国土资源法律体系升级期盼
时间：2020-11-07 15:25:07 来源：达达文档网 本文已影响 人 
国土资源法治事关公民社会最基本的物权，从保护土地财产权到构建完善矿业权制度，深化改革，释放制度性红利，归根到底要实现“法治突围”。
7月底召开的中共中央政治局会议，决定将于10月在北京召开中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议，主要议程只有一个：研究全面推进依法治国重大问题。
翻阅历届四中全会资料可见，多以加强党的执政能力为主要内容。此次以“依法治国”为主题，实属首次，预示着作为执政党的中国共产党，将更加注重法制建设和法治理念，也将推动中国在多方面、深层次的立法突破和司法改革。
经过了三十多年的高速发展，中国的经济发展取得了辉煌的成就，但同时也面临了巨大的挑战，各种发展瓶颈问题凸显，改革步入深水区。面临问题之多，困难之大，矛盾之复杂，认识之不统一，前所未有。这种形势，对改革开放和经济建设发展过程中做出过巨大贡献的国土资源管理工作是一个巨大的挑战。征地制度改革、城市用地审批制度改革、探矿权采矿权有偿取得制度改革、城乡建设用地增减挂钩、农村土地使用制度改革等都是躲不开、绕不过，必须下大力气解决的问题。以改革创新破解国土资源工作的难题，已成为国土资源系统上下的共识和自觉行动。
国土资源法治事关公民社会最基本的物权，从保护土地财产权到构建完善矿业权制度，深化改革，释放制度性红利，归根到底要实现“法治突围”。
眼下看，土地管理法修改加紧推进；长远看，出台土地法已成共识。从紧迫性看，征地制度改革、农村集体建设用地流转、不动产统一登记等现实问题，使国土资源法治保障成为当务之急。
土地管理法之憾
我国现行的土地法律制度是以《土地管理法》为基本框架，由一系列国家法律、法规和部门规章组成的制度体系。现行《土地管理法》自1986年通过以来，历经1988年、1998年、2004年三次修订，在适应商品经济、市场经济发展中起到了积极作用，但由于历史条件的限制，该法仍明显存在权属不清、与民争利土地财政等严重问题，亟待从立法上予以解决。
【观点】现行《土地管理法》四大弊端
（浙江省合一律师事务所主任 许乙川）
第一，从立法背景看，《土地管理法》第1条规定，为了加强土地管理，维护土地的社会主义公有制，保护、开发土地资源，合理利用土地，切实保护耕地，促进社会经济的可持续发展，根据宪法，制定本法。这一立法理念体现出较强的历史局限性。它主要是从为国家工业化获取土地、资金的便利高效低成本角度出发来设计土地法律关系中的权利义务。《土地管理法》从深层意义看并非是全新地创造一种土地权属与管理关系，而只不过是把建国初国家将土地全部公有化的思路沿袭以立法固定化了，尔后再融入改革开放后的农村土地承包制等新事物。在改革开放前，国家获取快速工业化资金的来源主要依靠计划经济时代的工农产品剪刀差来实现，实质上是农民为城市工业化作出巨大牺牲；而在改革开放后，在商品经济、市场经济发展中，国家又通过《土地管理法》等法律来限制农民集体所有土地的自由流转，如果土地需要流转成城镇建设用地则必须首先由国家征地，补偿标准明显低于市场价格，补偿范围和标准不是通过市场机制来决定而是由政府单方决定，实际上就是低价征地高价出让，形成土地价格“剪刀差”。由此政府获得了天价的土地垄断利益，成为地方财政的主要来源，有“土地财政”之称。
第二，从土地流转制度层面看，《土地管理法》第54条规定，建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得；但是，下列建设用地，经县级以上人民政府依法批准，可以以划拨方式取得：（一）国家机关用地和军事用地；（二）城市基础设施用地和公益事业用地；（三）国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地；（四）法律、行政法规规定的其他用地。从该条款来看，我国土地流转存在明显的“双轨制”。其本意是便于关系国计民生的公益性事业降低成本、优质低耗地提供各种民生服务。但是这一理论上的美好设想在实践中却常常走形。
第三，从征地层面的制度规范看，《土地管理法》落后的立法理念使其成为赋予政府无限权力随意低价征地的暴力武器。虽然2007年施行的《物权法》第42条、第43条和第132条正面规定了农村集体土地征收的公平原则、足额补偿原则、保障征地农民权益原则等，但这些概括性、非刚性的规定，完全失之于宣示性、口号性，没有规定任何法律后果，只是简单呆板地重复政策精神，属于“僵尸型立法”。
第四，从土地用途管理角度看，现行《土地管理法》强调土地用途管制，还没有摆脱传统建设用地管理模式的束缚。其中第4条规定，国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，对耕地实行特殊保护。使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。由于我国依法行政理念与制度建设尚有待进一步落实，规划领域也表现出明显的人治特点，即土地用途规划一旦作出后不能保持相对稳定，而是随着领导的意志转变而转变，随着领导的更替而更替。
矿产资源法不足
伴随着市场经济发展，矿产资源勘查、开采已成为国民经济中的支柱产业之一。尤其是湖南这样的资源大省，矿业经济实现了快速发展。但也带来了环境恶化、资源浪费、矿难事故频发等一系列社会问题。如何对矿业资源进行科学管理，以保障资源的可持续开发利用，已成为矿产资源开发管理中迫切需要研究解决的问题。
1996年国家对1986年颁布的《矿产资源管理法》进行了修正。但仅是正对部分内容的修正而非大法的修改，其内容体制和体例仍然存在不少突出问题，难以适应经济发展的需要。这种立法的滞后性，已经直接影响到矿业权的合理设置，矿业权人权益的平等保护，矿业权市场的有效运行以及矿山生态环境的保护等。可见，既有矿产资源保障日益成为解决社会可持续发展的制约，以及自上而下普遍关注资源问题的社会基础的存在，使一部适应建设资源节约型和环境友好型社会要求的全新的《矿产资源管理法》的出台已成为必然。为此，2003年全国人大常委会提出加快《矿产资源法》修订工作。但截至2011年，先后形成了《矿产资源管理法》修改稿10余稿，但由于一些关键性问题社会各方未达成立法一致意见，近十年的《矿产资源管理法》修改工作也仅停留于讨论起草阶段，未能形成实质性进展。
【观点】《矿产资源管理法》存在七大不足
（国土资源部法律中心副主任 郭美珍）
第一，《矿产资源管理法》立法的目的重管理轻权利保护。无论是1986年的立法还是1996年的修正，其主要是为了满足矿产资源开发管理的需要，侧重从行政角度如何管理和规范矿产资源的勘查、开采。这就造成现行《矿产资源法》在立法目的上“重行政管理、轻权利保护”、矿产资源产权制度设计不合理、矿业权权能不明晰等问题。2007年颁布的《物权法》已明确将探矿权、采矿权纳入用益物权。而现行《矿产资源管理法》乃1996年修订的内容无论在矿业权的权利设置、内容明晰，还是在权力等级、权利保护等方面都无法体现矿业权的物权属性。
第二，《矿产资源管理法》约束了矿业权市场的发展。矿产资源领域已从计划经济体制下单一的经营管理向多元化投资、多种经营方式并存转变，矿产资源尤其是矿业权市场制度化设计已经远远不能满足于市场解决发展的需求。具体表现在市场准入对象不明确和矿业权出让、转让制度仍然不规范。
第三，《矿产资源管理法》缺乏对矿产资源开发利用的统筹布局。具体体现在缺乏对矿产资源储量的科学管控和对矿产资源管理规划法律效力有待提高。
第四，《矿产资源管理法》对资源费税设计不合理。一是其中矿产资源补偿费标准过低，无法真实体现国家对矿产资源使用权属性。二是税费混淆、重叠。
第五，矿产资源收益分配使用不科学。一是矿产资源补偿费使用不合理，二是矿产资源收益分配不科学。
第六，矿业权与土地使用权的衔接不顺畅。《矿产资源管理法》主要围绕矿业权的设置进行，对土地使用权基本没有涉及。
第七，矿产资源开发与环境保护不协调。一是我国现行《矿产资源管理法》中有关环境保护的法律规定有效性不强。该法中环境保护的规定主要从事前预防、事后补救、规定相关的税费制度等几个方面作出规定，且都是原则性要求，缺乏具体的管理法规和可操作性措施，有效性不强。
修补性立法不适
2012年12月第十一届全国人大常委会第三十次会议对《土地管理法修正案草案》进行首次审议后，因各方对征地补偿标准的设定、法律修改路径等存在不同意见，该次会议未对此修正案进行表决。国土资源部法律中心有关专家近日表示，修补式立法思路不适合土地管理法的修改。
包括该法律中心主任孙英辉在内的十余位专家表示，从近几年来，土地管理法以及矿产资源法的修改进程来看，这两部法律的修改思路为次第进行，即先行集中力量解决重点领域中存在的重大问题，再继续研究修改其他有关问题。
“土地管理法的修订仅涉及征地补偿的有关条款，不涉及其他内容。”专家认为，这种次第进行的修改方式尽管符合“成熟一个，制定一个”的渐进式立法思路，但受理论与立法实践的限制，该修法模式并不适用于土地管理法的修改。
【观点】修补式立法模式不适应两法修改（国土资源部法律中心主任 孙英辉）
第一，法律规则的关联性决定了难以孤立修改部分规范。最近一次的《土地管理法》修改虽然从表面上看，仅仅涉及第四十七条，然而法律规则的关联性决定了法律修改的系统性工程，土地征收补偿制度的修改不仅仅设计补偿标准、补偿范围、补偿程序的调整，还与整个土地管理法律制度框架紧密联系，比如集体建设用地流转问题等。在全国人大常委会对《土地管理法》修正案进行首次审议期间，就有意见指出，土地问题牵一发而动全身，“头痛医头脚痛医脚”的修补式立法模式并不能解决当前面临的棘手难题。
第二，立法成本的约束性修改限制了法律修改的频率和范围。法律修改属于广义上的立法范畴。从改革开放以来立法实践表明，除《刑法》《个人所得税法》等要适应经济、社会生活的快速变化进行频繁修改外，《土地管理法》《矿产资源管理法》等涉及社会基本制度的法律修改频率较低。特别是法律修改后，除非经济社会生活发生剧烈变化，一般在进行大幅度修改。从立法实践判断，无论是《土地管理法》还是《矿产资源管理法》一经修改后，短时期内修改程序难再启动。
基本法立法呼唤
近十年来，国务院颁布了国土资源管理方面的行政法规近10部，国土资源部制定发布了30余部部门规章。尽管如此，国土资源立法既存在可操作性欠缺、法律责任规定强度过轻等微观制度上的问题，也存在国土资源基本法缺位的问题。
国土资源部法律中心主任孙英辉认为，加快启动国土资源基本法立法，将《土地法》和《地质矿产法》纳入国家立法规范，并同步推进相关法律法规的制定和修改，已经十分紧迫。
【观点】国土资源法律体系难以适应新形势的发展要求
（国土资源部法律中心主任 孙英辉）
国土资源立法虽然已经涉及“事前预防、事中控制、事后修正”各方面的制度，但仍然存在部分法律法规在结构设计和内容上日渐陈旧问题。现行国土资源立法对重大理论问题研究相对薄弱，对重大现实问题应对有所不利，法律制度建设方面缺乏新的突破。
同时，国土资源权力界定与配置不够清晰准确，集中统一管理的法律和体制障碍还比较明显。部分法律内容规定模糊或者过于原则，不便于操作；部分法律相关法律责任的规定效能较低等。
立法中存在的问题，从而使当前的国土资源法律体系难以适应新形势的发展要求，呈现出“三个背离”的趋势，即：国土资源法制建设的加强趋势与国土资源法律绩效相对低下或绩效下降下滑之间的背离；为建立公正有序的国土资源工作秩序而付出的高昂社会成本与较低水平的秩序效果甚至是局部性秩序恶化之间的背离；国土资源法律知识在社会生活中的逐渐普及与法律公信力的某些衰退之间的背离。
在宏观法律体系方面，国土资源立法尚未形成由基本法、支撑法律和配套法规规章构成的有机体系，一定程度上影响了法律实施的效果。
我国现行土地管理法和矿产资源法，均偏于强化对国土资源的行政管理，疏于民事规范。在立法指导思想，管理体制，权属界定、登记、流转、有偿使用，以及物权纠纷处理等方面还存在若干问题。由于缺少基本法的统领，呈现法群状态，在实践中往往无法自行解决法律间自身的矛盾和冲突。
此外，现行立法比较重管理，轻权利倾向仍比较明显，存在强化公法手段而弱化私法手段的问题，往往是以行政法、刑法代替民法的保护功能，带有泛公法保护的色彩。
现行国土资源立法过于迁就当前资源管理体制，且所有权归属界限不清，主体虚化，所有权中占有、使用、收益和处分的各项权能处于无主状态；现行国土资源流转机制不规范，对流转限制性规定过多，过于依赖行政手段以及不适当的国家干预，对资产和资本属性重视不够，市场在国土资源配置中的作用常常失灵，市场机制的外部不经济性导致的闲置、浪费和流失时有发生。
国土资源立法仍滞后于实际需求，现行的土地管理法、矿产资源管理法面对各种复杂的国土资源法律关系，难以进行全面有效的调整。
（部分内容引自《国土资源法律评价报告（2013）》）
