“私有化”还是破除垄断？
时间：2020-12-06 07:59:37 来源：达达文档网 本文已影响 人 
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［文章导读］在众多对大型垄断国企合法性的质疑与批评中，对其所有制提出质疑，并进而要求国企进一步私有化以促进垄断行业竞争的舆论一直颇为强势。林晓慧此文从理论出发，结合今日中国国企格局的实际状况，细细检讨了种种“私有化”药方的问题所在。作者更以中国电信业的改革历程为例，展现出所有制问题与有效市场竞争机制的关系。在中国国企改革利益盘根错节的情况下，若要建立起健康有效的市场机制，一味将责任归咎于“所有制”反而遮蔽了真正的问题。
从“两桶油”到“双电网”，从“国有四大行”到“三大运营商”，这些中国老百姓耳熟能详的著名垄断国企们，仿佛总在公众舆论中扮演着备受争议的尴尬角色。针对“官办企业”垄断、暴利、低效、腐败等种种“劣迹”的质疑与批判，几乎已成事实上的政治正确。而关于如何为顽固的国企病辨证施治的争论，也频繁成为坊间舆论的焦点。一部分论者坚持激进的“私有化”药方，认为国企病的唯一救赎就是改变企业的公有性质。而私有化论点的反对者们所能提出的反诘，则大多只能是指责国企私有化往往成为权贵利益集团低价侵吞全民资产的借口。本质上讲，这种反诘仅仅指出了从公有制转换到私有制的过渡过程中可能存在的道德风险，而并不能够从根源上为全民所有制这一特殊的产权安排做出令人信服的合理性辩解。试想，倘若公有制相对于私有制而言的确存在着系统性、本质性的缺陷，那么“激进私有化”又有何不可？
因此，有关国有企业改革走向的争论，停留在辩论双方彼此诛心、相互质疑对方利益立场和道德的层次是毫无建设性意义的。本文将指出，现阶段，中国垄断国有企业病之症结，不在“国有”二字，而在“垄断”二字。换言之，最主要的问题不在于所有制安排，而在于相关行业链条上的市场结构。若不改变以垄断为主的市场结构，则哪怕私有化完全成功，如今的所谓国企病也将照样会续存不误；而倘若变行业垄断为有效竞争，则哪怕根本不搞私有化改革，现有的国企病也将得到极大的救治。研究如何破除垄断、至少是制约垄断，才是国企改革的正途之所在。
现实上看，对国有企业破除垄断、引入竞争的力度，将取决于行业自然属性和政府改革思路综合作用之结果。现阶段，各行业国企去垄断化进度各有不同，差异甚大，既有仍属政企合一、尚无明确改革时间表的行业，如铁路和烟草，也有仅维持表面竞争、实质仍属垄断的行业，如电网和石油，当然也存在已逐步走上正常竞争化道路的领域，如航空和电信。本文将以中国电信服务业的改革历程为例，展示一个历经曲折、渐入佳境、但又远非完美的国企去垄断化实践过程，以便于讨论在国有基本框架下引入竞争机制、克服垄断国企病的可行性和实践效果，以及潜在的制度风险。
一、私有化论点的三大理论资源
1.预算软约束问题
经济学界关于国有企业制度缺陷的最早的成体系的批判，应来源于匈牙利经济学家科尔奈(Kornai)的“预算软约束” (soft budget constraints)理论。作为1960年代匈牙利计划经济改革实验的设计者和局内人，科尔奈在总结经验教训时提出，只要存在中央集权的计划经济框架，那么无论在微观上怎样对国企经营者进行绩效激励，均不可能显著改善国企效率，因为政府和国企之间天然存在着类似“父与子”的关系，政府不得不为陷入危机的企业进行紧急救助，而国有企业的倒闭则是不可能的事情。毫无生存之虞的国有企业无心改善经营，低效和亏损就成为常态，而社会主义经济也由此成为“短缺经济”的代名词。
科尔奈的洞见曾深深影响了中国经济改革，中国1980～1990年代间的国企改革道路也比匈牙利1960～1970年代的理性化改革走得更彻底。经过80年代放权、让利、承包、股份等种种实验之后，最终，国有企业的破产和转卖在中国成为合法的现实。到90年代中后期，计划经济框架已经全面让位于市场经济为主的框架， “父子关系”的计划经济的土壤既已不在，科尔奈意义上预算软约束的问题，就整体而言，业已不再是中国国企效率的主要桎梏。
美国社会学家布洛维 (Burawoy) 在比较中俄两国90年代改革史时总结到，中国通过市场化改革，在避免国企私有化的前提下克服了预算软约束，而俄罗斯则相反，虽然施行了私有化，但因为叶利钦政府与经济寡头之间强烈的利益嵌入，预算软约束问题依然存在。
2.委托--代理问题
新制度主义经济学和信息经济学视角下的“委托--代理问题”(principal-agency problem) 是私有化支持者的最重要理论资源之一，似乎也更当时。该理论认为，清晰界定的产权是一切市场交易有效开展的必要前提，是避免“搭便车”、外部不经济等问题的必要手段。公有制因实质所有者缺位，导致“委托人”（产权所有者）与“代理人”（实际经营者）之间的信息极不对称，极易引发代理人利益激励结构的变形和以权谋私的道德风险，从而导致整体的低效率。部分极端的产权理论支持者进而认为，私有化是此类问题的唯一解决之道。
产权理论所提出的问题显然是切实存在的，它印证了“平均主义大锅饭”、“干好干坏一个样”、“人员能进不能出”、“干部能上不能下”、“损公肥私”等等中国老百姓对改革前国企顽疾的朴素生活经验。但它提出的私有化药方，却是过于简单化和理想化的。
现实的情况是，在社会化大生产的今天，单一业主制和简单合伙制早已不能涵盖全部的经济主体，哪怕在私有经济领域内，也开始出现越来越多样化的复杂产权安排，如股权分散的股份制公司和公众上市公司。此类企业几乎不可能做到产权所有者和实际经营者的合二为一，因此在激励结构方面面临着与国有企业相同的挑战，股东群体与其所雇佣的经营团队之间照样存在顽固的利益博弈和委托--代理困境。且只要企业规模足够大，则必然存在企业内部的复杂科层结构，每一层科层结构都意味着一层上级对下级的委托授权关系，也就意味着一层具体经办人员损公肥私的潜在道德风险。所有者与经营者的普遍分离，大规模企业的复杂科层制结构，这二者事实上正渐渐成为现代经济核心的主流性质。
产权理论的原理在90年代的国企改革中是起过作用的，当时对数量众多的低效率中小国企所实行的“放小”政策，实质上是符合产权理论的私有化诉求的。但是，我们不能说产权理论可以解决现存大型国企集团的委托--代理问题。大型国企的问题，须留待本世纪初期一个新设立的名叫“国资委”的机构来尝试解决。
