人民币汇率制度和出口退税政策的演变及政策评价

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摘要：汇率制度和出口退税政策一直是开放经济体对外经济制度的重要组成部分，是有效调节出口贸易最重要的两种政策手段。中国的人民币汇率制度和出口退税政策经历了计划经济体制时期、经济转轨时期、社会主义市场经济体制初步确立时期、亚洲金融危机时期、全球经济危机时期六个发展阶段，其中1978—1993年人民币汇率的贬值对出口的促进作用较为明显，1994—2010年出口退税成为影响出口的重要因素。目前，随着人民币渐进升值，出口退税成为影响出口和产业结构调整的重要政策工具。

关键词：人民币汇率；出口退税；出口贸易；产业结构

中图分类号：F830 文献标识码：A 文章编号：1003-3890（2011）07-0069-05

汇率制度和出口退税政策一直是开放经济体对外经济制度的重要组成部分，是有效调节出口贸易最重要的两种政策手段。汇率影响进出口商品的相对价格，进而影响进出口贸易的规模、水平及效益，而出口退税通过影响出口企业的生产成本，进而影响出口商品的竞争力、出口商品结构及产业结构。任何经济制度都是一定历史时期政治经济的产物，我国汇率制度和出口退税政策的确立和发展，也伴随着我国经济体制改革和对外贸易的发展，经历了若干发展阶段，人民币汇率水平、出口退税率也随着国际经济形势和国家宏观经济政策的变化而几经更新和调整。本文梳理我国人民币汇率制度和出口退税政策的发展脉络，分析人民币汇率和出口退税政策对出口贸易的影响，并对现阶段我国人民币汇率制度和出口退税政策效果做出评价。

一、人民币汇率制度和出口退税政策的历史变迁

（一）改革开放前（1949—1978年）

改革开放前，在高度集中的计划经济体制下，对外贸易被看成是社会主义扩大再生产的补充手段，局限于互通有无、调剂余缺并实行高度集中的指令性计划管理，国营外贸企业垄断了进出口贸易，国家对其经营下达指令性计划，统收统支，统负盈亏。在这种体制下，我国实行固定汇率制度，人民币长期高估，汇率对进出口贸易失去调节作用，只是在进出口企业的统计核算中起作用。出口退税完全是财政内部的税利转移问题，实际上是作为一种对出口贸易的补贴性措施实行的。

（二）经济转轨时期（1978—1993年）

1978年改革开放后，我国逐渐由高度集中的计划经济体制向市场经济体制转变，从1981年开始，我国实行双重汇率制。1981—1984年，为解决人民币汇率水平相对非贸易外汇价格偏低，人民币汇率实行了贸易内部结算价和非贸易公开牌价（官方汇价）的双重汇率制度，贸易内部结算价（1美元兑换2.80元人民币）高于官方汇率（1美元兑换1.50元人民币）。随着改革开放的不断深入，国际贸易规模不断增大，企业创汇能力有所增强，政府允许企业按比例留成，多余的外汇在外汇调节市场交易，即实行官方汇率与外汇调剂市场汇率并存的双重汇率制度，[1]其中官方汇率为1美元兑2.80元人民币，公开的调剂市场汇价率按供求关系浮动。1991年开始实行有管理的浮动汇率制，由中央银行对官方汇率和调剂价格进行管理。在这一期间，市场汇率随着市场外汇供求状况浮动，为官方汇率的调整方向提供重要的参考依据。

改革开放初期，我国的对外开放程度极低，1981—1983年，以及1990—1992年这6年间，国际收支平衡表上的经常账户处于小规模的顺差，其余年份贸易收支一直在逆差徘徊。其中，1985年和1993年分别出现149.00亿美元和122.20亿美元的巨额逆差，特别是1985年的外汇储备只有26.44亿美元，大大少于1984年的82.2亿美元。为鼓励和扩大企业出口创汇，增加国家外汇储备，借鉴国际惯例，从1985年4月1日起，中国对出口产品实行退税政策，这标志着中国出口退税制度的正式建立。1988年开始中国实行彻底的退税政策，确立了“征多少、退多少、未征不退和彻底退税”原则，对实行产品税的出口产品核定综合退税率，根据产品所含税款情况，退还以前所有环节的流转税。

在改革开放之初，双重汇率制度的存在和出口退税制度的建立，在一定程度上有助于中国对外贸易的恢复和发展。

（三）社会主义市场经济体制初步确立时期（1994—1997年）

随着改革开放步伐的加快，1994年，中国对财税政策、外贸政策、投资政策、金融政策等进行了一系列改革，初步建立了适应市场经济体制要求的外贸制度。

1994年1月1日，中国实施了以市场供求为基础的、单一的、有管理的浮动汇率制度，建立了全国统一的银行间外汇市场——外汇交易中心，将原来的人民币官方汇率和外汇调剂市场汇率并轨，并对人民币汇率进行一次性贬值。贬值后的人民币汇率水平定为1美元兑换8.7元人民币。这次汇率制度改革，改变了以往行政决定或调节汇率的作法，确定了汇率的形成是以市场供求状况为基础，发挥市场机制对汇率的调节作用。在1994年汇率并轨以后，人民币名义汇率一直在1美元兑换8.27元人民币的基础上小幅波动，直到2005年6月。由于人民币兑美元的汇率水平十分稳定，国际货币基金组织对人民币汇率制度的划分也从“管理浮动制”转为“钉住单一货币（美元）的固定钉住制”。

这一阶段出口退税制度处于调整发展阶段。1994年国家统一进行税制改革，确定了出口货物退（免）增值税征、退税率一致的政策，对出口货物税收实行零税负政策。这次的税制改革，实现了“应退尽退”的中性原则，极大地刺激了出口企业的积极性。[2]1994年和1995年，连续两年中国的出口增长突飞猛进，增长率分别为31.9%和22.9%。伴随着出口的高速增长带来大规模的退税给政府造成很大的财政压力，从1995年开始出现欠退税。同时，由于管理不健全，出现了进口征税不到位和出口退税少征多退乃至骗退税的现象。为了减轻出口退税的财政压力，1995年和1996年中国进行了大幅度的出口退税率调整，由原来的对出口产品实行零税率调整为3%、6%和9%三档。

（四）应对亚洲金融危机的政策调整（1998—2003年）

1997年爆发了亚洲金融危机，由于东南亚各国货币大幅度贬值，中国出口商品的价格竞争优势减弱，出口增速下降。根据海关统计，1998年中国全年外贸出口为1 837.6亿美元，与上一年同期相比增长了0.5%，比1997年21%的增长速度大大降低。为减少危机对外贸出口和宏观经济的负面影响，中国政府公开承诺人民币不会贬值，主动收窄了人民币汇率浮动区间，从1997年到2005年7月，人民币汇率一直保持在8.28人民币元兑1美元的稳定水平，汇率制度改变为实际上钉住美元的固定汇率制度。在亚洲金融危机之后，由于持续的经常项目和资本项目双顺差，外汇供大于求以及美国经济连年走低，逐渐形成人民币升值压力。[3]

1998—1999年，为减轻亚洲金融危机对外贸企业出口的影响，中国先后八次小幅度提高出口商品的退税率，把部分出口产品退税率提高至5%、13%、15%、17%四档，出口退税政策又回到原来的轨道。

总之，在亚洲金融危机期间，人民币汇率保持了稳定，而出口退税政策却被动地频繁变动，出口退税政策不仅成为中国调节出口贸易的重要手段，而且又成为缓解人民币升值压力的政策工具。

（五）转变外贸增长方式的政策调整（2004—2007年）

自加入WTO以后的6年间（2002—2007年），中国对外贸易获得空前发展，其中出口贸易平均增长速度超过23%以上，出口总额在世界排名由第五位上升为第二位，成为名副其实的贸易大国。但是，由于出口的持续快速增长，导致顺差规模过大、外汇储备过多、流动性过剩、外部经济失衡等经济问题。同时，中国商品也面临越来越多的反倾销、反补贴调查，国际贸易摩擦不断增多，并且中国经济增长中资源、能源、环境的瓶颈约束日益凸显，外贸增长方式和经济增长方式亟待转变。

为缓解对外贸易不平衡引发的一系列问题，从2005年7月21日起，中国开始实行以市场供求为基础、参考一篮子货币进行调节、有管理的浮动汇率制度。汇率放弃钉住单一美元，而是按照中国对外经济发展的实际情况，选择若干种主要货币，赋予相应的权重，组成一个货币篮子。当日人民币对美元升值2%，即从8.27元人民币/美元提高到8.11元人民币/美元。从此，中国结束了从1994年汇率并轨以来长达10年的“固定”汇率制度，开始走向有管理的浮动汇率制度。

2003年10月，财政部、国家税务总局联合发布了《关于调整出口货物退税率的通知》，通知本着“适度、稳妥、可行”的原则，区分不同产品调整退税率：对国家鼓励出口的产品不降或少降，对一般性出口产品适当降低，对国家限制的出口产品和一些资源性产品多降或取消退税。2004年1月1日起国家调整出口退税率为5%、8%、11%、13%和17%五档。为进一步控制“两高一资”产品出口，优化出口结构，同时鼓励高科技产品和高附加值产品的出口，从2005年开始，国家又分期分批调低和取消了部分“两高一资”产品的出口退税率，适当降低了纺织品等容易引起贸易摩擦的产品的出口退税率，同时提高了重大技术装备、IT产品、生物医药产品的出口退税率。自2007年7月1日起，中国又执行了新的调整政策，调整的内容主要包括：（1）进一步取消553项“高耗能、高污染、资源性”产品的出口退税；（2）降低了2 268项容易引起贸易摩擦的商品的出口退税率；（3）将10项商品的出口退税改为出口免税政策。此次调整范围之广、调整幅度之大堪称历次之最。经过这次调整以后，出口退税率变成5%、9%、11%、13%和17%五档。

总之，这一阶段，针对出口退税产品的范围及税率进行频繁的调整，主要是为了进一步抑制外贸出口的过快增长、缓解中国外贸顺差过大带来的突出矛盾，同时，优化出口商品结构，抑制“高耗能、高污染、资源性”产品的出口，促进外贸增长方式的转变，减少贸易摩擦，促进经济增长方式的转变和经济社会的可持续发展。这一时期出口退税政策的调整与以往相比，具有显著的特点：（1）对不同出口商品和产业实行差异化的退税率；（2）出口退税政策的实施体现了出口退税政策目标多元化，即出口退税政策不再仅限于政府在财政负担能力与出口增长之间的相机抉择，而是赋予出口退税以总量控制和结构调整等多项职责。[4]

（六）金融危机时期的外贸政策频繁调整和改革（2008年至今）

受2007年美国次级债危机引发的全球金融危机影响，世界主要经济体外需大幅萎缩，外需的急剧缩减对中国外贸出口造成严重的不利影响。2008年11月，中国出口出现多年来的首次负增长，至2009年11月连续13个月出口增速下滑。中国的贸易顺差由2008年的2 970亿美元锐减至2009年的1 981亿美元。

在全球金融危机影响下，为稳定外需、应对不断深化的国际金融危机，2008年8月以后，中国将人民币挂钩一篮子货币，改为重新钉住美元，人民币对美元汇率基本稳定在6.83左右，没有大的起伏，期间人民币和美元汇率保持小幅双向波动。从2009年下半年起，随着全球经济显著复苏，中国出口同比增速从2009年12月起由负转正，并且在2010年上半年取得月均36%的同比增速。这意味着，人民币面临新一轮的外部升值压力就变得不可避免了。2010年6月19日，中国央行宣布进一步推进人民币汇率形成机制的改革，增强人民币汇率弹性。截至2011年1月13日，人民币对美元汇率突破6.6元人民币/美元，人民币汇率再创汇改以来新高，按照2005年汇改时1美元兑换8.11元人民币汇率计算，汇改以来人民币累计升值幅度已达到12.5%。

在外需萎缩和人民币持续升值的压力下，中国根据不同商品、不同行业逐次四次上调出口退税率，前两次以纺织品、服装为主，第三次以部分劳动密集型商品为主，第四次以附加值高的机电商品为主。调整后的出口退税率由调整前的5%、9%、11%、13%、17%五档变为了5%、9%、11%、13%、14%和17%六档。从出口退税率调整涉及的项目范围来看，2008年出口退税率调整所涉及的项目是1994年税制改革以来涉及调整范围、数量较多的一年。2009年中国继续上调出口退税率，主要涉及纺织品服装劳动密集型产品、机电产品、高技术含量产品和深加工在内的产品（见表1）。

2008年以来的出口退税率调整，折射了国家的产业政策导向。提高劳动密集型、高附加值产品等产业的出口退税率，鼓励扩大出口，缓解了就业问题，增强了国内企业抵御国际市场风险的能力。同时，“两高一资”和低附加值产品的出口退税率下调，将在一定程度上改变目前中国钢铁、有色金属等行业以低成本、低附加值为特征的数量型发展模式，带动国家产业结构和出口商品结构调整，并能较好地引导中小型企业优化产业结构、加快产业升级的步伐。[5]

二、人民币汇率水平和出口退税政策的贸易效应

尽管影响中国出口的因素有很多，诸如国际市场的需求、国内的价格水平、国际市场竞争状况、国内供给情况，但是作为主要贸易政策手段的人民币汇率制度和出口退税政策对中国的出口贸易发展起到不可忽视的作用，并且在不同时期，发挥的作用不同。下面划分两个阶段进行讨论。

（一）1978—1993年人民币汇率和出口退税对出口影响

如图1所示：1978-1993年，人民币名义汇率、出口退税额和出口额呈同方向变动，说明人民币名义汇率贬值、出口退税对中国出口的增加有比较明显的促进作用。这一期间，1美元兑人民币的名义汇率从1.683 6元上升到5.762 0元，人民币贬值幅度为348.18%。与此同时，出口额由97.5亿美元增长到917亿美元，同期出口增长了840.51%，因此，汇率的贬值对出口的增长起到了一定的推动作用，特别是对调动企业的积极性和补偿生产成本上升方面，人民币贬值的作用是积极的。1985年中国开始实行出口退税政策，出口退税额从1985年的19.9亿元增长到1993年的301.6亿元，增长了近15.1倍。出口退税政策的实施和退税额的大幅度增长，激发了企业生产出口产品的积极性，使中国的出口额连年增长。在这一阶段，人民币汇率的贬值对出口的促进作用较为明显。

（二）1994—2010年人民币汇率和出口退税对出口影响

从图2可以看到，中国出口贸易与人民币汇率之间的相关性相当弱。1994年的汇率机制改革，人民币对美元汇率一次性升值2%，之后呈现出小幅、渐进的升值特点，但是人民币趋于升值的趋势并未造成出口的下降。2005年7月，中国结束了长达10年的钉住美元汇率制度，开始走向有管理的浮动汇率制度。从2005年至今，人民币汇率温和升值，升值走势经历了三个阶段。第一阶段为2005年7月至2006年7月，在此时期内，人民币升值速度较慢，1年间人民币只升值了大约1.5个百分点；第二阶段为2006年7月到2008年7月，这一阶段人民币升值迅速，两年间累计升值达14.56%；第三阶段是2008年7月至今，这一时期人民币汇率稳中有升，升值幅度约为3.1%。但是人民币升值对缓解中国的出口未能起明显作用。相比之下，出口退税与出口量均呈现上升趋势，说明出口退税成为影响出口贸易的重要因素。

三、人民币汇率制度和出口退税政策的评价

1． 从人民币汇率制度演变的历程中可以看出，人民币汇率形成机制逐渐向市场化转变，汇率制度由固定汇率向弹性汇率和浮动汇率方向演变。中国的人民币汇率形成机制改革始终坚持主动性、可控性、渐进性的原则，而在这一过程中，政府的干预确保了汇率制度的平稳过渡。但是，由于中国市场经济发育并不完善、金融市场不够开放，资本不能完全自由流动，人民币汇率形成机制的市场化机制还没有有效建立起来，人民币汇率形成机制的改革之路仍然漫长。从长期来看，人民币升值将是一个必然的、小幅的、渐进式的趋势。