中国决策过程中的共识民主模式
时间：2021-01-25 07:59:18 来源：达达文档网 本文已影响 人 
〔摘要〕 在民主理论上，共识民主是多数决民主的一种替代模式。在中国，实现共识民主的制度基础是民主集中制，而协商民主则是实现共识民主的主要形式。案例研究发现，共识民主模式贯穿于中央政府决策、部门决策和地方政府决策之中；其中，中央决策属于制度化协商型共识民主，主管部门的决策模式很复杂但包含着市场压力型共识，直接与民众打交道的地方政府则可能在抗争压力下达成谈判性共识。共识民主的不同类型决定了共识民主模式具有不同的层次性。只有实现共识民主模式的决策，才能使社会矛盾最小化并最大限度地减少权力寻租，因此迫切需要建立更科学的对主管部门的权力约束机制。
〔关键词〕 共识民主；制度化协商共识；市场化压力型共识；谈判型共识；民主集中制
〔中图分类号〕D081 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1000-4769（2017）02-0039-11
只有理解政策过程，才能真正认识一个国家的政体性质。一位美国政治学家这样说，美国政治的实质是两次大选之间在政策过程中利益集团的互动，这是说美国的情况，其实也是政治的一般规律。路线确定之后（或新的一屆政府组成之后），政策制定就成为最大的政治，政治议程设置的方式就成为观察一个国家政治民主程度的一个重要指标。长期以来，人们接受的都是经过美国改造后的民主观，即选举式民主或者说多数决民主，以有无竞争性选举来判定一个国家是民主或者非民主性质。选举式民主的缔造者熊彼特曾经这样说，多数决不适宜立法、决策过程，选举之后，人民的使命就算完成，至于被选举出来的政治家如何决策，政府和议会如何互动，都不是民主政治的范畴。〔1〕萨托利跟进道：“选举不是指定政策，选举只决定由谁来制定政策。选举不能解决争端，它只能决定由谁来决定解决争端。”〔2〕然而，在美国的决策-立法过程中，多数决民主已经无处不在，结果就是否决型政治：达不到多数，法案就通不过；而新一届国会也可能通过多数决民主而否定此前的法案。这种“否决型政体”在没有外敌威胁的后冷战时期更加明显，比如，美国枪支泛滥而得不到控制同样是因为议会投票不能满足宪法规定的2/3多数原则；英国的脱欧公投则是滥用多数决原则，公投是多数决民主的极端形式。而且就连多数决民主在选举产生领导人的功能上也出了大问题，比如2016年特朗普当选美国总统，让过半数美国人焦虑万分。如果多数决民主在发源地的“本土”（西方国家）都出了问题，更别说在民主的被输出国，诸如“阿拉伯之春”导致的“阿拉伯之冬”、乌克兰内战、2016年巴西乱象，等等。所有这些，都需要我们重新认识那些被奉为经典的理论和实践。美国著名民主理论家英格尔哈特指出，多数决民主是一种最简单的民主形式，“几乎可以在任何地方建立选举民主，但如果民主不能扎根于使精英回应人民的基础之中，选举民主基本上没有意义。”〔3〕
必须寻求新的民主模式。我们发现，无论是中国全面深化改革这样关乎全局的政策议程，还是行业性政策比如网约车问题，以及关系到百姓切身利益的各种工程项目比如PX化工项目的修建，都有官民互动，是官民共识的结果，更别说已经制度化的、局限于低层次决策的诸如各种“民主恳谈会”“社区议事会”。由此可以说，中国的政策过程追求的是一种共识民主。需要指出的是，说中国决策过程中有共识民主，并不意味着不存在其他决策形式，并非所有的政策过程都可以纳入这种“共识”范畴，比如现实中存在的被利益集团绑架的政策议程；同时，也不否定其他一些国家或国际机构在决策过程中的共识民主。
一、作为多数决民主替代模式的共识民主
上个世纪六七十年代，西方国家尤其是美国陷入政治危机之中，黑人革命的民权运动、反越战运动以及越战之后有组织的利益集团的几何级数的暴增，都使得美国政治运转困难重重。在这种背景下，美国哲学社会科学界出现了反思运动，罗尔斯的《正义论》、达尔的《多元民主的困境》以及亨廷顿等人的《民主的危机》，以及上世纪80年代开始出现的“审议民主”，都是反思既有政治制度的结果。在这一反思过程中，很多民主理论家提出了协商民主的“家族概念”，诸如“审议民主”“商谈民主”“对话民主”，利普哈特则在上世纪80年代提出了“共识民主”。
美国政治学家利普哈特这样描述其反思历程：过去坚信多数决民主是民主的普遍模式，到20世纪80年代以后，“确信共识民主模式比多数民主模式更胜一筹。”〔4〕
利普哈特的反思精神与建构能力值得国人借鉴。在中国，人们还在把多数决等同于民主的时候，多数决民主的弊端其实早已暴露无遗。西方理论界批评和反思得最多的就是多数决民主问题，因而才有一个又一个区别于多数决民主形式的其他民主理论，比如参与式民主、审议民主和本文所讲的共识民主。
共识民主模式是指，所设置的制度和法规旨在使人们广泛地参与政治过程，并就政府推行的政策达成普遍的一致。根据利普哈特的研究，共识民主与多数决民主主要存在两大区别。第一个区别是，多数决民主模式以多数决形式行使权力，而这个多数往往是相对多数而非绝对多数；而共识民主模式通过协商、对谈等多种制度形式，来分享权力，达成共治。第二个区别是，多数决民主模式是排他的、竞争性的和对抗性的，而共识民主模式则以包容、谈判和妥协为特征。这样，共识民主又可以被当作是“谈判民主”。参见〔美〕阿伦·利普哈特《民主的模式：36个国家的政府形式和政府绩效》，北京：北京大学出版社，2006年，1-2页。
当然，共识民主并不是没有文化基础的，在利普哈特看来，“除非共识民主能够得到一种寻求共识的政治文化的支持，否则它不可能扎下根来并茁壮成长。”〔5〕
简言之，共识民主的要素有：包容性而非对抗性的文化基础、全过程性而非一次性票决的政策过程、广泛而非相对多数的参与者、政策过程的协商-协调-协作原则。就此而言，中国政治文化和政治实践几乎满足了共识民主的所有要求和特征。
首先，文化基础。协商基础上的共识民主，似乎是为中国量身定制的一个概念。中国文化是一种典型的“和合”文化〔6〕，而传统政治中的最大遗产就是协商政治。〔7〕因此，我们讲“少数服从多数”原则，绝对不同于西方国家的不妥协的多数决民主，而是协商之后的少数服从多数原则。和谐文化基础上的协商政治传统被共产党人进一步弘扬。延安时期，毛泽东同志这样说：“国家各方面的关系都要协商。”“我们政府的性格……是跟人民商量办事的……可以叫它是个商量政府”。周恩来同志也这样说过：“新民主主义的议事精神不在于最后的表决，主要是在于事前的协商和反复的讨论。”
