论韦伯官僚制的形成背景及其理论建构
时间：2020-08-29 10:46:26 来源：达达文档网 本文已影响 人 
韦伯的官僚制理论在组织理论发展史上具有里程碑式的意义,其对各国公共管理领域都产生了重大而深远的影响。官僚制作为一种高度理性化的组织模式,它的诞生有其特定的社会历史背景,这一背景可以从当时的社会经济发展、社会政治制度、社会思想文化三个层面来加以理解。同时现代理性官僚制从韦伯对人类社会行为的分析生发开来,逐步拓展及深化,最终成为一个成熟与完善的理论,对其理论建构的探讨有助于清晰地看到官僚制理论的发展脉络及整体上理解这一理论。
官僚制(Bureaucracy),也译作“科层制”,从词源上讲,Bureau来源于法语,原义是指写字台或柜子,也代指官员的办公室;后缀cratie则是希腊语,意为“统治”,合成词Bureaucracy的字面意思即“官员的统治”,它最初被人们用来指一种由专门的官员来行使权力的统治方式,与君主制和民主制相对。本文中的官僚制,则是韦伯意义上的现代理性官僚制,即一种以法理型权威为基础,以层级制为组织形式,以专业化的职业官僚为管理主体,以理性设置的制度规范为运作规则的政府行政管理体制。
一、韦伯官僚制形成的社会历史背景
任何理论的产生都不会是凭空而来的,必有其一定的社会历史背景。韦伯官僚制理论的产生固然也是如此。下面笔者将从当时的社会经济发展、社会政治制度、社会思想文化三个层面来予以分析。
1.从社会经济发展层面来看,官僚制是随着资本主义经济的兴起适时产生的,有其现实需要。18世纪中叶,工业革命率先在工商业相对较发达的英国拉开了帷幕,并于随后的一个多世纪里席卷了整个西方资本主义世界,由此带来了其经济的迅猛发展。在经济发展的同时,社会事务急剧增多并且日趋复杂化。早期资本主义奉行的、以亚当·斯密《国富论》为主要代表所倡导的自由竞争的市场理论及政府“守夜人”理论在当时已经变得不合时宜,而主张强化国家干预的凯恩斯主义逐渐盛行起来。在后者的影响下,西方资本主义国家普遍都采取了一系列加强经济社会干预的措施,其中以美国的罗斯福新政为主要代表。大规模的国家干预导致政府行政职能日益扩张,政府规模不断扩大,以及政府在处理日常政务时遇到的困难越来越多。政府的上述变化冲击了当时只适合于简单行政的政府行政管理体制,客观上促使人们去寻找一种新的政府行政管理体制,因此,现代官僚制也就在不久的将来应运而生了。
2.从社会政治制度层面来看,官僚制是在政府行政管理活动日益引起人们重视的情况下,“在西方文官制度的兴建过程中产生的,并为文官制度的设计提供了价值指导”。在自由资本主义初期,“麻烦的事情几乎都出在政府结构方面,因此,结构问题就成为吸引人们思考的焦点。当时在行政管理方面很少或完全没有遇到麻烦问题,至少没有引起行政官员注意的问题。”以致于政府的行政管理被看做是实际工作中细枝末节的问题。然而到了19世纪中后期,随着经济社会的发展,行政管理事务变得繁多、复杂,对行政管理的忽视态度迫切要求得到改变。与此同时,英、美等西方国家政治选举中的政党分赃制的弊端逐渐暴露出来,对其改革的呼声日益高涨,西方国家纷纷开始兴起文官制度建设。西方文官制度的主要特征有:文官的录用采取公开竞争、优胜劣汰的考试方式;定期考核官员,以能力和政绩大小作为其升降奖惩的标准;文官常任,不与执政党共进退;文官保持政治中立。韦伯理性官僚制正是在西方国家建立文官制度运动的过程中产生和发展的,官僚制的一般特征,如:专业化、规范化、连续性、非人格化等,一方面与上述文官制度的主要特征有相通之处,另一方面也体现了文官制度建设的理念要求,为日后文官制度的不断改革提供了重要的价值指导。
3.从社会思想文化的层面来看,官僚制的诞生是现代西方理性化过程中必然的理性选择。理性主义作为西方文化的核心,其发展过程大致可以划分为四个阶段,即古代、中世纪、近代及现代。西方文化的理性主义特质形成于古希腊;在中世纪,西方理性主义寄存于基督教之中;而到了近代,理性主义精神得到空前的彰显。文艺复兴和宗教改革运动触及和动摇了基督教的根基;启蒙运动时期的政治思想家们更是高举理性这面旗帜,对基督教神学及其教会统治和后来的世俗专制统治进行了尖锐的批判。于是,挣脱教权、王权的束缚,构建宪政制度成为近代西方最主要的议题。威尔逊在《行政学研究》一文中指出,在最充分发展的政治体制中,政府经历过三个发展时期:“第一个是绝对统治者时期,是行政系统与绝对统治相适应的时期;第二个时期是制定宪法废除绝对统治者并用人民的控制取而代之的时期。在这一时期中,由于对这些高级目标的关切,因而对行政管理有所忽视;第三个时期是拥有最高权力的人民在他们掌握权力的新宪法的保障下,着手发展行政管理的时期。”按照威尔逊的论断,很显然,近代西方在理性主义精神指引下所做的上述政治努力和斗争尚处在第二时期,而随着近代向现代的逐渐过渡,经济日益发展,社会更趋复杂,政府工作也必然要进入到其第三个时期,即着手发展行政管理的时期。以理性为价值内核,以层级化、专业化、规范化、非人格化等为主要特征的官僚制正是这一时期发展行政管理的理想模型。因此,官僚制是现代西方的理性选择。
二、韦伯官僚制的理论建构
马克斯·韦伯是德国著名的社会学家和现代官僚制理论的奠基人。韦伯对社会秩序及社会体系的看法,其中也包括对官僚制的理解大抵是由他对人类社会行为的分析生发开来。他在《经济与社会》一书中通过分析人类的行为动机而把人类的社会行为划分为四种类型:1.目的合乎理性型行为,即为了取得行动的最大成效而合理地选择行动手段以达到特定目标的行为;2.价值合乎理性型行为,即出于对一个特定举止的(如伦理的、美学的、宗教的)固有价值的纯粹信仰,而不管是否取得成就的行为;3.情感型行为,即出于现时的情绪,尤其是感情的行为;4.传统型行为,即出于约定俗成的习惯的行为。同时,他认为任何一种合乎需要的统治都有其合法性基础,且都企图唤起并维持对它的合法性的信仰。他这里所说的合法性,其来源可以分为两大类别,即主观的合法性和客观的合法性,前者包括情感的、价值合乎理性的、宗教的合法性;后者包括法律、惯例的合法性。至此,韦伯通过对社会行为类型和合法性的适用类型的系统分析,认为根据典型的合法性要求来对统治的种类加以区分是恰当的。他把历史上曾出现过的合法性统治归纳为三种纯粹的类型:魅力型(卡里斯玛型)统治、传统型统治和法理型统治。其中魅力型统治的统治合法性来自于领袖人物的超人魅力;传统型统治的统治合法性来自于对社会传统的习俗和惯例的遵从;法理型统治的统治合法性来自于法定的规则和制度。基于三种统治类型的分析,韦伯还得出与之分别相对应的三种组织结构类型为:魅力型组织、传统型组织、法理型组织。
魅力型组织是以领袖的个人魅力、权威及组织成员对其特有感情和自愿服从作为维系组织的基础。这类领袖被称为“卡里斯玛型的领袖人物”,他们往往具有超凡的人格力量或常人所不及的能力。传统型组织是建立在传统的制度和习俗的基础之上的,统治者遵循传统遗留下来的规则和制度而执行其统治。传统型组织中,组织权力来源于传统的固有权威,同时组织往往具有较强烈的守旧性。法理型组织则依照章程进行统治,其组织成员服从有合法章程的、事务的、非个人的制度和由它所确定的上司。在三种组织类型中,法理型组织最稳定,也最有效率,其组织关系是法定的,组织的行为规则是理性设置的。法理型组织兼具合法性和合理性的特征。“所谓合法性是指组织权力——法定权力来源于体现在章程中的理性规则体系;所谓合理性,是针对组织用于实现某种既定目标的手段而言的,它就像一架精心设计的机器,目的在于执行某些特定的功能;而机器上的每个部件都可以发挥其最大的功效与作用。”韦伯对这种组织类型极为关注,认为它是符合现代社会与资本主义经济发展所需要的组织结构形式,并指出“合法型统治的最纯粹类型,是那种借助官僚体制的行政管理班子进行的统治。”在这个意义上,法理型组织的最纯粹类型即是官僚制。至此,“官僚制”的概念在韦伯这里得以明确提出,但他并没有给出直接的定义,而是通过对制度和官僚的特征的描述来呈现官僚制的图像。
首先,在韦伯看来,官僚制作为一种制度,它具有如下一些内在特征:1.在官僚机构中,通过规则即法律或行政法规普遍安排组织成员的权限,使得每一位成员都有固定和正式的职掌,且对官僚机构的日常工作及完成这些工作所需要的职权进行规范、合理和固定的分工;2.固定有序、层级节制的权力体系,官僚机构的上下级权责明确;3.官僚机构的管理工作是以档案文件为基础的,且有一个由官员以及各自的物质工具设备和文书档案组成的公共办公机关,而且官员办公机关与其私人住所分开;4.专门化的、现代化的办公室管理,官员须经过工作方面的相关培训;5.官员要有完成相关工作的能力,且工作时要投入他的整个劳动力,把工作作为自己的职业,而不是作为次要的职务;6.办公室管理要遵循一般规律,这些规律官员要学会而且可以学会,有关这些规律的知识表现为官员们所掌握的一种专门的技术性学问,包括法学、行政和企业管理知识在内。
其次,韦伯意义上的“官僚”,是指这种组织的成员是专门化的职业管理人员而言,并不含有一般语境中使用“官僚”一词的贬义。韦伯认为,作为最纯粹类型的官僚制,其行政管理班子的整体是由单个的官员组成的集权制。在这种体制下,官员们具有以下十个特征:1.除在事务上服从官职的义务外,官员个人是自由的;2.官位有明确的等级体制;3.拥有固定的职责权限;4.在契约的基础上任命官员;5.须通过相关考试,根据专业业务资格任命;6.固定的薪俸,薪金依据官阶及职位划分等级;7.把他们的职务视为唯一的或主要的职业;8.根据年资、政绩或者两者兼而有之进行职务升迁及奖惩,这些都取决于上司的评判; 9.工作中私人财产与公共物资须分开,个人不得把职位占为己有;10.官员须接受严格的、统一的职务纪律和监督。
基于上述的制度和官僚的特征,韦伯给予官僚制以清晰的社会科学的概念建构。韦伯经常仅仅把符合上述特征的组织类型称之为“官僚制”。他还进一步指出,理性官僚制是现代行政管理的必然选择,纯粹从技术上看,也是实行统治的最合理形式,而且官僚制具有极为普遍的适用性,可以应用于一切任务,无论是赢利性的经济企业,或者慈善机构,或者其他企事业以及政治或者僧侣统治的团体里,都同样可以应用。同时韦伯认为,官僚制所固有的合理的基本性质在于官僚制的行政管理是一种根据知识所实施的统治,其中包括专业知识和实践知识。因此,现代的行政管理不是官僚体制化的,就是“外行化”的,只有这两种情况可供选择,但是“外行化”最终必然要走向官僚体制化。除了高度认同资本主义制度为官僚制的生存提供了合理化的形式外,他甚至断言,资本主义之外的任何合理的社会主义都会不得不接受对官僚制的需要并使之得到进一步提高。“社会主义关键在于能否像资本主义那样,依照更加确定的形式上的规则,为一种合理的、亦即恰恰是对它来说严谨的官僚行政管理,创造类似的条件。倘若不可能,那么这里就必然存在着形式合理性和实质合理性的二律背反。”
所谓形式合理性,是一种客观的合理性,指行为主体在采取某种行动方式时倾向于尽可能地量化其手段和程序,使得行动过程以及行动结束后其目的的实现变成是可计算的。实质合理性是与形式合理性相对的一个概念,它是一种主观的合理性,指行为主体在采取行动方式时完全基于价值判断,对行动的目的和后果作出价值评价,如是否符合社会伦理道德或宗教信仰等。从两者的定义可以看出它们的根本不同在于:形式合理性关注行动中程序及目的实现的理性化与可计算性,注重行动效率,忽视价值要求;实质合理性则关注伦理道德,注重对行动实现价值评判,忽视行动效率。那么资本主义是否能实现这两者的和谐呢?韦伯通过对理性官僚制一般精神的阐明,回答了这一问题。他认为,合理的官僚体制的一般精神,总的来说,表现在两个方面,一方面是形式主义,意味着一种非人格化的统治,一切按章办事,不得参杂个人情感,不得因人而异,形式上对每个人都一样,从这个意义上来说,形式主义无疑是阻断官员任性专断的最省力的途径;另一方面,官员们在执行行政管理任务时实质上是功利主义的,他们务必得遵守那些符合客观的要求而制定的规范,从而使官员功绩的客观测评点与其主观的荣誉心理相一致。由此,实质的功利主义又趋向为形式上的合理性。“这是韦伯对形式合理性与实质合理性矛盾的一个弥合性构建,但只能是底线的,它依赖于不看人办事的‘市场’口号,这似乎是‘平等’的价值理性的体现。”从上述理性官僚制的精神可以看出,官僚制充分彰显的是形式合理性,甚至试图利用形式合理性来弥补其实质合理性不足的事实,但二者作为矛盾的双方,是否真的能协调一致呢?很难说,也许根本不可能完全做到。韦伯意识到了官僚制这一可能的缺陷,预料“哪里彻底实现了行政的官僚化,哪里所确立的权力关系的类型实际上是不可摧毁的”“单个的官僚不可能摆脱套在他身上的机器。……在其中他只是一个齿轮牙。”可以说,理性官僚制真正达到完善的时刻也即是官僚制发生异化的开始,它将变得不再服从任何的价值前提。韦伯试图探讨以个人魅力来校正官僚组织的异化,即培养政治领袖独立的政治人格以突破官僚制的可能出现的困境,但未能完成相应的研究。
综上所述,韦伯在对人类社会行为类型和合法性的适用类型的系统分析的基础上,归纳出三种合法性统治类型及与之相对应的三种组织结构类型,并进一步以法理型组织为切入点,明确提出“官僚制”这一概念,再通过对“官僚制”制度特征及这一制度下官员特征的描述,虽没有直接定义,却呈现出“官僚制”清晰的图像,最后在极力肯定官僚制的合理性、合法性及普遍适用性的同时也敏锐地洞察到了它异化的可能并试图找到可行的补救措施。这便是韦伯官僚制的整个理论建构,从中我们可以清晰地看到官僚制理论的发展脉络及整体上理解这一理论。
可以说,无论就其深度还是广度而言,韦伯的官僚制理论都是在组织理论发展史上鲜有人能望其项背的。虽然,随着时代的变化和发展,韦伯的官僚制理论也不可避免地暴露出了自身某些方面的缺陷和不足,以致后来遭到来自很多方面的质疑与批判,但是其基本思想无疑在今天仍然具有积极的借鉴作用。
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(作者单位:福建师范大学公共管理学院)
