村民委员会选举救济机制的实践困境与重构

时间：2021-03-25 08:03:46　来源：达达文档网本文已影响人

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摘要：各地《村民委员会选举办法》在《村民委员会组织法》规定的基础上，对村民委员会选举选民资格争议的救济途径作了变通，由此出现各省救济方式不同的局面。现有村民委员会选举选民资格纠纷解决机制在实践运行中出现三重矛盾，即立法差异与法制统一之矛盾、司法需求、司法能动与法律规范之矛盾、村民自治能力与纠纷解决之矛盾。为此，村民委员会选举选民资格争议的救济机制应在统一立法、贯彻村民自治的基础上，融合内部自决与外部司法力量。简言之，通过提升村选举委员会公信力、将争议纳入《民事诉讼法》选民资格争议并限缩适格当事人主体、设置换届选举选民临时巡回法庭的方式，向当事人提供合理、高效、公正的纠纷解决资源。

关键词：村民委员会选举;选民资格;村民自治;外部救济

中图分类号：F325.2;D921.2文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2019）02-0019-09

一、问题的引出

肇始于20世纪80年代的村民自治制度，是我国社会主义民主政治的重要组成部分。1982年《宪法》第111条将村民自治制度确立为我国的基本政治制度。1988年，《村民委员会组织法（试行）》的颁布标志着村庄民主自治从自发形成的非正规制度向国家治理正规制度安排的转变[1]。村民委员会作为农村基层群众性自治组织，肩负着农村自我管理、自我教育、自我服务的多重职能。历经近40年的实践检验，村民自治制度对于活跃农村经济、促进农民增收、提升农村基础设施建设影响深远。村民自治始终是党和政府高度关心和重视的问题。2002年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步做好村民委员会换届选举工作的通知》（以下简称《通知》），指出“搞好村民委员会换届选举，实行村民自治，扩大农村基层民主，是党领导亿万农民建设有中国特色社会主义民主政治的伟大创造”。习近平总书记在十九大报告中也强调“必须坚持中国特色社会主义政治发展道路，坚持和完善……基层群众自治制度，……保证人民当家做主落实到国家政治生活和社会生活之中”“加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”。据统计，目前全国直接参与基层群众自治的农村人口已达6亿[2]。可以说，村民自治是我国民主最微观、最生动、最直接的实践。

人事权是自治权的重要内容，根据民主合法性的要求，人事权应当通过选举权体现出来。村民委员会选举是村民行使自我原始自治主权的一种行为，村民选举权则是其法律保障之体现[3]，而是否具有村民委员会选举选民资格就成为村民行使选举权的基础与前提。《通知》要求村民选举委员会要对选民资格依法审核和确认，做到不错登、重登、漏登。然而，在村民委员会换届选举过程中，被不当剥夺选民资格以及将不具有选民资格者纳入选民名单的现象仍时有发生。归纳起来，这些情况主要包括：（1）将本村未满18周岁的村民、死亡村民、精神病人纳入选民名单;（2）拒绝为符合选举资格的村民登记;（3）拒绝为农转非人员进行选民登记;（4）拒绝给为农嫁非人员进行选民登记[4]。所谓村民委员会选举选民资格纠纷是指当事人对村选举委员会公布的选民名单有异议而引发的纠纷，其纠纷主体双方分别为提出异议的当事人和村选举委员会[5]。现阶段，我国村民委员会选举选民资格纠纷解决机制无论在立法抑或实践层面都存在“剪不断、理还乱”的混乱局面，诸多问题还有待厘清。如地方《村民委员会选举办法》规定的村民委员会选举选民资格纠纷的救济路径是否合理？在法制统一与地区差异间应当如何取舍？村民委员会选举选民资格纠纷与《民事诉讼法》选民资格案件的关系如何？村民委员会选举资格纠纷解决机制是否需要引进外部救济方式，以及由此派生出的内部救济方式与外部救济方式应当如何协调等一系列问题。

村民委員会选举选民资格纠纷救济机制长期以来属于被我国学界所遗忘的“学术洼地”，专以其为研究对象的成果数量极少。其余以村民委员会选举为研究对象的学术文献仅少量篇幅涉及村民委员会选举选民资格纠纷救济。这些研究成果主要可归纳为：一是笼统地建议将《民事诉讼法》选民资格案件诉讼程序适用范围拓展至村民委员会选举选民资格纠纷;二是从机构完善的角度提出新设村民自治监督委员会;三是从司法权与村民自治权关系的视角论证了村委会选举选民资格争议引入诉讼程序并不会侵夺村民自治权。这些研究成果可以说为笔者的研究提供了素材积累，但这些既有成果缺乏对现有法律规范的分析以及对现有村民委员会选举选民资格争议解决机制实践运行情况的检视与关照。因而，笔者通过法律规范归纳梳理、裁判案例汇总、实践探索经验借鉴等方式，剖析现存村民委员会选举选民资格纠纷解决机制立法和实践存在的问题，进而以此为基础阐释村民委员会选举选民资格纠纷解决机制的可行性进路。合理、高效、公正的村民委员会选举选民资格纠纷解决机制，不但有裨于村民选举权的保障，而且还有助于将村民自治真正落到实处。

二、村委会选举选民资格纠纷解决机制规范之审视

（一）纠纷解决机制的规范梳理

我国村民委员会选举的法律渊源可分为3个层次：《宪法》进行制度确认，《村民委员会组织法》规定基本框架，地方《村民委员会选举办法》细化具体内容。2010年，《村民委员会组织法》迎来了颁行后的首次修订。修订后的《村民委员会组织法》新增村民委员会选举选民资格案件救济程序。该法第14条规定，对登记参加选举的村民名单有异议的，应当自名单公布之日起五日内向村民选举委员会申诉，村民选举委员会应当自收到申诉之日起三日内作出处理决定，并公布处理结果。为与新《村民委员会组织法》的内容相协调，全国各省、自治区、直辖市一级的人大常委会先后于2010-2017年修订了本省的《村民委员会选举办法》我国31个省（市）、自治区有关村民委员会选举选民资格案件的救济内容大多规定在《村民委员会选举办法》中，比较特殊的如河南省规定在《河南省实施〈村民委员会组织法〉办法》中，四川省规定在《四川省村民委员会选举条例》中。。笔者对全国31个省、自治区、直辖市《村民委员会选举办法》中有关村民委员会选举选民资格纠纷救济的内容做了归纳总结，具体内容见表1。通过表1可以发现，除湖南省《村民委员会选举办法》未作规定外，其余30个省、自治区、直辖市的《村民委员会选举办法》均规定了村民委员会选举选民资格纠纷的救济途径。总体来看，村民委员会选举选民资格纠纷解决机制可划分为4种救济模式：内部救济的一元模式、内部救济与外部救济相结合的二元模式、内部救济的二元模式、内部救济与外部救济相结合的三元模式。

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