关键词]垃圾分类，对比，启示
[abstract]this article focuses on the environmental management of one of the important aspects of the city garbage collection-and processing,garbage processing of domestic and foreign history and the current situation analysis and contrast,and according with our special conditions,foreign garbage processing advanced experience,to talk about urban waste management enlightenment.
[key words]garbage,contrast,revelation
中图分类号：X32文献标识码：A文章编号：
一、我国城市垃圾分类管理现状
随着社会经济的发展，环境污染和生态破坏正成为危害我国人民健康、制约地方经济社会发展的重要因素。长期以来，我国大陆的垃圾处理方式主要是露天堆放。由于产生的垃圾量大且有逐年增加的趋势，各大城市逐渐被垃圾场所包围。近年来，随着政府环境意识的增强以及环境保护经费的投入，一些城市的垃圾处理方式也在发生变化。目前，我国垃圾处理手段包括直接堆放、地下填埋、焚烧处理和分类回收，前三类处理方式都或多或少危害着城市的健康发展，同时，对城市有益的分类回收方式又没能得到普遍发展，造成城市垃圾占地过多、污染空气、污染水体、浪费资源、滋生有害微生物，城市担任着政治、经济、文化中心的职能，维系着自身及其周边地区的发展，而垃圾处理问题能不能得到妥善解决，直接关系到城市及其辐射地区能不能可持续发展。自2000年开始，国家建设部就开始在北京、广州、上海、深圳、南京、杭州、厦门和桂林八个城市进行生活垃圾分类收集试点，前期分类回收废塑料、废电池和废纸，但进展效果并不尽如人意。全球资源的稀缺性和承载能力的有限性，决定我们必须着眼于人类长远利益，实现人口、资源、环境的协调发展。无论从微观还是宏观的角度，城市垃圾分类处理都是可持续发展的大势所趋。
二、国外城市垃圾处理历史及垃圾分类处理现状
“知己知彼，百战百胜。”古人的智慧用在现今仍有其时代价值。国外发达国家的垃圾分类起步较早，实施精细、到位，从政府、企业、居民不同方面入手改善垃圾分类处理状况，其成效与经验对我国垃圾分类处理的实施有着借鉴意义。以下对德国、美国、日本等发达国家的垃圾分类处理历史、现状与改革措施进行分析研究。
（一）德国的垃圾分类
德国早在1904年就有了城市垃圾分类收集的说法，至如今已有100多年的历史，其在垃圾分类回收利用方面走在了世界的前列。德国从20世纪70年代开始实行垃圾分
类收集后，到90年代时，其中塑料的回收量达到其产生量的5％，纸板的回收量达到了其产生量的33%，纸张的回收量达到其产生量的41％，玻璃的回收量已达到其产生量的50％。
德国有比较完善的法律法规来保障垃圾分类工作，如《废弃物处理法》《废物分类包装条例》等，并强化配套相关实施条例。在垃圾分类源头上，德国的各家各户都利用“三桶系统”和贮存容器，实现垃圾分类收集、分开处理。在专业人员的指导下，居民根据不同成分垃圾的利用及处理途径，对其进行科学分类、收集，并由私营垃圾处理公司收集运输，按不同类别进行处理、回收利用。同时，由于法规严密，执行到位，德国政府通过垃圾分类有效地达到大量可用垃圾资源的回收和利用。加上财政政策对垃圾回收利用的支持，垃圾回收工作得到显著成效，实现了环境保护、资源利用、参与公司盈利三方共赢的局面。
总结德国垃圾分类处理的成功经验，突出表现为以政府为主导，在法律法规上加强环保立法，在垃圾分类回收到循环应用过程中实行私营企业自负盈亏，在垃圾分类源头上实施分类收集、专人指导。
（二）美国的垃圾分类
美国国土广大，长期以来城市生活垃圾处理一直以卫生填埋为主，迫于生活环境的恶化，近年来垃圾填埋场的数量总体上呈下降趋势。反之，美国废物定点回收场地和路边资源垃圾分类回收项目则在不断增长，成为城市垃圾分类回收系统的重要组成部分。
美国的垃圾分类回收处理发展较早，1976年，美国就通过了《资源保护和回收法》，20世纪80年代以来，美国已有半数以上的州先后制定了促进资源循环再生利用的法规。由于美国属于联邦制国家，各州对垃圾分类处理的措施不尽相同。如美国旧金山，为了在全市推广垃圾分类，除了大力加强宣传之外，还采取了两种方式区别收取垃圾费。一是按每户居民垃圾丢弃量的多少收取，二是按丢弃垃圾是否进行分类收取。这种把物质利益和垃圾丢弃行为直接挂钩的方法直接促进了居民执行垃圾分类政策的自觉性和积极性。又如纽约，市政府明确可回收与不可回收垃圾分类，标明可回收垃圾日，安排市环卫专人收集垃圾，可按法律对于不执行回收计划的居民进行罚款。
近年，美国联邦政府更通过实施《资源保护和回收利用法》《综合性环境反应、补偿责任法》等联邦法律来保证固体废物管理工作的顺利进行。总结美国垃圾分类处理的成功经验，突出表现为政府牵头，完善和宣传垃圾处理与环境保护法律法规，以垃圾费收取技术激发公民参与积极性，促进垃圾分类工作有序开展。
（三）日本的垃圾分类
2000年以前，日本受制于国土面积狭小、技术不足的原因，采用建立垃圾焚烧发电厂的方式处理垃圾。然而，这样的方式导致日本的空气至上世纪九十年代时，含有的二恶英水平达其他工业国家的十倍。2000年以后，日本转变垃圾处理思路，先后颁布实施了《家电回收法》《食品回收法》等相关法律，以家庭与个人为单位，从源头上减少垃圾数量、实行垃圾分类。如今，日本垃圾年产量大大减少，同时也大大降低了焚烧所造成的有毒气体排放量。
日本的垃圾分类处理取得突出成效，其措施重点在分类细致。在日本垃圾大致可分为4大类型：可燃垃圾、不燃垃圾、资源垃圾及大型垃圾。其次，政府工作到位。每年政府都会给每户居民分发垃圾回收挂历，规定在特定的日期回收特定种类的垃圾。政府也在公共场所设置了形状各异但标识相同的垃圾分类回收箱。这一系列措施不仅督促了垃圾分类的有效执行，也养成了居民垃圾分类处理的良好习惯，从根源上奠定日本垃圾分类获得突出成就、成为垃圾处理世界模范的基础。
总结日本垃圾分类处理的成功经验，除建立和完善垃圾回收有关法律法规，更为突
出的是政府将垃圾生产源头作为垃圾分类工作重心，养成居民按细致分类初步处理垃圾的良好习惯，从将垃圾分类问题解决在垃圾生产之初。
三、国内外垃圾分类处理状况对比
发达国家通过普遍采用垃圾分类收集和处理的方法，已经有效缓解了垃圾快速增长给城市环境以给城市居民健康带来的压力。而我国现下的垃圾处理状况仍存在很多问题，与发达国家存在很大差距。
1、居民的垃圾分类意识对比。发达国家居民的垃圾分类意识普遍比较高，这在很大程度上得益于政府对于垃圾分类回收工作的支持和贯彻实行。以日本为例，日本的儿童从小就接受正确处理垃圾的教育。若有人不按规定扔垃圾，就可能受到政府人员的说服教育及舆论压力。发达国家居民的垃圾分类习惯是在政府政策和居民高度自律行为下形成的。而对比我国，我国长期的混合收集方式形成了居民相对低下的垃圾分类意识。即使是实施垃圾分类回收处理的试点城市，城市生活垃圾分类收集率也非常低。街头的分类垃圾桶投入使用后，也还是需要大量的环卫工人重复劳动，进行人工分拣。
2、垃圾分类收集状况对比。德、美、日三个垃圾分类代表国，普遍实行分类明确、执行严格的垃圾分类回收政策，建立了较完善的垃圾分类收集制度和设施，垃圾分类日趋细化，收集手段日趋成熟。而长期以来，我国的垃圾收集方法为混合收集，将不同性质成分的垃圾混合在一起。目前大部分的城市生活垃圾仍采用混合收集，这一方面增大了垃圾的运输和填埋强度，另一方面也增大了垃圾无害化处理的费用和难度，造成有用资源损失。
3、垃圾处理方式与技术的对比。发达国家都已经发展了相当成熟的垃圾处理工艺，从技术上实现垃圾有效分类处理。目前我国对垃圾的处理方法主要为卫生填埋、堆肥及焚烧处理，其中最主要的处置方式是寻找合适地点加以填埋。垃圾处理前，并没有得到有效分类，回收率低；垃圾处理过程中，自动化分拣设备少，分拣效果不理想。致使资源大量浪费，且增加了处理的难度和成本。
对比发达国家，国内城市垃圾分类回收仍存在很多问题，而垃圾分类工作难以展开的原因很多。既有观念方面的原因，也有理论研究的广度和深度原因，更有政策制定实施的原因。观念方面，既由于城市管理者对现今城市的垃圾填埋程度的认可而导致停滞不前，也因为对垃圾分类回收难度的认识不足。理论研究方面，学术界对于城市垃圾分类的研究匮乏很大程度上造成城市管理者和居民对垃圾分类的观念模糊不清。政府工作方面，前两项问题都需要政府做出相应的努力，还包括与循环经济相关的立法。只有从多方面、多角度地考虑垃圾分类处理的问题及其根源，才能充分地解决我国垃圾分类处理问题。
四、结论及启示
从国内外垃圾分类处理对比中可以看出，我国无论在垃圾处理工艺方面、垃圾分类意识方面，还是政府执行方面都与其他发达国家有很大差距。但同时，我国也可以从中一窥值得借鉴的各国城市垃圾回收经验。
1、进一步强调和落实“环境保护”的基本国策。中央政府要重视垃圾分类回收问题，通过立法来保护重要资源，建立完善的法律体系。同时，认真学习各国在城市生活垃圾分类回收方面的先进经验，设计合理、可操作性强的垃圾分类回收系统。再者，督促地方政府树立清晰准确的绩效目标，要求其对居民进行系统而细致的环境意识和循环经济意识教育。居民是垃圾分类回收工作的主体，他们的认知程度是垃圾分类回收工作成败的关键之一。
2、推行垃圾分类收集和处理的对策。完善垃圾回收系统，规范垃圾分类，畅通垃
圾回收渠道，加强垃圾处理工艺的研究、开发和建设，从技术上实现垃圾减量化和垃圾资源化。观察德美日三国的垃圾分类处理工作，普遍实行了政府、企业、居民三方合作的做法，实现由政府牵头完善环保立法、提高居民环保意识，由企业经营垃圾回收与循环应用、在政府监督下自负盈亏，由居民从垃圾源头上解决初步分类、承担垃圾区别化缴费。我国城市可尝试运用市场化的手段，实行政府、企业、居民三方合作，三方分担，与政府绩效、企业盈利、居民缴费挂钩，从操作上提高垃圾分类回收工作的成效。
如今城市垃圾的生产量随着人口的增加、人们的社会生活质量的提高而日趋增多，即使掌握了先进的垃圾处理技术也很难阻止“垃圾围城”的发展趋势，越来越多的人已经意识到，没有垃圾分类收集和分类处理，想彻底解决垃圾问题是不可能的。垃圾分类是垃圾得到有效处理的前提，应积极开展垃圾分类收集，并与分类处理相结合，实现城市生活垃圾无害化综合处理，实现经济、环境可持续发展。
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城市垃圾分类管理及实施状况的国内外对比研究
作者：龚雪莹， 朱圆圆， 朱启瑶， 黄致远
作者单位：中央财经大学政府管理学院
刊名：
城市建设理论研究（电子版）
英文刊名：ChengShi Jianshe LiLun Yan Jiu
年，卷(期)：2012(10)
本文链接：http://www.wendangku.net/doc/f6aa7b2eccbff121dd368312.html/Periodical_csjsllyj201210621.aspx
