法治视阈下中国执政党治理问题研究

摘 要：执政党树立法治取向，是从传统党的建设向现代政党治理跃升的重要指向。中国执政党治理的相关问题必须置于法治视阈之下加以深入研究。政党与国家的关系大体可以归为间接型和直接型两大类型。中国政党制度下，执政党建设状况对国家发展的影响，无论在广度和深度上都比那种政党与国家间接型关系要更加显著。改革开放后执政方式转换需要在政党治理上作出回应。政党治理不能拘泥于自身范围的单向思维，政党、国家、社会的复合结构要求执政党调整内部治理的方略。政党与国家直接型关系下紧密而适度分离的原则，对中共转换执政方式和自身治理具有重要的指导意义。法治视阈下中国执政党治理必须处理好执政党的主张与国家意志、党的制度化建设与国家法治化、党的纪律与国家法律、党的领导者个人意见与权力公共性等重要关系。

关键词：法治视阈;中国共产党;执政党治理

中图分类号：D26

文献标识码：A

文章编号：1009-5381（2015）06-0026-06

世界政党政治实践中，执政党内部治理与国家建设的关系是值得关注的问题。由于各国政治制度和政党制度存在差异，这两者关系表现出来的特点也有很大的不同。在中国，政党与国家紧密连接的关系既有历史的原因，又决定于现实的要求。中国共产党具有重视自身建设的传统，在现实要求下，执政党树立法治取向，是从传统党的建设向现代政党治理跃升的重要指向。中国执政党治理的相关问题必须置于法治视阈之下加以深入研究。

一、中国政党制度与执政党治理

一般而言，连接政党与国家关系的纽带是权力，不管是两党制、多党制还是一党制，政党运作都围绕与国家权力关系来发展。在国家权力架构中占据什么样的位置，决定着政党的社会地位。因此，人们使用“执政党”、“反对党”的称谓，表明的就是政党与权力的关系。

从现代世界政治发展看，政党与国家的关系大体可以归为间接型和直接型两大类型。两党制、多党制的运作属于间接型，政党与国家关系呈现松散的特点，常态性的竞选制度使政党更侧重于以吸引和争取选民为目的的公共政策取向确定，政党自身建设不是关键。一党制的运作属于直接型，政党与国家关系呈现紧密的特点，执政党全面掌控权力的结果是它的愿望和意图往往渗透到国家生活的方方面面，政党状况受社会关注度高。

中国的政党制度以共产党领导、多党派合作，共产党执政、多党派参政为重要特征，这种类型的政党制度既与两党制、多党制根本不同，又有别于典型的一党制，是一种具有独创性的特殊政党制度。中国这样的政党制度是在近现代中国社会变迁过程中形成的，既有历史基础，又符合现实国情。它虽然不同于一党制，但就政党与国家关系而言则同样属于直接型。执掌政权和长期执政决定了执政党肩负着对国家全面负责的责任担当，执政党建设状况对国家发展的影响无论在广度和深度上都比那种政党与国家间接型关系要更加显著。

政党与国家关系受政党制度的制约。政党制度是对国家政治生活中政党关系的制度规范，政党治理必须接受它的约束，并在此前提下形成各政党内部治理的规章制度。规范政党关系的意义并不局限于确定不同的政党应该如何相处，更重要的是通过规范政党关系来区分社会中政党的不同地位和角色。中国政党制度的重要特征突出了中国共产党扮演着领导党和执政党的双重角色。这样一种双重角色打通了政党、国家、社会之间的关系，有利于三者形成良性互动的紧密联系。领导党与执政党两个概念既相联系又有区别，很典型地体现了政党与国家直接型关系的特点，两党制、多党制表现的政党与国家间接型关系中没有领导党的概念，选举胜出的政党获得执政地位，但却不具有领导国家和社会的地位。中国社会主义政党制度下，领导党角色反映着政党在社会中的核心地位，执政党角色反映着政党在国家政权的主导地位，领导党和执政党双重角色相辅相成，领导通过执政来保证，执政实现领导，但领导不等于执政，执政不能替代领导。领导党角色发挥的功能是有效引领社会，执政党角色发挥的功能是公正行使权力。角色混淆、使命含糊、功能错位，就会违反政党运作的客观规律。经验和教训表明，执政党治理必须正确处理好政党、国家、社会之间的关系。

中国共产党加强自身建设实践中有一个重要观点，即“治国必先治党，治党务必从严”。治国与治党的这种逻辑关系，表现了中国社会主义政党制度下执政党、国家、社会的目标一致和利益统一，由此形成的政党与国家直接型关系决定了中国共产党必须基于国家立场和社会利益，扮演好领导党和执政党的双重角色必须服从国家建设和社会发展的要求。从这个意义上说，在中国，执政党治理的意义超出了其自身范围，它的治理过程及其建设状况往往成为观察国家运作和社会走向的一个侧面，并直接反映到国家和社会治理的过程中。正因为如此，中国共产党自身建设与外在要求不能分离，内部治理也要面向社会，人民意愿的满足、群众诉求的吸纳、党外人士的参与，对于政党与国家直接型关系的执政党治理来说十分重要，现代政党治理要求其自身建设走出封闭运作的传统格局，向社会和人民群众开放。

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齐卫平：法治视阈下中国执政党治理问题研究

从政党与国家关系审视中国执政党治理问题，不只是具有国情角度的特殊意义，而且带有一定的普遍性。现代社会发展表明，政党在国家发展中的作用越来越突出，尤其是现代化后发追赶型国家，完全依赖市场和社会推动实现现代化的道路，因为受到环境和条件的各种限制而难以奏效，政党和政府推动成为替代性的选择。这样的趋势必然使政党、国家、社会直接型关系具有政党政治发展规律的意义。中国早在20世纪初期就把政党推到了历史的前台，争取民族独立和国家统一的时代任务，烘托了政党使命的重要性，中国共产党之所以被选择为执政党，就是因为它对国家的作用和对社会的影响大大超过了其他政党和政治力量。近30多年世界关注中国发展经验，有各种各样的解读，但对执政党治理促进政党、国家、社会良性互动的经验还缺乏重视，政治学学者应加强这方面的研究。

二、中国共产党执政方式转换与政党治理

从1949年到今天，中国共产党执政已经达66年。这半个多世纪里，无论是世界发展还是中国社会情况，都发生了很多和很大的变化，中国共产党也在历史进程中遭遇了各种各样的经历，它对自身执政角色的认识不断发展更新。

20世纪90年代末，党中央领导人明确提出改进党的领导方式和执政方式问题，这是对中共执政实践历史的反思。1949年中国共产党执政后，业绩不断展示，地位日益巩固，但革命战争年代历史惯性的影响严重束缚了党的思维方式转变，“以阶级斗争为纲”的传统习惯左右着执政的思想和行为。其中一个突出表现就是依然简单地把政党作为阶级斗争的工具，接连不断地通过政治运动树立政党中心，以党代政，混同领导党和执政党两个角色，政党包揽、包办一切国家权力和所有社会事务。这样的结果是搞阶级斗争成为党一切工作的中心，高度集权政治体制下反而出现了国家折腾、社会失序的局面，执政方式严重违反了政党、国家、社会互动关系的客观规律。中国实行改革开放后，经济、政治体制和社会变化要求转换执政方式，党中央对此保持了十分清醒的认识。

有几个重要观点可以反映党中央在执政方式问题上的认识变化。首先，对什么是党的领导作出了明确阐释，强调党的领导主要就是政治、思想和组织领导。政治领导，就是政治方向、政治原则、重大决策的领导，集中体现为党的路线、方针、政策的制定。思想领导，就是理论观点、思想方法以及精神状态的领导，主要是坚持以马克思主义科学思想理论教育和武装广大党员和人民群众。组织领导，就是通过党的各级组织、党的干部和广大党员，组织和带领人民群众为实现党的任务和主张而奋斗，主要是使干部的选拔和任用取信于民。这个阐释是对领导党角色的涵义界定，突出了引领社会的政党功能。其次，提出“总揽全局、协调各方”的原则。所谓总揽全局，就是各级党委要把主要精力放在抓方向、议大事、管全局上，集中精力抓好带有全局性、战略性、根本性和前瞻性的重大问题，把握政治方向，决定重大事项，安排重要人事任免，抓好思想政治工作，维护社会政治稳定，有效地实施党在各个领域的政治、思想、组织的领导。所谓协调各方，就是党委要从推进全局整体工作的要求出发，统筹协调好党委、人大、政府、政协的关系，统筹安排好纪检、组织、宣传、统战、政法、武装以及群众团体等方面的工作，使各方面都能各司其职，各尽其责，相互配合，形成合力。这是对坚持和实现党的领导的具体要求，表明领导党的功能发挥不能超越边界。第三，提炼执政宗旨，提出以人为本、执政为民是检验党一切执政活动的最高标准。西方国家政党制度的竞争性设计引导各个政党将赢得大选胜利作为活动中心，执政很大程度上成为功利性的目标。中国共产党先进本质、建党宗旨以及长期执政的地位，决定了它不是为执政而执政，维护好、发展好、实现好人民利益是坚持以人为本、执政为民的内在要求。这是对执政目的的规定，非功利性目标奠定了共产党长期执政的合法性基础。第四，提出科学执政、民主执政、依法执政。解决了为什么执政问题，还必须解决怎样执政问题，正确选择执政方式建立在掌握客观规律基础上。全面提高党的建设科学化水平需要深刻把握政党建设的规律，把科学、民主、法治与执政相连接，这是从执政方略上融合进时代的新元素，体现了对执政规律的认识升华。这是对执政方略的新认识，科学化、民主化、法治化是执政现代化的三个重要标志。第五，提出政府职能转变，实行权力清单制度，清晰权力范围，明确权力边界，强调“法无授权不可为”。把权力关进制度的笼子，是依法执政的必然要求，执政党治理中加强权力监督，最可靠的方法就是在实施依法治国战略中保证政府既不缺位又不越位。这是对执政进行监督的制度要求，政府职能只有按照制度规范履践和接受社会监督的制约，才能确保权力公正公平使用。第六，提出加强制度化、规范化、程序化建设，使执政行为有章可循、有规可矩。中国政党制度规定共产党长期执政，领导干部实行任期制。这种换人不换党的执政模式，容易发生执政因领导人的改变而改变，因领导人的看法和注意力的改变而改变的问题。加强制度化、规范化、程序化建设有助于提高执政公信力。以上这些重要观点对中国共产党重新认识自身的执政角色具有很重要的意义，以这些认识为基础推出的相关举措，使党的执政方式发生了显著的变化。

执政方式转换需要在政党治理上作出回应。研究党的执政方式转换可以从多维视角开展，但政党、国家、社会三者关系是一个不能偏离的学术视角。在中国政治话语表达的意思里，共产党担负着治国理政的职责，领导与执政紧密相关，执政体现领导，领导支撑执政。党的领导侧重社会责任的担当，执政侧重国家权力的行使。领导党不具有行使国家权力的资格，人民代表大会才是最高国家权力机关，政府接受党的领导，但必须对人民代表大会负责，受人民监督，坚持党的领导最基本的要求是在执政行为实施过程中保证人民利益。这样的政治体制机理蕴含着一个道理，即政党与国家直接型关系虽然把执政党、国家、社会高度相结合，但又要遵循紧密结合而适度分离的原则。基于以往执政的经验教训，在坚持共产党领导这个大前提下，国家、社会的运行必须具有相对独立的空间，按照各自发展的客观规律区分功能的定位，是保持政党、国家、社会三者关系平衡和健康运转的关键。这就要求政党治理不能拘泥于自身范围的单向思维，为党建而党建，政党、国家、社会关系的复合结构要求执政党调整内部治理的方略。

政党是一部分人基于共同旨意聚集成立的政治组织，国家是基于全体民众利益形成的意志共同体，社会是基于国家共同体成员生存需要构建的关系结构，三者的内涵完全不同，各自功能定位也就不一样。国家意志共同体与社会关系结构的对应性强，内容交合，关联密切，国家强大必然社会发达，社会坚固必然国家稳定，意志共同体与关系结构往往不可分割开来。三者关系中，政党对国家和社会而言一般只是一种辅助力量，它依存于国家和社会，又有自身的一套运行规则。因此，如何处置政党与国家、社会关系就是一个关键问题。人类政治发展进程上，由于时代条件以及历史、文化、地域等国情的不同，世界各国政党、国家、社会关系的形成差别很大，特点各异。大体上呈现三种模型：第一种是强政党、强国家、强社会;第二种是强政党、弱国家、弱社会;第三种是弱政党、强国家、强社会。中国近现代社会变迁中呈现的是第二种模型，长期国家贫穷和社会衰落的客观事实把政党的作用提到了突出的位置，国家由政党来创建、社会由政党来组织，成为合乎国情的政治发展逻辑。

中国共产党执政后以建设繁荣富强国家为奋斗目标，以构建社会主义和谐社会为执政任务，寻求政党、国家、社会协调发展的建设道路，理念上是清晰的。然而，一方面由于国家、社会发育先天不足的客观原因;另一方面也由于政党中心的历史惯性，改革开放前中国政治发展中，国家和社会的功能弱化不能不说是个缺陷。中华人民共和国在中国共产党领导下日益强大起来，这是事实，强政党对中国来说是一条必由之路。但是，以政党中心的强势弱化甚至压制国家和社会的功能发挥，则不利于政治的健康发展。中国共产党已经开始意识到并高度重视这个问题，尤其是中共十八大以后，在坚持中国共产党领导的同时，强调发挥国家和社会的功能成为重要的发展路向。从现实看，党中央提出推进国家治理现代化目标和推进全面依法治国战略举措，就是寻求政党与国家、社会协调发展的集中体现。这表明，执政党治理将以现代化和法治化为取向，通过推进全面深化改革，进一步释放国家、社会的能量，为国家权力、社会组织发挥作用腾出空间，朝着强政党、强国家、强社会的理想政治发展模型努力。由此而言，政党与国家直接型关系下紧密结合而适度分离的原则，对转换的执政方式和加强自身治理具有重要的指导意义。

三、法治视阈下中国执政党治理的几个重大关系

中国具有悠久的法制传统，但却始终没有走上法治社会的轨道。中国共产党执政后依赖强有力的权力资源，构建起严密的国家和社会运行系统，其高效率毋庸置疑。在此过程中，法制建设虽然受到重视，但一方面由于法治传统的缺失;另一方面由于政党权威的影响，法制建设中的规章条文和机构设置并没有在国家和社会的治理中真正发挥出功能性的作用，在某些情况下甚至被边缘化。尤其是在“以阶级斗争为纲”的思想路线指导下，法制更多地被作为镇压敌对分子的工具，局限于暴力手段的狭义理解，这就扭曲了法治的真谛。十年“文化大革命”时期发生“去法”、“毁法”、“无法”的破坏性结果，正是法治传统缺乏对中国社会的历史惩罚，也是历史经验教训对中共执政的现实警示。

改革开放后，随着法制建设的加强推进，法治意识逐渐被唤醒。中共十五大提出依法治国战略，首先致力的目标是建立和完善社会主义法律体系，使法制建设覆盖国家政治领域和社会生活的方方面面，创造有法可依、违法必究的法治环境。2012年中共十八大把依法治国提到显著位置，强调“加快建设社会主义法治国家”，“更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用”。[1]2014年十八届四中全会作出《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，以细致具体的部署，描绘了法治国家建设的中国愿景和路线图，标志着依法治国战略进入一个全面实施的新阶段。

全面依法治国是一个国家战略和系统工程，执政方式的法治化在全面依法治国这个国家战略和系统工程中占据重要地位。党的十八届四中全会通过的《决定》指出：“提高党的执政能力和执政水平，必须全面推进依法治国。”[2]这就把国家建设与政党治理紧密结合起来了。依宪执政、依法执政不仅需要法治制度的保证，更需要法治意识的支撑。没有执政的法治取向，依宪、依法即使有了明文制度，也会出现选择性执行、对策性规避和形式主义应对的情况，使全面依法治国战略实施打折扣、成短腿、显乏力。习近平总书记反复强调必须树立法治思维，他强调：“谋划工作要运用法治思维，处理问题要运用法治方式，说话做事要先考虑一下是不是合法。领导干部要把对法治的尊崇、对法律的敬畏转化成思维方式和行为方式，做到在法治之下、而不是法治之外、更不是法治之上想问题、作决策、办事情。”[3]要求把法治作为价值取向贯彻于党的全部执政行为之中。在法治视阈下，中国共产党治理必须正确处理好以下几个重大关系。

第一，执政党的主张与国家意志的关系。习近平总书记指出，“坚持依法治国基本方略和依法执政基本方式，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，善于使党组织推荐的人选成为国家政权机关的领导人员，善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导”。[4]这里涉及的是政党执政合法性获得的基本原则，即政党进入国家政权和社会体系占据执政地位，必须通过规范的法治程序，即使是作为领导党和执政党，党的主张也不能代表和等同于国家意志，政党主张上升为国家意志必须以法律制度为载体，纳入法治化的轨道。这是基于历史反思和现实磨练得出的执政党治理新结论。众所周知，中国共产党执掌政权的过程不同于西方民主国家，其执政获得合法性来源于武装革命道路的胜利，实现民族独立和国家统一的出色业绩使共产党得到人民群众的广泛认同。1954年召开第一届全国人民代表大会，颁布第一部宪法，可以认为从法律形式上确定了中国共产党的执政地位。然而，因为不实行政党竞选轮替制度，中共执政合法性只以形式上的法律来确定是远远不够的，还必须用法治化的具体制度、规范、程序来提供其执政的合法性支撑。以往执政实践中，党的主张成为国家意志主要依靠政策思维的方式、组织决定的路径、行政的手段，在某些情况下甚至是个人意志在起作用。在法治视阈下，执政党治理必须与建设法治国家、法治政府、法治社会相统一，必须使党的主张成为国家意志的上升建立在法治思维统领、支配和约束之下，以尊法、守法、用法的执政行为体现党的主张成为国家意志的科学性。

第二，党的制度化建设与国家法治化取向的关系。法治取向体现为国家建设与政党建设的统一，国家法治化要求政党制度化。国家制度与政党制度是内包含的关系，政党制度是国家制度的内在组成部分，执政党的制度化建设以体现国家性质和服从国家利益为前提。在中国社会主义制度下，执政党的制度化建设在许多方面必须遵循国家法治化的要求，例如党的路线方针政策形成的机制、干部选拔任用的制度、反腐倡廉的举措，都在国家法治化的大框架之下。任何与国家法治化相违背的党内制度都必须加以改革。强调党的制度化建设与国家法治化一致性问题很重要，法治视阈下，执政党治理面临着思维转变的严峻任务。中国政治发展逻辑是“党建国家”，国家制度和社会体系是中国共产党缔造起来的。这就需要执政党在国家制度和社会体系中摆正自己的位置，如果将政党凌驾于国家和社会之上，就会违反政党政治的客观规律，导致政党、国家、社会关系的失重和偏向，影响国家发展和社会进步。因此，坚持国家法治化取向进行党的制度化建设，是执政党治理的方向。

第三，党的纪律与国家法律的关系。党和法的关系集中表现为党纪和国法的关系。有人因以往存在以权代法、徇私枉法的现象，提出“党大还是法大”的疑惑。这当然是一个伪命题，因为党与法是两个完全不同层面上的东西，不能对等起来进行同质性的大小比较。党中央十分明确地提出，党的一切活动必须置于宪法和法律框架之下，这就明确地定位了党与法的关系。但是，权力与法律的摩擦和冲撞在各级党政组织、各级领导干部的具体实践中确实会发生，法律尊严受到人为破坏的情况不能忽视。这就要求执政党治理必须牢固树立法治取向，把依法治国与依规治党相统一。依法治国与依规治党是两个既相联系又有区别的概念，国家治理依靠法律，政党治理依靠党规。从一定角度上说，党规具有党内法律的意义，但与国家层面的法律不能混为一谈。党规是政党成员纪律约束的要求，法律是社会公民行为规范的要求，作为以先进性为本质的领导党和执政党成员，不能满足于一般公民行为规范的标准。因此，法律高于党规，但党规严于法律，依规治党中的党纪比依法治国中的国法标准更加高，要求更加严，约束更加紧。法治视阈下执政党只有遵循这样的治理逻辑，才能在党的纪律与国家法律关系上避免权大于法的非法治化现象。

第四，党的领导者个人意见与权力公共性的关系。执政是政党的整体行为，掌握权力的个人一切施政作为都只是整体行为的局部，要使局部行为与整体相协调，必须从权力的公共性质出发，慎重个人倾向和意见。领导者个人能力、素质、水平以及情绪和偏好往往对执政的行为、作风以及效果具有很大的影响。因此，在决策、管理、指挥以及各种问题处置中，党的领导者既要有独立判断的主见，又不能恣意孤行，独断行事，防止以个人意见损害权力的公共属性。国家政权和社会体系中，层级架构赋予权力的位次等级，具体的领导者掌握着支配各种不同资源的权力，这样的权力尽管大小不同，但个人意见往往会影响利益分配的走向。尤其是在存在“第一把手”的决策体制下，“一言九鼎”、“个人权威”更多的结果是使决策成为领导者个人意志的实现。党中央强调集体领导原则，并逐渐形成一些细则规定，但如果不将集体领导原则上升到法治的高度加以制度设计，不从领导者个人意见与权力公共性关系的角度加以法治规范，那么，集体领导原则就难以真正在实际运作中落实。集体领导与个人负责的结合点是法治化。法治视阈下执政党治理要解决好民主与集中的关系，首先要解决好权力集中与权力制约的关系，权力制约说到底就是保证公共权力的本质属性，避免因领导者个人意见和倾向而发生异化。

参考文献：

[1]胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告[R].北京：人民出版社，2012：25.

[2]中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[R]. 北京：人民出版社，2014：2.

[3]习近平. 领导干部要做尊法学法守法用法的模范 带动全党全国共同全面推进依法治国[N].人民日报，2015-02-03（1）.

[4]习近平.习近平谈治国理政[M].北京：外文出版社，2014：142.

责任编辑：邓卫红