民办高校产权和合理回报问题研究
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摘要：民办高校的产权以及合理回报问题，是民办教育立法者、行政管理部门和民办学校举办者所共同关注的核心焦点问题。依照《中华人民共和国民办教育促进法》和《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》等国家有关法律法规，厘清民办学校“合理回报”政策与“财产权”制度是解决当前民办教育诸多问题与矛盾的基础，而这两个问题相互关联、不能割裂。试图在现有法律法规框架下，探讨民办高校的合理回报政策与财产权制度的存在问题，并提出了一些建设性的建议。
关键词：民办高校；产权；合理回报
中图分类号：F239.4 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2011）13-0098-03
一、民办高校产权问题
在中国高等教育大众化和普及化的过程中，民办高校所扮演的角色和承担的使命越来越重，成为中国高等教育体系中的重要组成部分。与此同时，中国民办高校的发展也遇到了许多问题，比如，在中国民办高校产权的实际运作过程中，由产权界定不周全、产权模糊和产权配置不当等造成的权利与责任的不对称等产权关系问题非常突出。这些问题和现象的存在严重限制和束缚了中国民办高等教育的发展，已经成为困扰民办高校发展的制度瓶颈。只有彻底解决好这些问题，消除这些现象，才能保障中国民办教育的进一步健康发展。
1.民办高校产权的相关法规。关于民办学校的产权问题，《民办教育促进法》（以下简称《促进法》）和《民办教育促进法实施条例》（以下简称《实施条例》）有一些零散的规定。第一，根据“促进法”的第二章“学校的设立”规定，举办者可以用资金、实物、土地使用权、知识产权及其他财产作为办学出资，国家的资助，向学生收取的费用和民办学校的借款，接受捐赠不属于民办学校举办者的出资。因此和企业不同，收取学费后的办学结余不能作为举办者投资的增值。第二，“促进法”第五章“学校资产及财务管理”中规定，民办学校对举办者投入民办学校的资产、国有资产、受赠的财产以及办学积累享有法人财产权。学校存续期间，所有资产由学校依法管理和使用，任何组织和个人不得侵占。所以民办高校享有法人财产权，包括出资人在内都不能个人支配。第三，“促进法实施条例”第二章“民办学校的举办者”以及第六章“扶持与奖励”中有以下规定，出资人可以从办学结余中取得合理回报。民办学校终止时，对清偿债务后的剩余财产，按照有关法律、行政法规的规定处理。
2.民办高校产权存在不足。根据上述的规定，在实际的运行过程中，其不足主要存在三个方面：第一，民办高校财产权的归属不甚明确。“归属清晰”是现代产权制度的第一特征。由此派生“权责明确”，《民办教育促进法》虽然在其第35条中规定、确认了民办学校对举办者投入民办学校的资产、国有资产、受赠财产以及办学积累享有的法人财产权，但当法人财产权形成以后就必然涉及到产权的最终归属问题，它表现为两个方面：其一，民办高校举办者在学校存续期间，所有资产是法人财产权，由民办学校依法管理和使用，任何组织和个人不得侵占，因此，出资人一旦出资就不再拥有学校的财产所有权，而只有在学校终止时，对清偿债务后的剩余财产才可按有关法律、法规处理。如何在存续期间保持其控制权及安全性和对其投入的资产是否具有剩余索取权，即取得回报的权利；其二，当学校终止时，其财产的最终归属如何？第二，产权主体的权利义务不对应。民办高校作为独立的法人存在，因此它必须对自己经营的一切社会风险和市场风险承担全部责任。它不可能像公办学校那样，最终民事责任事实上会由国家来“埋单”。更何况民办高校，若作为产业运作，它具有比其他行业更大的风险性，这表现在三个方面：一是进入门槛相当高；二是同业竞争压力大，特别是和公办高校之间的竞争压力更大；三是社会公众对公办教育的信任度强。所以相对而言，使得民办高校在权利与责任不对应的状况更为凸显了。第三，出资人没有收益权的法律保障。“民促法实施条例”将公益性的民办学校分为三类：捐资举办、不要求取得合理回报和要求取得合理回报，前两类当然没有收益权，最后一类是作为扶持与奖励拥有一种受管制的剩余索取权，而且各投资人又按什么比例去分配这份合理回报却没有相应规定。
3.明晰民办高校产权的建议。对现阶段民办学校的产权问题，提出如下建议：（1）民办高校的产权应分类处理。捐赠的、积累的归学校，国家的归国有，而出资人的出资部分应归他个人。学校存续期间所有这些资产归学校支配和使用，政府依法加强监管，控制办学资金流向，个人不能随意支配。学校终止时，在清偿债务后，应归还出资人的投入并应考虑在此期间资金贬值的补偿。（2）保障投资人的收益权，在税收上不必区分不要合理回报与要合理回报。不要合理回报的可以把这些合理回报继续投入学校，作为增资处理。（3）鼓励民办高校投资主体的多元化，各投资主体明晰产权，按产权比例分得合理回报。（4）民办高校产权容许转让或继承。（5）所有公益性的民办学校应享受公办学校同等的税收优惠政策。
二、民办高校合理回报的问题
1.民办高校合理回报的立法现状。产权的两个核心问题：所有权和收益权在法律上都有障碍或者留下了空白。完善民办学校合理回报政策和规范合理回报行为的基本前提是要依法准确完整地认识“合理回报”。《促进法》第51条规定，“民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必需的费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报。取得合理回报的办法由国务院规定。”它是建立在确认了民办学校是公益性教育机构的前提下，从教育发展需要和民办教育发展的中国国情出发，为积极引导民办学校举办者的办学行为，鼓励社会资金投资民办教育，而采取的国家对民办学校出资人的一种鼓励、奖励措施。当然这种回报是有条件的，是有限制的。回报的提取程序必须依照法律法规的规范，它不同于企业的营利模式。因此，出资人依法取得了“合理回报”的民办学校，其学校性质与不要求合理回报的民办学校同样是属于公益性事业，属于非营利性机构，它仍然应该享受优惠政策。《实施条例》第14条、第37条、第38条、第44条至第50条等对合理回报制度有所细化。
2.民办高校合理回报的运行状况。立法的本意是为了吸引更多的民间资金投入教育领域，然而，这项在理论上有重大突破的制度在实施过程中却遭遇了巨大的政策尴尬。第一，在各地换发新的民办学校办学许可证的过程中，大多数民办学校都选择了“不要求合理回报”。第二，不少民办学校的出资人、董事长或校长又抽逃资金、挪用办学经费或有其他涉嫌经济问题的行为。其实，绝大多数出资人，都希望收回原始投入并取得相应的权益，但大多数选择不要求取得合理回报。究其原因在于，立法上把民办学校区分为捐资举办的民办学校、出资人不要求取得合理回报的民办学校和出资人要求取得合理回报的民办学校三类，不同类型的民办学校可享受的政策优惠又有所不一，且取得回报的条件并不宽松、程序并不简便，故而大多数出资人顾虑重重，担心其一旦选择要求取得合理回报，会影响其招生，会使其不能享受税收等政策优惠。其结果，实际上是鼓励民办学校规避法律法规，在经济回报问题上进行暗箱操作，从而使立法目的落空。
3.对民办高校“合理回报”的建议。由于“合理回报”的法律规定面临着一系列无法克服的困境，坚持“合理回报”的规定必然会对办学实践带来更大的混乱，因而笔者建议：（1）税收优惠政策亟待完善。以税收优惠和财政资助取代“合理回报”，“合理回报”的法律规定面临着无法克服的困境，试图通过模糊民办学校法律性质的做法来解决民办学校发展的问题，其结果只能适得其反。从国外私立学校发展的经验来看，对私立学校进行扶持和资助，尤其是实行税收优惠及财政资助是国家促进私立学校发展的重要举措。同样，在中国现行法律框架下，民办学校为公益性机构，为确保其有稳定的经费来源，国家对其实行税收优惠及财政资助并通过法律形式加以制度化就显得尤为重要。（2）完善公益性民办学校法人的治理机构及其财产、财务制度。中国公益性民办学校的法人定位是民办非企业单位法人，其内部监督机制欠完善，为减少民办学校法人经营管理者谋取私利行为的发生，国家对学校的财产与财务制度进行规范就显得尤为必要。因而必须完善政府对民办学校财务进行监督的制度，具体而言：要求民办学校建立健全财务制度、会计制度和财产管理制度；对民办学校进行定期审核，以减少投机取巧行为的发生；加强业务主管机关及登记管理机关对民办学校财务的审计工作；将民办学校财务状况向社会公开，使公众能更容易地查看有关学校的各种相关资料；明文规定学校工资福利的上限；明文规定学校行政费用的上限或收入用于其目的事业的下限等等。唯有如此，中国民办学校才能获得健全发展。（3）明确区分营利性民办学校与非营利性民办学校，适用不同法律调整。固守民办教育的公益性和民办学校的非营利性，已经无法适应中国民办教育发展的需要，并已经成为民办学校发展的制度障碍。应该认识到，对于公立学校而言，公益性是其内在法律性质，但对于民办学校而言，公益性则并非其必然的法律性质，而是民办学校举办者自愿选择的结果。就学校的营利性质而言，上述两类办学从理论上分别归属于“非营利组织”和“营利组织”。两种办学形式或两类组织在法律上具有完全不同的性质和特征，遵循不同的内部管理体制及其法律治理方式，适用不同的法律调整机制。另外，与营利性民办学校相比，非营利性民办学校在竞争中具有无法比拟的优势：它们不用纳税，且还能享受政府的诸多优惠、资助和奖励。例如在美国，尽管私立学校的举办者可以自由决定学校是否采取非营利性组织，但非营利性私立学校仍占有很大比例，在四年制的普通高等教育中，非营利性私立学校更是占据绝对主导地位，平均比重为80%~90%[1]。可见，允许营利性学校的合法存在，并不必然影响公益性民办学校的发展。相反，唯有从法律上理顺了两种不同类型办学的性质、治理机制和管理方式，并适用不同法律对其进行调整，中国民办教育才能真正实现健康、有序发展。
三、结语
民办高校获取回报的核心就是，不断降低办学成本，提高收益，获取利润或回报，并享有产权。民办高校获取合理回报的保障中国的民办教育伴随着个体、民营经济和市场经济的发展而逐步壮大的。这种与经济发展的密切关联性，促使民办高校在办学过程中形成了市场经营意识和有效管理的理念。在民办高等教育发展的初期，投资者、办学者注重的是民办高校对市场和社会需求的适应，重视办学经营的效益，学校内部的管理也主要是围绕办学经营的效益运转。相比较而言，内部经营管理属于影响民办高校回报的微观因素，政策法规则是从宏观上影响民办高校合理回报。而对有关民办高等教育获取回报与盈利基本问题的认识水准的高低，决定了民办高等教育回报与盈利政策的积极与消极的功用。民办高等教育盈利性（获取合理回报）与公益性是一对永恒的矛盾，它体现了民办高校办学经营活动中的功利主义、理性主义的教育思想和价值判断。从民办高校的实际出发，提倡不同类型民办高校实现不同办学目的，完善办学目的的指向，有效保障民办高校和国家、社会各方的利益。民办高等教育获取合理回报和适度盈利政策，包括影响收入的学费政策和资助政策，影响民办高校支出的财务规制，投资办学的回报程度的调控。有关民办高等教育获取合理回报与适度盈利政策的立足点，并不是鼓励民办高校投资、办学盲目追求利润，而是为了从根本上改善民办高校办学经营环境，提升民办高校的竞争实力和公益性，以此加快民办高等教育的扩展，促进国家整个教育事业和产业的进步。
总之，民办高校的产权及合理回报问题，是影响民办高校健康发展的关键问题。随着中国民办高校办学主体及投资模式的多元化以及民办高校数量和资产规模的不断扩张，合理界定产权、正确理解其收益和建立合理的分配机制，规范并保护各产权主体的地位与权能就越发显得重要和急迫。
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