论我国群体性事件管理的柔性化

摘要 群体性事件的应对已成为当前我国社会管理的重点与难点。目前，我国群体性事件管理方式整体呈现观念认识的泛政治化和管理方式的泛军事化，刚性化处置群体性事件成为主流形势。政治系统、警察系统、行政系统和沟通系统是塑造群体事件管理风格的基本因素。在全球化和社会转型的背景下，需要破除传统的群体事件管理理念，重塑具有现代应急管理特征的群体性事件管理方式，建立“五位一体”柔性化群体性事件管理方式。

关键词 群体性事件 管理方式 柔性化

在中国转型的背景下，群体性事件的发生集合了经济、政治、文化等多种因素。这里有公民之间的利益冲突，但更多的是具有公权力的主体的行为造成的民众利益损害引发的群众不满情绪，再加上制度化消解路径缺失与失灵。近年来，我国群体性事件的数量以及规模都呈现迅速上升的趋势，从而造成了广泛的社会影响。从这个意义上讲，群体性事件应被各级政府视为必须面对的公共危机事件，并纳入日常事务性管理工作之中。

影响群体性事件演进的因素复杂多样，各级政府应对群体性事件的管理方式是目前学界最为关注的议题之一，也被认为是群体性事件动力演进过程的重要影响变量。在当前刚性化处置群体性事件成为主流的情势下，本文追溯了我国当前群体性事件管理方式的现状及其特点，提出了我国群体性事件柔性管理理念及其构建方式。

我国群体性事件管理方式的现状及其特点

群体性事件的泛政治化与污名化（stigma）。在我国突发公共事件总体应急预案中，自然灾害、事故灾难、公共卫生、社会安全被设定为基本危险源。其中，前三类危险源较为明确，而内容较为庞杂的是社会安全这一类，各种恐怖袭击事件、经济安全事件、涉外突发事件、群体性事件等均被纳入到此危险源体系之下，并且成为其中最为庞杂的一个部分。

“群体性事件”的概念首先是在政府文件中提出并使用的，到目前为止，其内涵和外延仍具有模糊性，在正当利益维护与违法犯罪、有组织与无组织、有直接利益与非直接利益之间缺乏有效区分和分类处置方式，这也造成了对于群体性事件的模糊化认识与刚性的应急处置。在常规的管理上，把相关事件均归为群体性事件，并将其认定为利益受损而产生不满与心理失衡。强调群体性事件的政治影响，会导致群体性事处置的“污名化”后果，这主要体现在：第一，群体性事件属性判断的污名化。群体性事件属性特征具有多样性，泛政治化处理方式使得一些正当维权行为被污名化为对政治与社会稳定的破坏，使得社会尤其是政府对于此类事件过于敏感。第二，群体性事件演进过程的错误判断。强调群体性事件对社会稳定的负面影响，缺乏对其形成与演进过程的分析，在风险干预层面缺乏认识与管理措施，用“围”、“堵”、“封”等应急方式来处理此类事件。

群体性事件管理的泛军事化。一旦群体性事件被“泛政治化”，对抗方式便会主导管理者的思维。以维护社会稳定为目标的刚性维稳手段就会成为处理群体性事件的基本方式。当前，我国社会管理中存在类似军事化的管理模式，即假设管理对象的无差别化，具有同质性的身份，通过思想、身体的“规训—控制”，形成服从伦理至上的行为；社会管理运行中大量使用军事术语。①

在我国群体性事件管理方式中也存在着“泛军事化”倾向，这主要体现在管理体制与运行机制两个层面上。首先，在管理体制上，各类群体性事件的应对以公安、武警等部门为主要参与主体，由各级政府联席会议形成统一指挥。尽管在《关于积极预防和妥善处置群体性事件工作的实施意见》中明确规定了慎用警力、慎用强制措施、慎用武器警械的原则，在很大程度上抑制了泛军事化应对倾向；但在群体性事件防控体系中，类似“多级管控网络”、“舆情观察哨”、“平战结合”等军事术语被大量使用，军事化管控思维使得对群体性事件的处理难以形成有效突破。其次，在运行机制上，泛军事化管理倾向要求消除差异、突出大局、强化纪律等“规训—控制”方式。为了平息事态，利用以单位制为代表的高度组织化体制，确定群体性事件参与者的社会身份特征，再依据属地化与部门化原则，对参与者的利益诉求与责任进行协调与处置。泛军事化应对方式至少造成以下两种消极影响：一是忽视协商、疏导等柔性治理机制的构建；二是造成“维稳怪圈”的出现，即想问题得到解决，就得制造点所谓“威胁稳定的事端”。

整体上看，我国群体性事件管理方式的主要特征分别是观念认识的泛政治化以及管理方式的泛军事化。而从微观维度上看，群体性事件管理方式还存在着一些重要判断维度。其一，警力使用。根据群体性事件管理中的警力使用状况，可将管理方式区分为刚性导向与柔性导向。其二，镇压与容忍。对于相关群体性事件过程中的明令禁止行为与可容忍行为的划定情况。其三，守法与违法。群体性事件管理主体遵守法律的状况。其四，回应与预防。管理方式偏向于前者可视为“冲击—回应”式管理方式，而倾向于后者则属于“主动—适应”式管理方式。其五，对抗与共识。即采取对抗的方式还是采用沟通达成共识的方式来解决群体性事件。其六，制度化。制度化作为消解群体性事件发生及其影响的重要路径，制度化程度也是群体性事件管理风格的重要体现。其七，专业性。风险分析、预案编制、演练、资源整备过程常常显示着政府对于群体性事件管理的准备程度。

我国群体性事件管理方式的背景分析

西方国家应对社会与政治运动所形成的重要经验是：强调对于各类事件的科学研究，从单一事件、个体特征提升到系统、网络、个人的互动认知，从而形成关于事件动力演进过程的知识积累。②在我国群体性事件应对中，不仅需要了解单个事件管理方式及其运作，还需要对此种管理方式形成所需要的社会背景要素进行系统分析。由此，分析我国群体性事件管理方式的形成过程要走出线性思维方式，在全景视角下重新审视其形成背景。一般而言，政治系统、警察系统、行政系统、沟通传播系统是塑造群体性事件管理风格的基本要素。

首先，政治系统与群体性事件管理方式。政治系统可视为群体性事件管理方式形成的首要影响要素，其原因有二：其一，群体性事件的危机属性。群体性事件对于政治系统而言是一种危机事件，如有学者就将危机定义为“先存（pre-existing）社会政治秩序合法性象征体系的崩溃”，③是对政治—行政系统的常规秩序存在的冲击。政治系统必将对群体性事件作出回应，而政治机会理论作为解释群体行为过程的重要理论范式也表明了群体性事件与政治系统的联系性。其二，群体性事件管理的主体特征属性。群体性事件管理主体的自身属性对于管理特征有着重要影响。在群体性事件应对过程中，通常是以警察部门为代表的应对主体，通过建立联席会议制度指挥并协调相关行动主体的行动。警察部门在群体性事件应对过程中常常成为舆论焦点，其自身行为常常成为单个群体性事件演进发展历程的重要影响因素。

在我国群体性事件管理方式的形成过程中，政治系统作用显著。首先，在“稳定压倒一切”的政治口号之下，社会系统、政治系统、经济系统以及文化系统的稳定处于优先地位。在这种政治文化下，群体性事件管理始终处于高度敏感状态。群体性事件管理方式的转变需要政治系统对于事件作出客观理性的判断，在此基础上，建立相关制度化路径来消解群体性事件的发生及其负面影响。

其次，警察系统与群体性事件管理方式。如上所述，警察部门是处置群体性事件的核心主体，影响着群体性事件动力演进过程，而警察部门的组织文化对于塑造群体性事件管理方式而言至关重要。警察部门文化是当代人民警察的历史使命、服务宗旨以及行为方式的综合体现。维护宪法与法律所规定的相关公民权利是警察部门的基本规范。广义的警察权力是指国家机关警察行为的决策和实施的权力，体现为国家警察行为的权力，属于国家政治权力的范畴，是国家基本权力的组成部分。狭义警察权力是指国家法律、法规赋予警察为保障其任务和职责的实现享有权力的范围。对于公民权利与警察权力的认识是防止警察权力越界的有效方式，一旦对于二者的认识出现偏差，就容易导致镇压、对抗、武力升级等群体性事件的刚性处置方式的滥用。

再次，行政系统与群体性事件管理方式。行政系统与政治系统紧密相关，在群体性事件的管理实践中，不能单独依靠警察系统来完成事件应对，而需要依靠多部门的协调分工。如今，在西欧与北美地区对于冲击公共秩序的事件所达成的一项重要共识便是从武力镇压走向和解与谈判，一种关于群体性事件管理柔性化的方式也得以出现。这种应对方式的转变为群体性事件应对的战略、战术以及多元治理结构的发展提供了契机。行政系统已经成为群体性事件管理中的重要主体，而其对于群体性事件的认识与整备程度则影响着当前群体性事件的管理方式。前者强调对事件认识所带来的管理倾向，当行政系统对于群体性事件动力演进过程缺乏整体性把握时，便会出现“冲击—回应”式的管理风格，在群体性事件管理上暴露出被动、片面、碎片化的管理倾向，如对于风险管理阶段的漠视所带来的“应急失灵”问题。④后者强调预案编制、演练及其资源整备之于群体性事件管理的意义，预案编制过程乃是一种动态过程，需要对危险源及其变化作出及时、准确的评估与政策回应，同时，在群体性事件管理中所需的组织协调与资源整备，对于事件处置方式具有至关重要的影响。

最后，传播沟通系统与群体性事件管理方式。传统媒体与新型社会媒体已经成为群体性事件管理过程中不可回避的影响要素，并对群体性事件参与者以及管理者的沟通有着重要意义。媒介系统对单一群体性事件的报道方式对管理者所产生的影响具有长期性，当单一事件被简单认定为具有对抗性、刑事化以及政治化的特征时，媒介系统便会在大众心理上，尤其是在管理者心理上形成负面印象，而群体性事件中的其他正当利益诉求会被漠视，群体性事件的参与者会被污名化，管理者对待事件参与者的态度也倾向于对抗。而媒介系统对于群体性事件的参与报道过程实际也是一种监督过程，使得群体性事件参与者与管理者双方行为过程被置于大众舆论之中，刚性手段、反社会行为等也会在媒介压力下呈现下降。⑤全面、客观、合理的群体性事件报道方式对于管理思维有着重要影响，并能形塑未来群体性事件管理方式。

群体性事件柔性化管理的“五位一体”建构

在全球化与社会转型背景下，我国社会多样性程度愈发显著，群体性事件将长期存在。西方国家社会与政治运动理论解释了不同时代群体行动的特征，从情绪导向到理性导向，再到从利益到信念的抗争形式转变，并且风险社会下的各种不确定性也加重了群体性事件发生的不可控性与非预期性。群体性事件的高发态势使得对其管理愈发呈现常态化，群体性事件管理已经成为我国应急管理制度的重要内容。

人类社会的安全威胁从传统军事威胁转向非传统安全威胁，从而使得现代应急管理取代传统“民防”（civil defense）部门管理成为处理现代社会威胁的重要方式。现代应急管理与传统“民防”部门管理的原则与方式具有较强相似性，这也导致了现代应急管理中的“制度依赖”问题。应急管理所面对的是行动主体多元化、危险源多样化、关系复杂化等管理环境，因此，要将民防系统中的管理方式融入到现代应急管理中就必须要进行深度思考与制度的再设计。群体性事件管理作为现代应急管理方式的重要构成成分，必然需要在应急管理理念指导之下，创新群体性事件管理的制度与技术，破除传统泛政治化与泛军事化的刚性管理理念，重塑具有现代应急管理特征属性的群体性事件管理方式。

因此，群体性事件管理的“管理性”被置于首要位置。相对于以往的“规训—控制”模式的最大不同便是一种柔性治理观的出现。群体性事件的柔性管理是针对由人民内部矛盾而引发群体性事件所采取的非对抗、制度化解决方式。非对抗性是采取沟通、和解、疏导的态度，将谈判管理、冲突管理视为其制度运作的核心机制；制度化是强调现代应急制度的风险管理导向与规范性导向，即通过制度建设路径消减各类群体性事件发生的风险及其影响。显然，群体性事件在性质上具有差异性，对于各种刑事犯罪行为，群体性事件的柔性管理必须坚持法律原则，从而达成刚柔并济，这也是其制度化特征的体现。在转型时期，我国群体性事件柔性管理方式的构建可以从以下五个方面展开。

转变僵硬的维稳观，为实现群体性事件管理柔性化提供可能性。对群体性事件认识的政治化将会造成政府与社会更加敏感。不能简单以社会矛盾的多寡来判断一个社会制度运行的好坏和优劣，在社会变迁过程中所产生的各类社会矛盾有其必然性，并可能长期存在。对于“政治—行政”系统而言，群体性事件属于危机事件，而危机事件具有两面性，更要看到，这是制度优化的良好契机。一个制度的生命力在于其出现危机后的反思能力，“遮丑”并不能带来制度反思与优化。

群体性事件应被视作一个中性的概念，而不能被标签化、符号化甚至指标化。不能简单地认为只要出现群体集聚与抗争就是该群体破坏社会稳定团结局面，也不能认为只要出现群体性事件就是当地政府的原因。政府与社会需要理性地看待当前群体性事件，客观分析群体性事件中的利益诉求，把握解决问题的关键点，而现有维稳思路往往以压制正当的利益表达为前提。如果要实现群体性事件管理方式的根本转变，就迫切需要改变僵硬的维稳观。广东“乌坎事件”的处理过程表明，通过和解对话的群体性事件管理方式，让对话、谈判、协商等柔性管理方式积极施展，可以最终实现民众维护权益与政府维护稳定的“双赢”。

构建群体性事件制度化消解路径，达成群体性事件管理的长效性。在中国社会发展过程中，建立一个能将大多数社会运动制度化的同时将极端行为边缘化的“国家—社会”关系，是实现长治久安的真谛所在。⑥在经济社会的前行过程中不可避免地积累了一些矛盾，表现为利益主体多元化、利益诉求多样化、利益冲突显性化，而解决问题的关键是要通过制度化建设，构建解决社会矛盾与社会问题的制度化、程序化的机制，以培育、提升社会制度对于社会冲突与矛盾的容纳能力。“建立市场经济条件下的利益均衡机制，关键是首先要承认其合法性，然后把它制度化。这个制度化涉及到一系列的制度安排，如信息获得机制、要求表达机制、施加压力机制、要求凝聚机制、利益协商机制、矛盾解决机制等。”⑦社会矛盾、社会问题以及抗争行为的制度化消解与规范是群体性事件管理的基石，否则群体性事件管理就会总是处在“治标不治本”的怪圈之中。制度化消解路径同样强调群体性事件参与和管理双方所遵守的法律原则，以宪法与法律为规范各方行为的基础，通过制度刚性使群体性事件管理更具长效性。

优化群体性事件管理机制，确立主动、全程、科学的管理方式。群体性事件应对是一个复杂的管理过程，从危机管理周期的角度而言，需要做到风险管理、整备、应急反应以及事后恢复。当前，我国群体性事件管理过程强调应急机制建设，而风险管理机制的缺失导致了整体管理方式的被动与片面。如今，应当着力于强化风险管理并深化事件管理，在已有社会风险预警机制的基础之上，完善相关配套措施，通过构建风险确认、风险沟通、风险分析等管理手段健全群体性事件风险管理机制。其中，要将风险管理体制与资源进一步下沉，加强基层政府部门的社会风险预警以及风险沟通能力的建设。在事件管理阶段，在当前预案协调与整备的基础管理之上，要对事件过程中的参与者心理与行为方式进行深入分析，制定与之相对应的弹性化分类处置政策，使群体性事件管理能够纳入到科学轨道上来。在事件善后阶段，要将危机事件视为制度调整的重要节点，全面反思事件应对过程，深入分析事件发生的深层原因，并作出有效的政策回应。

规范警力使用与管理，倡导以和谐警民关系为导向的群体性事件管理路径。在当前群体性事件管理过程中，警察系统需要加强法律意识，尊重与保护群体性事件中的公民个人权利，同时也需要遵守警察部门的职权边界。不能以压制方式来处理群体性事件，切勿冷漠执法、硬性执法以及暴力执法，动辄使用公安、武警慑服群众、驱散人群，否则易加剧警民关系恶化、扩大群体性事件的范围，甚至使其性质发生变化。警察系统是群体性事件向柔性管理转变的关键，也是事件管理的第一线。倡导和谐警民关系的群体性事件管理方式要做到规范用警、科学用警、灵活用警，强调科学战略与战术的作用，讲究政策、讲究策略、讲究方法，最大程度上遵守慎用警力、慎用武器警械、慎用强制原则，并逐步完善群体性事件管理中的相关问责机制。

改进群体性事件媒体报道与风险沟通方式，形成透明、客观、及时、开放的管理格局。舆论监督作为一种重要的政治参与形式，是群体性事件动力演进过程的基本要素。当代媒体对于公共舆论的建构有着深远影响，媒体报道群体性事件及其处置过程需要秉承客观中立的新闻准则，客观、公正地报道群体性事件，搭建群众、社会组织与政府之间的沟通平台，并及时公布事件真相。媒体系统作为群体性事件管理的重要组成，在事件应对过程中，不能采取新闻封锁、扭曲事实、拖延报道等手段，而要对群体性事件进行全面、客观、及时、透明地报道，同时，还应当优化地方政府领导与群体性事件参与者的沟通方式与技巧，在开放式管理模式下实现群体性事件的有效化解和风险应对。

（南京大学政府管理学院博士研究生陶鹏对此文亦有贡献）

注释

孔繁斌：“中国社会管理模式重构的批判性诠释——以服务行政理论为视角”，《行政论坛》，2012年第1期。

Donatella Della Porta， Herbert Reiter， Policing Protest： The Control of Mass Demonstration in Western Democracies， Minneapolis， US： University of Minnesota Press， 1998， 259.

Arjen Boin， Paul"t Hart and Allan McConnell. Governing after Crisis： The Politics of Investigation Accountability and Learning.Cambridge： Cambridge University Press， 2008， p.3.

陶鹏、童星：“我国自然灾害管理中的 ‘应急失灵’及其矫正——从2010年我国西南五省（市、区）旱灾谈起”，《江苏社会科学》，2011年第2期。

Donatella Della Porta， Herbert Reiter. Policing Protest： The Control of Mass Demonstration in Western Democracies， Minneapolis，US： University of Minnesota Press， 1998， 18.

赵鼎新：《社会与政治运动讲义》，北京：社会科学文献出版社，2006年，第50页。

孙立平：“建立市场经济条件下的利益均衡机制”，《学习月刊》，2009年第5期。

责 编/赵斯昕