街头官僚的行动逻辑与行为规范
时间：2020-08-29 10:46:29 来源：达达文档网 本文已影响 人 
[摘要]街头官僚是指处于低层次行政执行单位同时也是最前线的政府工作人员,他们处于政策执行的末梢环节,掌握一定的自由裁量权,能够对公民实施赏罚决断。街头官僚的角色定位决定了他们与众不同的行动逻辑,因此应对街头官僚的行为进行必要的行为规范。
[关键词]街头官僚 角色定位 行动逻辑 行为规范
Abstract: Street-level bureaucracy refer to the government staff being both in the low-level administrative execution units and in the forefront, and they are at the end of policy implementation, have certain discretionary power and can make a reward-punishment decision to the citizens. The role position of the street-level bureaucracy determines their unique action logic,so it’s necessary to specify the behaviors of the street-level bureaucracy.
Key words:street-level bureaucracy role position action logic behavior norms.
“街头官僚”一词,最早见于美国行政学者李普斯基1977年发表的《走向街头官僚理论》一文。按李氏的解释,街头官僚是指处于低层次行政执行单位同时也是最前线的政府工作人员,包括警察、公立学校的教师、社会工作者、公共福利机构的工作人员等等。他们在社会管理与市场监管职能的行政机关的基层部门中,是直接履行行政监管、行政处罚、行政稽查等现场执法职责的公务人员。本文以当代中国基层街道办事处的职责划分为范例,对街头官僚的行动逻辑与行为规范做一分析。
一、街道办事处公共角色的价值分析
街道办事处是区人民政府的派出机关,受区人民政府领导,依据法律、法规、规章的规定或受本区人民政府委托,对本辖区内城市管理、社区服务、经济发展、社会治安、两个文明建设等方面工作行使组织领导、综合协调、监督检查的职能。街道办事处对辖区内社会性、地区性、公益性、群众性工作负总责。在现代社会中,随着公共事务管理的日益复杂,职能的多样化、复杂化,作为街头官僚的街道办事处在政策执行的过程中扮演着多重角色。
其一,作为“政策执行者”角色。这是街道办事处最基本的角色。一般来讲,县长或区长制定的政策能否实现政策目的,最终取决于政策能否得到街道办事处的有效执行。台湾学者张金马所说“不能得到执行的政策不是好政策,最多也只能算是一个好的政策构想。”在城市的管理活动过程中,街道办事处不是制定宏观政策、规划,而应是不折不扣地执行区政府的各项绩效目标和政策。
其二,作为“决策参与者”角色。作为街头官僚的街道办事处不是通常意义上的政策制定者,但他们实际上是在进行具体政策的制定。正如李普斯基所言,“街头官僚的决策、他们建立的工作程序以及他们设计来对付不确定性和工作压力的机制有效地成为他们实行的公共政策”。如道德信念、社会思潮、习惯等非正式渊源的影响,促使街道办事处自然而然地形成相关的政策、程序和方式。因此,“决策参与者”导致了决策主体的多元性和主导性,决策内容的综合性和无序性,决策制定和实施的不确定性和政治风险性。
其三,作为“公众服务者”角色。新公共管理的许多主张归根结底都要归结到“顾客导向”上来。如街道办事处应开展社区建设工作:制定社区建设发展规划,搞好社区服务设施建设等;应搞好居民工作:对居民进行社会公德教育,组织居民参与社区环境综合整治、邻里互助等社会公益性活动;应为区域经济提供全方位服务,为其发展创造良好的社会环境等。政府要从传统的单纯的“管理者”角色转变到“服务者”角色。权为民所用,情为民所系,利为民所谋,切实做到科学执政、民主执政、依法执政,承担起“公众服务者”角色。
二、街道办事处公共角色的事实分析及其成因
然而,从街道办事处的运行职能看来看,他们作为最基层的城市政府管理机构,在执行公共政策中,由于事务的具体性与资源的有限性,总会遇到各种牵制和障碍:既会出现因具体公共事务执行者的素质参差不齐、自我约束不力、自由裁量权过大而导致的执行过当行为,也会面临执行公务时资源不足、职能的多样化、复杂化而导致的执行力度不够的现象,从而使其在现实中处于两难境地:被领导批评指责,被群众谩骂抵抗。
一方面领导认为,街道办事处在政策执行过程中出现“政策走样”、“目标移位”等现象,损害政府形象。另一方面群众认为街道办事处利用手中权力“与民争利”,导致职责不清、职能交叉、损害政府公信力。
反思其特殊角色、工作性质和实际行为,笔者认为,应从其行动逻辑开始,来分析寻找原因。这些独特的行动逻辑主要可以概括为目标差异、激励不足、规则依赖、一线弃权和立法不足五个方面。深入剖析这些典型的行动逻辑,既是理解街道办事处的基础,也是控制和优化街道办事处工作的前提。
(一)目标差异
“官僚组织中的每一个官员都有一套关于他自己利益的特殊目标。每一个成员的目标都与其他人目标至少有某种程度的不同。”“由于个体官员具有不同的目标,同时,每个官员在把来自上级的命令转化为向下传达的命令的时候都具有自由裁量权和受到理性经济人的影响。所以,上司头脑中的意图,将不可能精确地贯彻到官僚层级体系中的下层官员的命令中去”。
受利益驱动的影响,许多街道办事处往往把精力放在赢利的事项上,大力发展街办企业、“棚亭经济”。正如克里斯托弗·胡德所指出的,街头官僚“往往选择一些容易和适合的工作,而不是那些紧张的和基本性的服务,尽管后者会得到社会多数人的好评。”其行政结果是对较硬性的政策,他们的反应可能就是“治疗类选法”,避重就轻地有选择执行。对于弹性较大的政策,则根据个人利益细化政策,使其具有可操作性;对于有损其利益或执行难度大的政策,他们往往会进行“软抵抗”、象征性执行,甚至不惜进行硬抗。同时,较高级管理者而言,街头官僚的知识结构比较单一和专业化,缺乏全面统筹的观念和角度。
(二)激励不足
激励不足是政府官僚体制的顽症之一。街道办事处的职能多样化、复杂化导致了其结构的多样化、复杂化,成了一级准政府。然而,街道办事处并不具有一级政府相应的权力,其权力仍停留在作为市、市辖区派出机关的层次上。同时获得的小部分权力主要是通过“五所”——工商所、房管所、派出所、粮管所、环卫所向街道延伸。街道办事处获得的管理权力与其急剧膨胀的职能相比是相当有限的,同时,街道办事处的权力和“五所”的权力存在重叠和冲突部分,条块冲突较为明显。街头官僚的工作特点决定了他们难以做出引人瞩目的成绩,因为其工作大多是常规性的、程序性的和重复性的。同时,区政府更多的是发挥保健因素带来的效用,而忽略了激励因素能发挥的更大效果。因此,大多基层官员捧着公务员的“金饭碗”,安于现状,敷衍应付,得过且过,不思进取,庸碌无为,“破罐子破摔”。
(三)规则依赖
随着公民权利意识的发育以及法制建设的进步,街道办事处的工作正面临着越来越多的约束、挑战和风险,引发各种形式的争议、纠纷甚至诉讼。失误或错误很容易招致麻烦和责任,自我保护的动机驱使他们在照章办事的官僚主义逻辑中寻求免责的“避风港”。因为形式化的规章制度,是确保其安全的行为底线,还可以作为避免责任追究、抵制外部压力的“防火墙”。因为“对程序的依赖(也)是公务员逃避责任的一种方法。当发生什么错误的时候,他们至少可以主张是严格按照既定程序进行的。”所以,其行政结果是,一味地遵循规则导致文牍主义、形式主义和保守主义;“以规则为本”而非“以结果为本”。规则依赖实际上成为束缚街头官僚手脚的“镣铐”,也成为不负责任的“挡箭牌”。这样街头官僚更难在职位上做出可喜的成绩,为更难获得晋升做好了铺垫。
(四)一线弃权
街头官僚经常需要进入危险而紧张的工作环境,如进入危机现场、拘捕罪犯、调解纠纷等。如《上海市街道办事处条例》第八条街道办事处的职责中的第七点规定“组织实施社会治安综合治理规划,开展治安保卫、人民调解工作”以及第十点中规定“配合做好防灾救灾工作”。但更多的街道办事处会选择一个理性的、从自我利益出发的方式逃避“一线”,放弃自己的职责。克里斯托弗·胡德将这种现象形象地称之为“一线弃权”。对于上级和公民的需求和愿望,即便是属于其职责范围内的事务,一些街头官僚也往往采取视而不见、充耳不闻的“踢皮球”方式加以处理,或者是找一些借口来敷衍或搪塞。
(五)立法不足
关于基层行政组织或街头官僚的立法是比较滞后且陈旧的,同时也是比较缺乏的。因此导致了无法可依、执法不严、违法难究的情况。如关于街道办事处的立法,1954年12月31日,全国人大常务委员会四次会议通过了《城市街道办事处组织条例》。目前,它依然是我国有关街道办事处的专门的法律规范。而1979年的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》和1989年的《中华人民共和国城市居民委员会组织法》也都只是简略地提及街道办事处。简要的条文与复杂的社会实践产生了巨大的张力,暴露出了种种不足。实行了50多年未变的《条例》已与现实严重脱节,不仅阻碍了街道办事处功能的发挥,影响了城市化进程的健康发展,而且不利于基层民主、基层自治、社区自治发展。
三、确证街道办事处公共角色实现的具体路径
由街头官僚主客观的因素得出了其行为选择的结论,分析其为与不为,执行不够或执行过度的原因,要想解决其行动逻辑引发的非合法性结果,应从管理职能划分、法律权责定位、综合公共服务界定和行政道德伦理自律四个方面着手。
首先,管理职能划分。为了确保街头官僚在实际政策的制定和实施时是可靠的,高级管理者一般倾向于减少街头官僚的自由裁量权和约束手段,以此控制他们的再决策行为,从而实现准确执行政策的目标。在重构城市基层管理体系过程中,南京市白下区充分发挥社区居委会作用,通过明晰居委会责权引导、支持社区发挥自治功能,交还社区财权,实行民主理财,推动社区自治。通过目标管理,实现上下级相结合、协调的政策目标的管理过程,使得目标设定真正成为提高工作绩效的动力,街头官僚自己对自己进行管理。
其次,法律权责定位。应确实做到有法可依,执法必严,违法必究。应加强立和依法行政,要从法律上对街头官僚的行为进行约束,确保行动的合法性,从源头上规范街头官僚的行为,这是一种“防范于未然”的事前监督,使其“有法可依”。明确法律责任和完善司法救济,做好“亡羊补牢”的事后监督。
再次,综合公共服务界定。街道要在对公共服务职能进行细分的基础上,建立辖区公共服务系统。其中,主要由政府系统提供的公共服务包括三种。其一,涉及政府为社区居民提供的综合性公共服务,由街道公共事务服务部门承担。其二,由区政府专业管理机构提供的专业服务,如劳动与社会保障和最低生活保障服务,人口和计划生育服务,教育文化体育服务等。提供这类公共服务可以采取不同的方式,如政府专业机构采取专业服务一统到底的方式或采取项目管理的方式。其三,涉及辖区公共环境的服务,如环境卫生服务、绿化服务等,主要通过项目管理和市场发包的形式,由政府主管机构组织各公共服务公司,按照政府与之订立的合同承担相应服务职能。此外,应充分发挥非营利组织和市场的作用和功能,政府加以政策扶持。此外,社区志愿者、社会工作者等提供的公益性和互助性服务,也不属于公共服务领域,但需要党和政府的指导、扶持。
最后,行政道德伦理自律。“在公共组织中保持负责任的行为有两种一般方法:内部控制和外部控制。”管理职能、法律权责和公共服务途径是从外部控制街头官僚的方法,行政道德伦理自律则是一种内部的控制,其目标在于培养一种内部控制以保证公共组织中的符合道德规范的行为。罗尔斯指出:“社会正义原则的主要问题是社会的基本结构,是一种合作体系中的主要的社会制度安排。”建立适应社会、政治和经济的发展的制度伦理对于社会良序、行政发展和社会治理目标的实现具有十分重要的意义。道德工具的价值就是为街头官僚在充满不确定性、不可预测性且无章可循的情境中做出判断、采取行动提供原则性的指导,鼓励他们在外在监控缺位的条件下,依照道德律令的要求,自觉遵守法治规范,秉持公共精神,做出合乎公共利益的负责任行为。
总之,作为政府最基层的管理者,街头官僚直接与公众打交道的特点决定了其在一定程度上可以成为反映政府形象和政府改革的“晴雨表”。在复杂的社会行动体系中,街头官僚处在一个特殊的位置做出影响公众和社会福利的判断和行动,就必须承担起其作为“特殊公民”的道义责任。特别是随着公共服务理念的兴起,街头官僚越来越在与公民面对面的场景中提供具体而微的公共服务。因此街头官僚不仅要履行政治的、法律的、服务的责任,更必须对社会道德有所承担,运用道德的力量去影响和感化公民和社会。
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