宜昌市生态公益林补偿现状深浅析
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摘要：鉴于宜昌特殊地理位置，通过对宜昌实施生态公益林补偿的必要性分析，对宜昌市生态公益林补偿机制建设现状调查，结合宜昌实际，提出了发展对策和建议。
关键词：生态公益林;补偿;现状
收稿日期：2015-04-27
中图分类号： 文献标识码：A 文章编号：1004-3020（2015）03-
宜昌古称夷陵，是巴楚文化的发祥地，是举世瞩目的三峡工程所在地，是湖北省域副中心城市和长江中上游区域性中心城市。全市现辖五县、三市和五个城区，总面积2.1万km2，总人口415万。2004年，宜昌市生态公益林的森林生态效益补偿，按照先期试点、逐步增加、全面实施的步骤，多方筹措资金，逐步落实到位，建立生态公益林补偿制度。森林生态效益补偿制度的确立与全面实施，结束了宜昌市长期无偿使用森林生态效益的历史，开始进入有偿使用森林生态效益的新阶段，实现了林业由以木材生产为主向以生态建设为主的历史性转变，加快了林业生态建设、巩固了生态建设成果、保障了林业持续快速协调健康发展，提供了强有力的政策支持。
1宜昌实施生态公益林补偿的必要性
1.1加强世界水电能源之都生态安全建设需要
宜昌是世界最大的水电工程三峡工程和长江第一坝葛洲坝工程所在地，是世界最大的水电能源基地。宜昌已建成长江三峡、葛洲坝、清江隔河岩、高坝洲、水布垭等五座大中型水电站，总装机3000多万千瓦，年发电1300多亿千瓦时，占全国水电总发电量的15%左右。宜昌的生态环境保护问题受到世界瞩目。宜昌市加强生态保护，实施生态公益林补偿，探索大型水电建设工程建设和生态环境保护和谐发展的路径，不仅是确保三峡等水电工程长期安全运行和持续发挥综合效益的需要，也是促进宜昌经济、社会、环境的协调发展，实现人与自然和谐共融的需要，更是向世界彰显我国生态治理决心和能力的战略需要。
1.2保护珍稀濒危动植物物种需要
宜昌是我国重要的珍稀濒危物种栖息地、资源库和避难所。全市林业用地面积154.05万hm2，占国土面积的72.6%，森林覆盖率达到65.7%，活立木蓄积量5028万m3。全市有种子植物5582种，物种数量占全国种子植物的七分之一，其中国家级保护植物47种。全市已知陆生脊椎动物601种，其中国家一级重点保护野生动物12种，国家二级重点保护动物60种，省级重点保护野生动物96种。全市现有国有林场23个，经营面积7.3万hm2。全市森林公园达到10个，其中国家级5个、省级3个、市级2个，面积9.3万hm2。全市共有各类自然保护区（小区）52个，其中国家级自然保护区1个，省级自然保护区3个，市级自然保护区1个，县级自然保护区1个，省级自然保护小区33个，市级湿地自然保护区13个，保护总面积为18.1万hm2。这些宝贵的资源是宜昌特有的资源，更是人类共同的财富，对以上重点区域重要资源保护实施生态补偿，是加强保护的迫切需要。
1.3加快宜昌生态文明建设需要
2014年，宜昌纳入国家第一批生态文明建设现行示范区，资源有偿使用制度是重点探索内容之一。规划到2020年，宜昌市全面形成生态文明与经济、政治、文化、社会建设“五位一体”融合发展格局，建成“一城三区”，即经济社会与环境协调发展的世界级临坝生态名城、全国生态文明体制改革和创新的先行试验区、环境敏感地区实现产业转型和生态化发展的示范区、与传统美德相结合的现代生态文化建设先行区。加强宜昌生态文明建设，林业是主战场，实施生态公益林补偿是重要手段和途径之一。
2宜昌生态公益林补偿现状
2.1基本概况
生态公益林是森林分类经营的重要组成部分，森林经营是按照森林主导功能的不同，对森林分类区划为生态公益林和商品林，实施分类经营管理，使森林的生态、社会、经济效益发挥到最佳程度，并达到高度的协调统一，满足人类对森林多层次、多方位的需求，实施林业可持续发展战略。为实行森林分类经营，国务院于1995年批准发布了《林业经济体制改革总体纲要》，明确提出：实行森林分类经营，是林业体制改革的必有之路。1998年新修订的《森林法》中明确规定：国家设立森林生态效益补偿基金，用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理。
2012年，宜昌市根据湖北省林业厅办公室《关于转发<国家林业局关于国家级公益林补充区划审核结果的通知>的通知》精神（鄂林办天[2012]98号）要求，共区划界定生态公益林面积76.40万hm2，占全市林业用地50%，其中国家级40.14万hm2、省级13.15万hm2、市级2.84万hm2、县级公益林面积20.28万hm2。
2.1.1、按权属分
（1）国有公益林6.65万hm2，占公益林面积8.70%;
（2）集体和个人公益林69.76万hm2。占公益林面积91.30%.
2.2.2、按天保工程区域划分
按照天然林资源保工程范围区分，其中天保工程区区划界定总面积74.05万hm2，占全市公益林总面积97%，其中国家级38.31万hm2、省级12.62万hm2、市级2.84万hm2、县级20.28万hm2;非天保工程区区划界定总面积2.35万hm2，占全市公益林总面积3%，其中国家级1.83万hm2、省级0.52万hm2。
2.2补偿政策
1992年，国务院批转国家体改委《关于一九九二年经济体制改革要点的通知》（国发[1992]12号）明确指出：要建立森林生态效益补偿制度，实行森林资源有偿使用。1992年末，原国家林业部邀请有关部委参加对我国13个省的林区进行考察，决定建立森林生态效益补偿机制。1993年，国务院《关于进一步加强造林绿化工作的通知》指出：“要改革造林绿化资金投入机制，逐步实行征收生态效益补偿费制度。”1998年《森林法》修正案中明确规定：“国家设立森林生态效益补偿基金，用于提供生态效益的防护和特种用途林的森林资源，森林的营造、抚育、保护和管理，森林生态效益补偿基金必须专款专用，不得挪做他用”。2000年，国务院颁布的《森林法实施条例》规定：防护林、特种用途林的经营者有获得森林生态效益补偿的权利。2004年12月10日，《中央森林生态效益补偿基金制度》正式确立并在全国范围内全面实施。2014年4月30日，财政部、国家林业局印发《中央财政林业补助资金管理办法》，对国家级公益林补偿标准进行调整。调整后，现行补偿标准为：国有的国家级公益林平均补偿标准为每年每亩5元，集体和个人所有国家级公益林补偿标准15元/亩。
省级公益林补偿标准：根据2005年9月7日省财政厅、省林业局印发的《湖北省森林生态效益补偿基金管理办法（暂行）》和2011年11月18日湖北省财政厅、湖北省林业厅《湖北省天然林保护工程财政专项资金管理实施细则》等相关规定，国有省级公益林森林生态效益补偿标准5元/亩，集体和个人所有省级公益林森林生态效益补偿标准10元/亩。
县级生态公益林补偿标准：按照事权划分，县级生态公益林补偿由各县级人民政府自行规定。宜昌现行有两种补偿标准：即每年每亩补偿7.75元和1元。（以上补偿标准均包含公共管护支出）
2.3补偿情况
宜昌从2004年开始实施生态公益林补偿，全市国家级和省级生态公益林补偿面积、标准逐年提高，截至2014年，全市启动生态补偿面积54.02万hm2，其中，国家、省级生态公益林面积51.06万hm2，具体为：国家级公益林37.92万hm2（国有1.23万hm2、集体和个人36.69万hm2）、省级公益林13.15万hm2（国有3.19万hm2、集体和个人9.95万hm2）;县级公益林2.96万hm2（为集体和个人）。按照天然林资源保护工程（以下简称“天保工程”）范围分：天保工程区纳入森林生态效益补偿的公益林面积51.67万hm2，占天保区公益林总面积的69.78%。其中国家级36.09万hm2、省级12.62万hm2、县级2.96万hm2。非天保工程区纳入森林生态效益补偿的公益林面积2.35万hm2，占非天保区区划的公益林总面积的100%。其中国家级1.83万hm2、省级0.52万hm2。
3宜昌市生态公益林补偿存在主要矛盾和问题
生态公益林补偿是一项跨区域、系统性的复杂工程，牵涉面广，涉及要素多，尚存在以下主要矛盾和问题：
（1）生态公益林实施补偿面积不足，没有做到应补尽补。全市共区划生态公益林面积76.40万hm2，实际补偿54.02万hm2，占区划公益林面积70.71%，其中，国家级公益林补偿37.92万hm2，占国家级公益林总面积94.47%;省级公益林补偿13.15万hm2，占省级公益林总面积100%;县级公益林补偿2.96万hm2，占县级公益林总面积14.6%;市级公益林补偿面积为零。由此可见，主要为市级、县级公益林未做到应补尽补补偿，县级公益林尚有17.32万hm2未补偿;市级公益林2.84万hm2均未补偿。
（2）生态承建者利益未得到充分保障，生态补偿标准偏低且不一。生态有价，且“价值连城”。然而这一巨大的经济效益长期以来并没有被认同和接受，这一巨大生态价值在经济建设和市场交换中不能体现出来。目前，公益林补偿最高标准为中央财政对所区划界定为国家级公益林补助，即每年每亩15元，最低为县级公益林，每年每亩1元。由此可见，补偿标准极度低下，一则不足以弥补林农的经济损失，再则由于补偿费远低于林农采伐木材收益，不足以提高经营管护森林的责任意识。根据中央、省有关生态公益林补偿规定，不同级别公益林分别实施不同补偿标准，我市现行补偿标准有五种，分别为：国有国家级公益林和省级公益林每亩每年补偿标准5元（包括公共管护费），集体和个人所有国家级公益林每亩每年补偿标准15元（包括集中管护费和公共管护费），集体和个人所有省级级公益林每亩每年补偿标准10元（包括集中管护费和公共管护费），县级公益林又有两种，即每亩每年补偿1元和7.75元。除此以外，尚还有市级公益林和部分县级公益林未实施补偿。补偿标准不一，不仅一定程度挫伤林权人参与公益林建设积极性，也易造成林区社会矛盾隐患。
（3）受益者负担原则未充分体现，生态补偿资金来源过于单一。按照生态环境保护要求，谁保护、谁受偿，谁受益、谁补偿，谁污染、谁治理，逐步建立责权利相一致的规范有效的生态补偿机制。该项原则使生态环境的保护者，通过生态补偿机制，获取相应的经济补偿;资源环境的开发、利用、受益者，承担一定的经济补偿责任;对生态环境造成破坏、污染者，承担相应的环境治理责任。但是，从目前生态补偿实施的情况来看，生态补偿专项资金的来源主要是中央、省两级政府财政资金共同负担。尽管，政府运用财政转移支付用于生态补偿具有法律上的正当性，体现的是收益地区的全民负担。但是，这种比较单一的财政转移支付，不仅使得生态补偿资金总量不足，而且也没有体现责、权、利相统一原则。如生态公益林受益者以及生态环境染物者应该承担的生态补偿责任并没有在实践中得到落实。
（4）法律制度支撑不足，生态补偿机制的实施缺乏权威性和规范性。生态补偿机制在实施过程中明显感觉法律强制性制度的支撑严重不足。表现为：生态公益林建设以及补偿机制实施多年，关于生态公益林建设、管理、补偿机制等方面管理，国家林业局、财政部出台《国家级公益林管理办法》、《中央财政林业补助资金管理办法》，省级出台《湖北省生态公益林管理办法》、《湖北省森林生态效益补偿基金管理办法》等部门管理办法，截止目前尚无一部生态公益林管理和补偿方面的法律法规，致使公益林管理建设力度有所缺乏，管理建设效果受到一定程度影响。
（5）生态补偿工作管理机构不健全。尤其是非天保工程区目前尚无专门机构从事生态公益林管理工作，由其他部门代为管理，一定程度存在队伍不稳，人员不专的问题。
4宜昌生态公益林补偿对策和建议
生态公益林对生态环境建设有着极其重要、不可替代的作用。宜昌是国家第一批生态文明建设先行示范区，其中资源有偿使用制度是重点探索内容之一。加强和完善生态公益林补偿工作，在体制机制等方面做出积极探索，势在必行，意义重大。
（1）增加生态公益林补偿面积。市县各级各部门积极筹措资金，建立市、县级生态公益林补偿基金，尽快启动市、县级公益林补偿机制，扩大补偿面积，将未纳入补偿的生态公益林面积实施补偿，做到应补尽补。
（2）提高生态公益林补偿标准。鉴于现行存在的补偿标准低和不统一的实际，采取市级财政和县级财政分担的方法，适度提高我市国家级和省级补偿标准，并逐步实行补偿标准统一化，实施好现有公益林的补偿工作。
（3）探索建立市场化生态补偿模式。按照“谁投资、谁受益”的原则，支持鼓励社会资金参与生态建设，以多种形式和途径参与生态公益林保护、营造等活动中来，积极探索生态公益林补偿社会化运营机制体制，在保护生态公益林稳定发挥生态效益的基础上，营造一种灵活的管理模式，引导鼓励生态环境保护者和受益者之间通过自愿协商实现合理的生态补偿。积极引导国内外资金投向生态建设、环境保护和资源开发利用，逐步建立政府引导、市场推进、社会参与的生态补偿和生态建设投融资机制。
（4）建立健全生态补偿管理法律法规。在完善现行公益林管理办法基础上，尽快出台生态公益林补偿、管理等方面相关法律法规，使生态公益林补偿工作做到有章可循，有法可依。建议尽早出台重点包括生态公益林内容在内的宜昌生态补偿条例，明确生态补偿的基本原则、主要领域、补偿范围、补偿对象、资金来源、补偿标准、相关利益主体的权利义务、考核评估办法、责任追究等，切实加快推进宜昌生态补偿的制度化和法制化进程。
（5）进一步完善生态补偿管理体制。各级林业行政主管部门负责生态公益林补偿的统一组织协调，建立健全组织领导体系，积极协调发改、环保、财政等部门，共同推进生态公益林补偿机制的建立和完善。非天保工程区要内设或下设专门的生态公益林管理机构，负责生态公益林管理和补偿相关工作。
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