论公共服务伦理本性的主要内容
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摘要：公共服务伦理本性是整个公共服务伦理体系最本质的属性，是塑造公共服务伦理体系的关键内容。加强公共服务伦理本性研究，理论上源于公共行政伦理发展的价值诉求，实践上源于优秀传统行政文化的积淀和服务型政府建设的现实要求。现阶段公共服务伦理本性的主要内容包括尊严价值、服务意识、公共性、正义和效率四个方面。
关键词：伦理本性；公共服务；服务型政府
中图分类号：B82-053 文献标识码：A 文章编号：1000-2529(2011)04-0042-04
在公共行政学一百多年的发展历程中，研究范式经历了官僚制行政、新公共管理、新公共服务等三次主要理论范式的转型。各阶段的研究使公共行政学科得到了快速发展，有效地指导了以政府组织为主的公共行政实践。但比较而言，“在公共行政学的学科体系中，行政伦理学则是一门更为年轻的分支学科，仅有不到30年的历史”。近年来，在公共行政学术研究和实践领域，人们对公共行政伦理的兴趣日益浓厚。作为公共行政伦理的最新研究领域——公共服务伦理研究，将为整个公共行政学科提供理论支撑，并为公共服务实践提供价值导向。公共服务伦理本性是整个公共服务伦理体系最本质的属性，是塑造公共服务伦理体系的关键内容。加强公共服务伦理本性研究，厘清公共服务伦理本性的研究内容，有利于形成公共服务伦理基本规范，并为公共服务伦理评价提供标准，具有鲜明而重要的时代价值。
一、公共服务伦理本性研究的由来
1 理论上源于公共行政伦理发展的价值诉求
如前所述，公共行政学的演进大致经历了三个阶段，即官僚制行政、新公共管理、新公共服务，不同阶段对公共行政主体提出了不同的伦理价值诉求。
官僚制行政理论是早期社会科学提出的社会和政治理论，主要理论基础是政治理论，把主体行为模式定位为“行政人”。在该理论的影响下，官僚制行政的伦理本性集中体现为官僚制管理，亦即“划桨”。休斯将官僚制行政模式的特征概括为四个基本方面：政府按照等级制、官僚制原则进行组织以提供政府机关正常运作的最佳方法；政府一旦介入到某些政策领域内，它就可以通过官僚制组织结构成为商品和服务的直接提供者；政治与行政能够相分离，以确保责任性；需要一种终身制的、能够同样为任何政治领导人服务的职业官僚。这些特征使官僚制行政存在过于狭隘、层级和古板的内在缺陷，政府缺乏足够的灵活性与社会回应能力。
新公共管理理论本质上是基于实证社会科学的更完善的经济理论，它的人格假设是“经济人”或自利的决策人，主导其价值的是技术和经济理性。在该理论的影响下，新公共管理的伦理本性集中体现为“掌舵”，即政府充当催化剂，为释放市场力量服务。追求利益最大化是新公共管理理论的逻辑起点，该理论把企业管理的要求纳入政府管理的实践，过分迷信市场经济机制，强烈推崇市场主张，必然导致互惠、互信、公共利益等公共服务伦理本性的缺失，必将对公共服务主体的社会公信力造成冲击，导致公共政策在实践中受阻。
通过反思和批判新公共管理理论而形成的新公共服务理论起源于民主理论，其倡导的本性是“服务”，即公共行政主体通过协调公民和社区团体的利益关系，营建共同的价值观。
由以上各阶段公共行政理论的伦理价值诉求可知，公共行政伦理本性显示出“划桨一掌舵一服务”的发展轨迹，公共服务伦理本性体现出更多的“服务”因素，为我国公共服务伦理本性研究指明了方向，同时，不同阶段公共行政伦理理论的伦理价值诉求所存在的缺陷和不足，对我国公共服务伦理本性研究提出了更高的要求。
2 实践上源于优秀传统行政文化的积淀和服务型政府建设的现实要求
除了公共行政理论的影响，公共服务伦理本性研究在我国的兴起还得益于我国传统行政文化的积淀以及服务型政府建设的现实要求。
从传统上看，现阶段公共服务伦理本性研究的必要性源于传统行政文化优秀价值成分向现代化回归。“行政文化是指在行政实践活动基础上所形成的行政意识形态”。虽然不同的政治统治时期会存在不同的行政文化，但由于它具有连续性等特征，我们无法完全超脱于因历史产生的各种行政文化而独立存在。这集中体现为儒家思想对我国公共服务伦理本性的深刻影响，例如孔子论语中表达的“节用而爱人，使民以时”(《论语·学而》)、“为政以德”(《论语·为政》)；孟子阐述的“民为贵，社稷次之，君为轻”(《孟子·尽心下》)等思想。由于这些优秀传统文化的积淀，人们对公共服务主体形成了角色期望，而正是这种社会期望所形成的约束，让公共服务伦理向“德性”、“民本”等伦理本性回归。
从现实上看，党的十七大报告提出“要加快行政管理体制改革，建设服务型政府”，表明我国党和政府大力提升政府服务水平的决心。服务型政府区别于传统政府形式的最大特征之一就是对公共服务伦理本性的关注。然而在服务型政府构建的实践中，依然存在一些不和谐的因素，如公共服务伦理本性体现不足、价值评估标准有失偏颇、官僚主义作风、公务员“经济人”人格等。服务型政府建设的本质在于“为民”，即通过政府职能改革和再造，把对社会的管理职能加入服务的理念，为公民提供服务型的社会管理。它是在公民本位、社会本位的理念指导下，把政府定位为社会服务者，充分体现社会平等、政治民主、以人为本、法治和有效等基本价值。因此，准确定位公共服务伦理本性，本质上是弘扬我国社会主义基本价值的必然，是践行“全心全意为公民服务”这一党的宗旨的要求，并生动体现“以人为本”的执政理念。能否通过相关研究准确认知公共服务伦理本性，决定着服务型政府能否真正实现，决定着党和政府的公信力，决定着国家的长治久安。建设服务型政府，实质是以服务为伦理价值取向，要求政府进一步明确和弘扬符合时代要求的公共服务伦理本性。
二、公共服务伦理本性的主要内容
当前学术界关于公共服务伦理本性研究的著述较少。我们在充分借鉴学者们关于公共行政伦理的研究成果、充分理解2010年“两会”提出的政府治理目标的基础上，将公共服务伦理本性的主要内容概括为尊严价值、服务意识、公共性、正义和效率四个方面。
1 尊严价值
尊严，简而言之，就是权利被尊重。温家宝总理在全国人大十一届三次会议上作的政府工作报告提出“我们所做的一切都是要让公民生活得更加幸福、更有尊严，让社会更加公正、更加和谐”的服务目标和理念。“尊严价值”是“以人为本”新的内涵，即更加重视人的全面发展，更加重视人的内心感受和精神体会。把尊严贯穿于整个公共服务伦理体系，目的是从公民根本利益出发，以人的发展统领社会的发展，不断满足公民日益增长的物质文化需要，切实保障公民的政治、经济、文化利益，让全体公民享受社会发展成果。
要在公共服务伦理本性中充分实现“尊严价值”，应该从公共服务的主体和客体两个角度出发，把公共服务组织，
区分为组织内部与组织外部，从尊严价值角度对其提出规范，把尊严价值注入这两大对象之中，并采取相应的措施对尊严价值进行保障。
一般说来，我们提到“尊严”，大多是理解为公共服务主体应该对公民作出的保障和承诺。实际上，这只是尊严价值体现在伦理本性中的一个方面，尊严价值还应包括对公共服务主体本身的承诺。对组织内成员而言，他们是“尊严价值”的主要构建者和推行人，“尊严价值”对他们提出的要求是本着公共利益，为公民提供人性化的服务，从而保障公民全面的发展。同时，也还体现在组织制度对组织内成员的人文关怀，对成员的监督、评估、激励等应本着公平、公正的要求，为成员营造一个和谐、上进的组织环境氛围。
“尊严价值”的伦理本性不仅仅是公共服务主体根据公民的需求内化为自身的意识，同时也是公共治理的要求。现代社会中，公共服务的效果越来越取决于社会公众的认同和参与，即公民在获得尊严的前提下，往往更有利于公共服务的推进和实现。因此，要使“尊严价值”在组织外成员中得以实现，首先要建立快速的服务回应机制，对公民的需要迅速地做出回应，满足公民需求的多样化。其次要建立健全公民参与机制，只有当公民参与到服务本身，公共服务主体才能更好地了解公民的需要，真正做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋。再次要主动接受公民监督，这主要是从公共权力的来源和使用过程角度提出的要求。从公共权力来源看，公共权力来源于公民，公民有权利也有义务对其进行监督；从公共权力运行过程看，英国思想史学家阿克顿勋爵曾提出“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败”的著名论断，为了保障公共权力的合理性和合法性，加强公民监督理应成为制约公共权力不可或缺的途径。
2 服务意识
努力建设公民满意的服务型政府是我国政府自身改革和建设的方向。公共服务首先意味着一种管理方式、管理观念的转变，它不同于过去的“政治统治”与“政府管制”，而是更多地带有了“服务”的性质。因此，公共服务伦理本性与其他公共行政理论的价值诉求的根本区别就是强调公共服务主体的首要作用是把服务意识融合于公共服务的全过程，为公民提供便利，帮助公民达成其公共利益，而不是“掌舵”整个社会管理。从这一意义上说，服务意识是公共服务伦理本性的核心价值，公共服务伦理本性的有效实现都受这一核心价值的影响。
为了更加深入地认识“服务意识”这一伦理本性，我们有必要从以下角度进行理解。如同社会学中主文化与亚文化这一对概念一样，在公共行政领域同样也受某些主文化和亚文化的综合影响。如新公共管理理论的基本假设是公共组织和私营组织管理本质的互通性，其最终落脚点是在公共部门全面引进私营部门的经营管理模式，塑造“企业型政府”。将市场因素引入政府管理，主张像企业改革一样改造公共部门、遵循“顾客满意”原则、引入竞争机制、重视结果等价值，虽有一定的借鉴意义，但是却弱化了公共服务主体对社会服务能力、服务质量的考量力度，导致公共服务主体公仆意识的淡化、服务能力的缺失，最终使服务价值在公共行政中处于一种亚文化的、被边缘化的境地。
作为一种精神状态，服务意识是公共服务主体对公共服务伦理本性的内在认可；作为一种现实行为，服务意识又表现为公共服务主体对公共服务的能动创造。具体而言，服务意识至少包含以下四个方面的内在规定性：首先，服务意识是社会个体在进入公共部门时所必须接受的一种职业操守；其次，服务意识是公共服务主体对民众的一种现实关切；再次，服务意识是多元价值的统一体；最后，服务意识是评价主体评价公共服务行为的合理性及合法性的尺度。因此，在为公民提供公共服务的全过程中强化服务意识，是公共服务主体制定和执行一切公共政策的出发点和落脚点。
3 公共性
国内公共行政学泰斗夏书章先生对公共服务评价道：“在传统公共管理与新公共管理理论之后，出现新公共服务理论运动，并非偶然，故不论它们之间的理论观点和具体内容上的分歧和争议如何，有一点似乎可以肯定和不容忽视，即强调或提醒公共管理主要是或者归根到底是公共服务的性质。”从这段话中，我们很容易掌握一个关键词，即“公共”。在公共服务伦理本性的主要内容里，“公共性”是公共服务伦理本性的本质要求，公共服务主体所拥有的公共权力是服务于公共利益的。作为区别于私人利益的公共利益，它的实现程度关乎全体社会的福利，它具有非排他性、合理性、正当性等特点。学术界在公共行政研究中历来非常重视公共利益，张康之教授就指出，“公共行政人员必须时时处处坚持道德化的价值取向，最为根本的就是要公正地处理个人利益与公共利益之间的关系，必须维护公共利益，以公共利益为价值取向，并将这种价值观念贯彻在公共行政的日常实践中”。
然而，在近代社会的发展过程中，无论是理论还是实践，都仅仅突出了对效率、经济水平的诉求，而忽视了对公共服务“公共性”这一终极价值的关注。造成“公共性”缺失的原因是复杂的，但关键在于实现公共利益的公共权力掌握在拥有私人利益的主体手中，也就是“经济人”的事实存在和公共服务“公共性”之间的矛盾。公权私用是公共服务背离“公共性”这一伦理本性的根本原因所在。这些不良的公共服务现象和我国服务型政府建设的要求是格格不入的，同时也是与党的宗旨和政府的行政理念相冲突的，能否实现“公共性”伦理本性价值的回归，在很大程度上决定着我国社会主义事业的兴衰成败。因此，如何把“公共性”这一伦理本性落到实处，保证公共利益的最大化，并有效地分配公共利益，是公共服务的本质所在。
4 正义和效率
“公共行政的一般伦理原则是公正。公正是正义理论中的核心概念。”公正精神和公平精神寓于正义之中，它是建立在这样一个基本理念的基础之上的：承认社会公民具有平等的权利，这些权利并不因为个人的地位、性别、种族、收入等差异受到损害，也不能被权力和特权所侵害。我们党和政府始终高度重视这两大公共服务伦理精神建设，党的十六届六中全会明确提出社会公平正义是社会和谐的基本条件，党的十七大进一步将社会公平正义作为深入贯彻落实科学发展观、全面建设小康社会的新要求。公共服务“公共性”的伦理本性决定了现代公共服务的主要职责就是维护和实现社会公平正义，这是公共服务伦理本性的价值目标。在对正义的理解上，有手段和目的之分，即存在手段正义和目的正义。前者重点在于构建一套合法合理、责任明晰、公正精神得以全面体现的制度体系，依靠这一套制度，为正义的实现提供途径；后者重点在于如何对公共利益进行权威性分配，即应该把公共利益分配给谁、怎么分配、分配多少等。只有在严格的制度规范下，尽可能在社会成员之间公平、公正、公开地分配公共利益，才能防止社会贫富悬殊、两极分化，从而维护社会正义。
20世纪80年代，新公共管理理论以经济学理论和私营企业管理理论为基础，在公共服务领域强调引入市场机制。其核心价值是竞争、效率等，并提倡公共服务主体应以3E模式(经济、效率、效益)为公共服务绩效评估的主要标准。公共服务伦理本性抛弃新公共管理理论对3E价值取向的追求，重新引导公共服务伦理向公平、正义等价值取向回归，但这并不是从一个极端走向另一个极端，而是要求我们根据特定的情境因素，对公平与效率这一对关系有所侧重，从而达到新的“平衡”。3E涉及政府管理的资源、投入、产出、效果，实际上体现了三种关系，如下图所示：
我们可以从3E内涵推断出公共服务伦理本性蕴含效率精神的合理性。将上图的关系与公共服务相结合可知，由于公共服务资源和投入的公共性，决定了它的产出和效果同样必须具有公共性，也就是说对它产出和效果的享用是非排他性的，但社会对这些公共服务的享用，不论在质上、量上、时间上还是空间上，都存在差异性。这种无法避免的差异性和公共服务普遍性之间的矛盾，要求我们必须改善投入和产出关系，即在现有资源基础上，通过提高效率，向社会提供更多的公共服务，以满足公民日益增长的、差异化的、动态的公共服务需要。所以，公共服务在注重公正精神的同时，必须对效率精神提出要求，只有这样才能为正义精神提供基础。正如古立克所言：“效率就是公共行政价值尺度中的头号原理，效率也是行政科学的大厦得以建立起来的价值基石”。
因此，就我国而言，公共服务伦理本性要求公共服务的理念价值应由原来的“效率优先、兼顾公平”向“效率与公平并重”转变。这并非是对效率精神的弱化，而是强调公共服务在强调效率的同时，也应当向正义精神靠拢，形成正义与效率两大精神并重的格局。
