我国高等教育评估中政府角色定位研究
时间：2021-03-07 07:56:38 来源：达达文档网 本文已影响 人 
摘要自我国开展高等教育评估以来,政府一直是评估的主体,对高等教育评估呈现出单一的状态。政府是高等教育评估的发起者、组织者、政策法规的制定者及高等教育评估的实施者的角色在促进高等教育评估发展的同时,也给高等教育评估带来了负面影响。本文通过对我国高等教育评估开展状况的描述、政府在高等教育评估中角色的论证、政府角色定位在高等教育评估中的问题揭示后,提出策略性的建议。
关键词高等教育评估高等教育评估机构角色定位
中图分类号:G64文献标识码:A
1 我国高等教育评估开展状况及意义
1.1 开展状况
我国对高等教育评估的重视开始于上个世纪80年代初。经过近三十年的理论和实践工作者的研究和实践,我国高等教育评估在理论和实践上都取得了相当显著的成果。近年来,随着我国高等教育规模和数量的扩展以及学校对生源的扩招,使我国高等教育率先进入了高等教育普及化阶段。随着高等教育向大众化的转型,高等教育质量受到了前所未有的关注。高等教育评估就是政府为了保障和提高高等教育质量所实施的有效手段。
中国的高等教育评估是政府通过颁布一系列规章制度自上而下地建立起来的,具有极强的政策导向性。高等教育评估就是根据政府所定的教育评估目标和标准,通过系统地收集信息和进行科学的分析,对高等教育作出价值判断并改进教育工作的过程。到目前为止,已实施的评估大致可以分为以下四类。
(1)体现政府行为导向的各种高校建设项目的评定。这类评估由政府机构组织实施,体现政府工作重点和行为导向。
(2)由教育行政部门组织实施的评估。这种评估的目的在于加强行政部门对高等学校教学工作管理的指导,促使高校不断提高教学质量。
(3)以社会评估为主的大学排名。这种评估目前尚处于发展阶段,引发的争议较大。
(4)学校内部组织的各种评估。学校自评旨在促进教学建设、提高教学质量、强化教学管理。自评不仅为外来评估做准备,更有助于完善高等学校内部评估的管理体制。
1.2 意义
由于我国的高等教育评估活动是在政府统一组织和领导下进行的,政府是高等教育评估的唯一主体。政府的评估虽然有利于顾全大局,能够从整体上管理高等教育的布局和规划,其评估结果的权威性能够引起学校对评估工作的重视,但这种评估模式是封闭的、单一的,这种状况与我国现行的经济体制、高校的办学体制、管理体制是不相适应的,从而在一定程度上阻碍高校个性化及适应性的发展。因此系统地研究政府在高等教育评估中的角色定位对我国高等教育的发展至关重要。
2 我国政府在高等教育评估中的角色分析
我国高等教育评估机构是由政府建立,依据政府制定的评估指标体系对高等教育进行价值判断,结果上报于政府。政府依据评估结果对学校实施管理,所以政府在高等教育评估中的角色是:
2.1 高等教育评估的组织者
“教育评估中介机构”在我国最早是由教育评估专家、华东师范大学陈玉琨教授1994年在沈阳会议上提出的,原国家教委高教司司长首次于1994年第一期《高等教育研究》上见诸文字,但并没有形成机构的实体。
我国从计划经济向社会主义市场经济体制转变后,原有的集权型统治模式已不适应市场经济体制的发展需求。为保障学校的办学方向和教学质量,政府既要加强对教育的领导和管理,又要扩大学校办学自主权,为解决这样的矛盾,政府不是亲临评估现场对高等教育作出评估,而是建立了高等教育评估中介机构,委托机构进行高等教育评估工作,政府是高等教育评估的组织者。
2.2 高等教育评估活动政策、法规的主要制定者
1985年在《中共中央关于教育体制改革的决定》中明确指出了政府和高等教育管理部门在评估中的主体地位。1990年高级教委正式颁布了《普通高等学校教育评估暂行规定》,其关于评估主体的规定如下:“普通高等学校教育评估是国家对高等学校实行监督的重要形式,由各级人民政府及其教育部门实施。”这个规定也明确了政府是实施评估的主体。
到了20世纪90年代初的时候,随着社会经济体制和政治体制改革的不断深入,仅仅依靠政府单一主体进行评估已不能满足社会对高等教育多元化的要求和高等教育自身发展的需要。国家就制定了由社会团体参与高等教育评估的条例,扩大高校自评和社会团体对高等教育评估的权利。在1993年国务院颁布的《中国教育改革和发展纲要》文件中,提出了要建立有教育和社会各界专家参加咨询、审议的高等教育评估机构,对高等教育形成民主的、科学的决策程序,致力发挥社会各界参与教育决策和管理的作用。但是,实际上目前我国高等教育在办学体制上,管理体制和投资上,政府仍居中心地位,发挥主导作用。这种现象造成我国高等教育评估现状仍然以政府为主导、社会评估为辅助进行的。所以目前,我国政府仍然是我国高等教育评估政策、目标体系的主要制定者,其它社会各界只是辅助政府对高等教育评估政策、目标体系的制定。
2.3 政府是我国高等教育评估的实施者
由于我国的国情决定了我国高等教育评估是以政府的权力为基础,通过行政、立法、财政等手段强制执行。在高等教育评估中,政府以国家权力为基础,通过颁布法律制定评估政策,自上而下的强制评估活动。虽然是高等教育评估机构执行评估活动,但是评估机构是由政府建立的一个部门,是代表着政府的利益进行活动的,只能说评估机构是高等教育评估的执行者。
在我国,政府是高等教育的举办者,高等教育的资源配置直接由政府部门控制,高校是政府的下属部门,是被管理者。政府有权力对高校实施管理和引导,高校则有义务必须服从上级管理和工作安排。高等教育评估实际上已经演变成各级人民政府及其教育行政部门依据政府所制定的评估指标体系对高等学校的办学水平和教育质量进行检查、评估和监督的一种具体行政行为。
3 我国政府在高等教育评估中角色定位存在的问题
回顾我国十多年来的高等教育评估历程,我国政府在高等教育评估中发挥了保障和提高教育质量的重要作用,并在评估的理论研究和具体实践方面都取得了很大的成就,但同时还存在一些较大的问题,给高等教育评估带来负面作用。
3.1 高等教育评估目前处于政府的垄断状态,主体单一、权力集中、效率低下、导向偏颇
首先,政府是高等教育评估的唯一合法主体,其评估活动明显呈垄断性质,这就排除了社会和市场对高等教育评估的参与,从而抑制了社会、高校参与评估的积极性,形成了社会团体参与评估只是一种象征性补充的形态,因此,不能发挥社会团体和高校之间建立充分沟通的桥梁作用,更谈不上社会各界的支持、监督高等教育评估的顺利开展,促进高等教育质量的提高。其次,在评估中,由于高校处于被动地位,主体意识淡薄,不能充分认识到自评的重要性,对政府自上而下的评估结果只是消极地接受,这样对于改进高校工作起不到真正的作用。另外,我国高等教育评估过于强调鉴定、分等等总结性功能,评估作为组织管理手段的功能过强,作为组织自我检查反思和改进工作手段的形成性功能太弱,这样导致了学校只是强力迎合政府的评估,想方设法达标,而忽略了如何改进学校的教学工作,使部分科目教学质量下降。
3.2 行政工作过于直接,管理工作过于具体
在高等教育评估的每一个环节中,政府都是直接决定者。从确定评估小组成员、审核评估方案、批准评估结论,到接受处理高校对评估工作及评估结论的申诉等每一个评估环节,都由政府直接决定。在专家组进校考察期间,几乎专家组所有的工作任务和考察程序也是由教育部规定的,使得专家行动受到严重约束,不能根据学校实际和特色主动性、创造性地开展评估工作。由此可见,政府直接控制着高等教育评估的各个环节,内容涉及具体评估事务的每个方面,这严重地约束了专家的自主行为,专家不能根据学校的实际情况展开评估工作,甚至有些学校为了达标,不择手段,弄虚作假,使评估信息失真。
3.3 以政府为主体的评估,缺乏监督,影响了评估的公正性和科学性
我国的高等教育评估由于主体单一而导致了指标体系单一,权威性过强,从而使评估工作与政府行为混为一起,难以最大限度地保证评估的科学性、公平性和合理性。从评估的提出者、组织者,到实施者、协调者都是政府部门,各类评估活动都是在各级政府主管部门的统一领导下进行的。这种单向的评估,很难具有代表性,加上对评估结果的宣传、推广不够重视,造成评估产生的社会效益不明显。同时,与针对评估结果相匹配的政策性改进机制的不健全,致使评估工作在推进大学提高质量方面的作用不明显,因此很难产生开放系统所需要的评估结果。另外,其它评估机构很难对政府的评估行为进行有效的监督,这种不透明的评估很难保证评估活动不受评估者主观因素的影响。进而,也会影响到评估的公正性和客观性。
3.4 评估活动封闭,信息来源单一
我国高等教育评估的各类活动都是在政府的统一领导下进行的,无论是评估的过程中,还是评估结束后,都有较强的封闭性。而高等教育评估是一项专业性很强的活动,它需要评估者掌握大量、全面的信息,而且,工作人员要有一定的专业水平。但是我国由于人手有限,再加上评估人员大多并非专业出身,他们大部分是从政府部门的闲职中分流出来的,其文化水平、分析能力、决策能力等因素限制了他们对大量、准确信息的获得。
4 完善政府在高等教育评估中角色的对策
4.1 更新观念,使政府真正做到职能的转变
随着市场经济体制的不断发展和完善,我们都应该改变原有的观念,建立一种新型的、能适应和满足现行经济体制发展的新观念。在高等教育评估活动中,政府也要更新观念,由过去过多、过细、过死的集权转向宏观指导、管理和监督。一方面,政府应当继续发挥其对高等学校办学水平和教育质量的监督作用;另一方面,各级人民政府及其教育行政部门要加强对高等教育评估工作的统筹规划和宏观管理。
依据中国的国情,教育评估机构是离不开政府的支持的,只有通过政府的推动和引导,它们才可以获得生存的空间。但是政府对评估机构的支持,不应该只是限制在文件和合同中,而是应该下放给评估机构实实在在的评估权力,使其能够根据高校的实际情况作出评估。
4.2 完善高等教育评估机构机制,保证其权威性和公正性
完善高等教育评估机构机制,保证其权威性和公正性也是解决政府评估主体弊端的手段之一。中介机构由独立的评价主体实施,兼顾社会多种需求,更好地征集社会团体对高等教育评估的建议,并接受各方面的监督,因而可以克服行政性评估的种种缺陷,对高等教育活动及办学效益作出客观、公正的价值判断,保证教育评估目标的有效实现。教育评估中介机构权威性的建立和保证是其中关键。
