南宁市公用事业改革初探
时间：2020-12-10 07:59:41 来源：达达文档网 本文已影响 人 
［摘要］《反垄断法》是市场经济国家基本的法律制度，《中华人民共和国反垄断法》将于2008年8月1日实施，公用事业领域的垄断问题随即成为一个关注的焦点。文章针对南宁市公用事业领域存在的垄断现状，分析其弊端，提出具体的解决途径。
［关键词］公用事业；垄断；改革；政策建议
［作者简介］莫夏，广西大学物理科学与工程技术学院硕士研究生，研究方向，材料工程，广西南宁，530028
［中图分类号］ F294.1［文献标识码］ A［文章编号］ 1007-7723（2008）01-0046-0003
改革开放以来，南宁市的经济转型和体制转轨取得了很大成就；但政府运用行政权力参与经济活动，排斥和限制竞争等不符合市场经济原则的行为在一些领域中仍然存在。特别是与广大民众的日常生活息息相关的公用事业，比如电力、自来水、管道煤气、通讯业、公共交通、殡葬业等，都是垄断或高度垄断的行业。由于行政垄断、市场高度集中导致了行业性的劳动生产率水平低下、技术创新动力不足、服务水平低下、服务价格过高、国际竞争力弱等弊端。本文试图通过分析南宁市公用事业特别是上述行业的垄断状况及其特征，提出公用事业市场化改革的目标、原则与基本思路，进而提出加快公用事业改革的政策建议。
一、南宁市公用事业垄断状况及其特征
中国大多数垄断性行业不是因充分竞争引起生产集中而形成的，而是由国家所有、政府某一部门独家经营而形成的，因而这些垄断性行业能够依靠行政资源保持高度集中和垄断，享有高额垄断利润。改革开放20多年间，政府对垄断性行业采取了一系列改革措施，取得了一定成效，但由于惯性作用，一些垄断性行业改革仍然带着厚重的计划经济体制的色彩，严重地制约经济社会的和谐发展，引发新的社会不公。关于这一点，南宁市也不例外，具体来说，南宁市公用事业垄断性行业的改革呈现以下特点：
（一）产业重组并未有效形成实质性竞争
以南宁公共交通的产业重组为例。2002年，原南宁市公共交通总公司整体改制为“南宁市公共交通集团有限责任公司”，改制后的企业性质为国有独资的有限责任公司。同时，与香港九龙巴士集团合资，成立中外合资的南宁公交集团相对控股的公交有限责任公司，共同参与南宁市公共交通经营。在以公交主管部门主导的《南宁市公交改革方案》中明确规定“原则上政府今后不再批准设立独立于南宁公交集团外的其他企业参与城市公共交通经营”，从市场的准入上对其他企业设置了障碍。该改革方案以注入港资为由标榜其“打破了垄断”，但由于公共交通的特殊性，决定了其竞争主要体现在准入而非经营过程中，因此，实质上，该行业仍然是高度垄断行业。相似的例子还有电信业。电信业的改革采取了对原有产业进行拆分重组的方式，一拆为三，这种重组方式在较短的时间内形成多个市场主体，改革风险较小。但由于拆分后的企业之间还存在千丝万缕的联系，在短时间内难以发生实质性的竞争。因此，电信业能够利用彼此间的联盟形成“霸王条款”侵犯消费者的合法权益。
（二）监管手段不健全导致政企同盟
如管道燃气行业，目前南宁市对管道燃气实行市场准入管理，1998年南宁市政府与广西斯壮股份有限公司签订了《南宁市管道燃气投资建设与经营合同》，授权该公司20年的经营权。由于管道燃气和瓶装燃气用户群不同，设想中的市场竞争局面并没有出现，因此，管道燃气仍然属于垄断性行业。改革后虽然政府不用出资一分钱，但是燃气公司利用其垄断地位，要求用户交纳一大笔管道安装费，把政府或企业的职责通过行政命令转嫁给了用户。燃气公司的管道煤气初装费，名义上是需要用这些钱购置设备、安装管线等等，但是由于设备和管线是企业的资产，根据“谁投资谁受益”的原则，企业应该向社会发行股票、筹集资金等其他途径购置资产，并给予投资人其投资额所对应的管理权和分红，但事实上是由用户承担了这笔费用且没有任何回报。类似的还有电信公司、广电等部门，其“霸王条款”出现的根本原因，是因为这类企业在所属市场中占有绝对垄断地位，消费者别无选择，而相应的监管手段没能跟上。改革开放以前，垄断性行业实行的是政企合一的行业监管模式，改革后，政府各部门逐步从所有者、经营者、管理者过渡到管制者，行使行业管理职能和市场准入管制职能。但是这种经济管理与行业监管合一的管理模式难以保证管制的独立性，容易形成政企同盟，因而政府对上述垄断性行业仍然不能真正行使监管职能。
（三）现存的审批制度仍然阻碍民营资本的进入
以殡葬业为例，目前南宁市仅有一家隶属市民政局二层机构市殡葬管理处的殡仪馆，一家市属公墓，两家区属公墓。从政策层面上来看，殡葬业已经允许民营企业进入，并做出了打破垄断的姿态；可实际上，由于进入殡葬业的行政审批大权，仍紧紧地握在民政部门的手中，这使得民政部门从部门利益出发，以各种借口阻挠民营企业进入。这种既是“裁判员”又是“运动员”的游戏规则使得目前南宁市殡葬业的垄断经营依然如故。由于在市场上居于绝对优势地位，消费者和其他相关企业都缺乏足够的议价能力，殡葬业得以施行价格歧视，侵害消费者权益，违背市场经济法则，延缓了这些行业向现代企业制度转轨的改革步伐。对于土地这种“不可再生的稀缺资源”，政府应该做的事，是加强政策和法规的管理，公平而合理地利用这些资源。价格杠杆只是保护这些资源的一种手段，但并非唯一的手段。
从上述对南宁市公用事业垄断性行业改革现状的透视，我们可以看到，公用事业的改革尚未触及体制的变革，其改革总体滞后于全市整体改革进程。这种滞后不仅损害广大人民群众的利益，而且在当前经济全球化的浪潮下，这种落后的体制将使企业最终失去竞争优势，从而面临生存困境。这种体制带来的弊端是：
1.行政垄断的“竞争优势”不会长久。现存的公用事业中的垄断企业，很大程度上是借助了政府在各个方面的扶持才得以发展壮大的。如果没有政府在政策、财力上的帮助和以国家权力为基础建立起来的垄断体系，这些垄断性国企早就撑不到现在了。而这种靠政府的扶持，人为建立起来的所谓“竞争优势”，其实是一种很不经济的做法。花同样的钱，投资在其他的方面完全有可能达到更好的效果，实现更优化的资源配置。
2.行政垄断的市场结构呈现出畸形的集中。表面上看，这些企业都做得很大，市场结构集中，但实质上它只是一种形式上的集中，是一种地区的垄断，是行政保护的结果，是“条条块块”式的行政性垄断，而不是经济学意义上的经济规模集中。因此，它的大规模并没有带来成本的下降，反而呈现出比同期物价指数更高幅度的上涨。在普通生活消费品（如彩电、冰箱、汽车等）价格一路走低的情况下，水、电、燃油、交通费用、殡葬费用等消费却一路看涨。面对进一步市场化和改革开放的宏观环境，垄断或高度垄断的公用事业将面临来自各方的巨大压力。
3.垄断导致劳动生产率水平低下。由于长期排斥民间资本的进入，长期独家经营，在高工资、高福利后面的低效率缺乏评价的参考体系，部分行业往往通过政策性亏损掩盖其经营性亏损，使得普通消费者只知道这些行业的服务差，很难发现其低效率。这些企业大部分是由计划经济时期建立的国有企业改制而成，仍然沿袭着经营管理粗放的惯性，缺乏提高劳动生产效率的动力。由此而延伸的后果是：服务质量低下，消费者利益得不到有效保护。
4.制度成本居高不下。据测算，1997～2000年，我国行政性垄断行业每年的净社会福利损失在918.16亿～2190.13亿元之间，占GDP的比重为1.15%～2.75%。全国如此，南宁也是如此。由于技术创新动力不足，研发投入有限，生产成本较大；在这种情况下，垄断行业要想获得高额利润，只能通过制定垄断价格转移高额成本，侵蚀其他行业的利润。由此也导致其国际竞争力不强。虽然一些垄断性行业规模较大，但由于不是按照严格意义上的现代企业制度运作，行政色彩较浓，内部非生产经营性机构庞大，富余人员较多，缺乏改善服务质量的动力机制，参与市场竞争的能力不强。这些垄断资金滞留在行政垄断部门，大部分被这些部门浪费、挥霍。垄断性行业的员工收入偏高，这种因占有公共资源而获得高额收入也容易引发社会不公。由此可见，垄断性行业给社会带来的制度成本十分高昂，长期的决策失误、僵化而富于官僚气息的管理体制给垄断性行业带来的是体制腐败。
综上所述，现阶段我们不只是要加强“政府对企业行为的监管”，而是更应该加强“对政府行为的监管”，加强“对监管者的监管”。此外，我们还应当长期致力的工作是提高政府制定政策的透明度，真正做到政企分开、政事分开和政资分开，真正使公用事业还原其本来面目，让广大人民群众充分享受应有的福利和权利。
二、公用事业市场化改革的目标、原则与基本思路
多年的改革历程证明，市场竞争是推动经济发展的巨大动力，也是解放体制性障碍的最有效的办法。在公用事业垄断性行业中引入竞争，将会极大地提高行业效率，降低成本和价格，改进服务质量。从南宁市目前的经济体制改革进度及宏观环境来考虑，公用事业垄断性行业市场化改革的基本目标是：按照建立社会主义市场经济体制的要求，加快推进全市公用事业改革，打破一切垄断，引入竞争，形成有效竞争的市场结构；提高公众福利水平，建立公正透明、统一高效的现代监管体系，形成政企分开、公平竞争、开放有序、健康发展的公用事业市场体系。基本原则是：提高经济效率、促进产业发展的原则，改进服务、保护消费者利益的原则，立法先行、依法规范、依法推进的原则，统筹兼顾、分步实施的原则。基本思路是：深入分析不同行业的具体情况，根据产业发展的自身特性，设计市场化改革方案，在制定和健全相关法律法规的基础上加快产权制度改革，推进政企、政事和政资分开；通过立法建立现代监管体系，真正放开准入限制，实现公用事业垄断性行业的良性循环。
三、加快公用事业改革的政策建议
推进南宁市公用事业改革，必须加快其垄断性行业的市场化改革，引入市场竞争，加快构造有效竞争的市场结构，推动相关行业的法制建设，逐步建立和完善公开透明、监管有力的监管体系，实现政企、政事、政资三分开。
（一）引入新的竞争者
降低垄断性行业的进入门槛，鼓励社会资金以多种形式进入垄断性行业，是打破垄断、形成有效竞争市场结构的方式之一。在引入新的竞争者时，对不同性质的垄断采取不同的市场准入政策。（1）对于不具有自然垄断性的行业和垄断性行业中剥离出来的竞争性业务，取消市场准入的所有制和身份限制，进一步简化行政审批环节，比如殡葬用品与服务，要确立殡葬服务机构的行政许可制度，面向社会公布统一的许可条件，包括环保标准、资金证明等。改变以前民政部门自己审批自己的局面，给社会资金的注入开放门户。用民间力量办公墓、殡仪馆，使民间经营殡葬事业合法化。（2）对一些自然垄断性业务，如供水、供电、公共交通、管道燃气等行业中的基础网络，在维持网络完整的基础上，根据规模经济的要求，实行政府管制下的特许制度，适度重组为几个经营主体，实行有限竞争。在政府和国有企业财力不足的情况下，通过贴息、提供补贴、财政担保等措施，鼓励民营企业进入垄断性行业，既能够增强垄断性行业的投资能力，促进行业发展，又能够培植新的竞争者，形成有效竞争的市场结构。
（二）加快公用事业国企产权改革，实现投资主体多元化
加快股份制改革，广泛开拓融资渠道，引导社会资本进入。通过资本市场既可以对存量资源进行重新整合，也能够对增量资源进行集中投入。目前，南宁市正在进行的水务集团改制上市就是社会资金进入公用事业垄断性行业的一次重大创新和大胆尝试。它的改制思路是：把自来水公司和排水公司划拨新组建的水务集团有限公司，把自来水公司和排水公司的经营性资产进行整合，同时吸纳所辖县的水厂以及引进战略投资者，共同发起设立水务股份有限公司。由于供水事业是自然垄断行业，实行国有资本绝对控股能够有效保障城市日常供水的安全。因此，水务集团占有55%的股份，其他投资者占有45%的股份。
（三）加快政府职能转变
分离行业主管部门的国有企业经营管理职能，割裂其与企业的直接联系，是实现政企分开的关键。目前，南宁市的国有资产监管和运营体制的模式是：市委、市政府领导下的“国资委——资产经营公司（控股公司）——企业”三个层次。但是这种管理模式有待改进。由于国企经营公司做代理股东同样是政府管企业，中央政府原来任命地方政府官员做“代理股东”，地方政府又任命国资经营公司做“代理股东”，这二者在本质上没有区别。因此，改革政府管理职能必须要同国企产权改革同步进行，逐步让政府从市场的直接参与者向提供服务的角色转变，努力营造公平的经济发展环境。加快投融资体制改革，尽量缩小政府对公用事业直接投资的领域和范围；改革政府管理社会投资方式，减少和取消政府对公用事业投资项目的行政审批，主要通过产业政策对各类投资进行引导。
（四）加快法制建设，规范公用事业垄断性行业发展的管制
第一要加快立法，推动地方政府尽快出台《反垄断法》的配套措施，对垄断行为进行约束。制定公用事业垄断性行业的法规，避免部门利益从中作祟，打破部门立法的旧模式，不再允许由行政主管部门主导起草，而应由人大组织法律人士以及宏观经济管理部门组成起草小组，对管机构设置、被管制企业的权责利关系、产品或服务价格及质量、市场准入条件等做出具体规定。第二要组建公用事业的行业管制机构，按照独立性、权威性、专业性的原则，组建政府管制机构，按照法律法规的要求实施专业化管理。管制人员的组成，既要有相关行业的专门技术人员，也要有经济、法律、财务、审计等方面的专业人员，根据法律授权，要求该机构要独立行使对公用事业垄断行业的管制。同时要充分发挥反垄断、纪检监察和行业协会、消费者组织等方面的作用，建立对监管机构的监督和制衡机制，防止监管机构与垄断行业勾结而滥用职权。
