姜长云：让农民享有更多的公共政策

    发展农民合作组织和农民专业协会---“十一五”时期统筹城乡发展的对策思路
    (一)按照以人为本、给农民国民待遇和统筹城乡制度创新的原则，强化农民的权益保护、优化农业和农村经济的运行环境，加快推进与城镇化、与农业和农村发展相关的制度创新
    第一，要加快改革城乡二元户籍制度及与此相关的城市福利保障制度，形成包容农民工的城市管理制度和城市文化氛围。第二，要以强化农民权益保护、降低农民进城门槛为主线，加快土地征用制度和城镇房地产制度的改革。第三，要以维护农民工权益为中心，加强对城乡劳动力市场建设的支持和监管，加快城乡劳动力市场的一体化进程，积极培育“城乡通开，企业自主用人，劳动者自由择业，中介机构优化服务，政府改善市场监管、维权和支持农民培训”的劳动力市场体系。第四，要加快财政体制、乡镇体制的改革，积极推进省管县财政体制、取消乡镇财政，并将其同健全县乡政府的财政收入考核结合起来。第五，要进一步巩固农村税费改革和农村土地制度创新的成果，全面深化粮食流通体制和农村金融体制改革，形成有利于加快缓解三农问题的长效机制。
    (二)按照多予、少取、放活、协调的原则，加大投入，整合资源，突出重点，促进农业和农村支持政策的体系建设
    要进一步加大财政支农的力度，促进财政支农政策的体系建设；要把加强农村中小型基础设施建设作为加强对农业和农村发展支持的重点，进一步加大财政投入的强度，扩大支持范围，改进支持方式。要注意整合资源，突出重点，加强监督，将提高财政支农资金的使用效果与增加财政支农资金放到同等重要的地位。
    (三)积极促进乡镇企业体制创新、技术进步、结构调整和发展模式转型的良性互动，加快乡镇企业走新型工业化道路和融入现代工业体系的步伐
    乡镇企业的主体是农村中小企业，无论它叫什么名字，在统筹城乡发展、全面建设小康社会的过程中，都需要进一步发挥其作用。但是，随着需求制约的日趋凸显，随着乡镇企业内外部环境的根本性变化，乡镇企业面临的问题也日趋严重。适应形势的变化，加快乡镇企业体制创新、技术进步、战略性结构调整和发展模式的转型，借此加快乡镇企业走新型工业化道路的进程，对于促进乡镇企业的阶段性转变、推动双重工业化或双重城镇化的有机对接，对于统筹城乡产业发展和统筹城乡就业，都具有重要的积极意义。为此，需要注意以下几点：第一，重视发挥信息化对工业化的带动作用、高技术对产业发展和结构升级的导向作用，通过促进乡镇企业生产方式的现代化改造，加快乡镇企业融入现代经济体系的进程。第二，基于提高综合比较优势、竞争优势和可持续发展的要求，积极促进城乡产业分工的深化，发挥城乡结构调整和城市产业结构升级对于乡镇企业战略性结构调整的辐射带动作用。第三，以促进产业集群和产业基地的成长为重点，积极实现乡镇企业发展思路的根本性转变，为统筹城乡发展培育新的生长点。
    (四)加快农村教育、卫生和社会保障制度的改革，逐步探索农村社会事业以改革促发展的有效方式
    第一，增加投入与加快改革并举，将农村义务教育以县为主的管理体制与以中央和省级政府为主的投入体制结合起来。逐步创造条件，使财政增加教育投入的重点由城市转向农村、由高等教育转向义务教育和职业教育。第二，重新审视盲目追求现代化的现行发展方式，倡导大众化、适用化的发展路线，把增加公共卫生资源和加快医疗卫生体制改革的重点放到农村去。第三，加快构建最基本的农村社会保障体系，包括基本养老保障、基本医疗保障、最低生活保障和规范化的政府救济制度，因地制宜、循序渐进地解决农民老有所养、病有所治、贫有所济的问题。
    (五)以提高农民能力为主线，加强农民培训体系建设，提高农民的组织化程度
    按照以人为本、促进经济社会和人的全面发展的要求，应该把提高农民能力、促进农民的自由全面发展，作为统筹城乡发展的重要目标。要以提高农民能力为主线，把加强农民培训体系建设和提高农民的组织化程度，作为统筹城乡发展的重要对策思路。为此，要注意把增加培训投入、改进培训方式和财政培训资金的使用方式，放到比较重要的地位，采取有效措施强化政府培训投入对于农民和民间培训投入的引导能力；要注意针对农民工和一般农民不同的培训需求，选择不同的培训形式、培训层次、培训主体和支持重点。要在政府对培训市场加强监管的同时，鼓励农民工输出地、输出地政府、用工企业和相关培训机构加强合作，共同促进农民培训活动的发展。要把支持农民合作组织和农民专业协会的发展，作为提高农民组织化程度的主要方式。
    此外，从增强城镇化对经济社会结构调整和农业、农村发展的辐射带动作用出发，将推进城镇化与强化城镇群的功能作用有机结合起来，完善统筹城乡的发展规划体系，为统筹城乡发展提供重要抓手，也是非常重要的。
    统筹城乡发展不等于完全消除城乡差距 ---关于统筹城乡发展的几点认识
    (一)城乡差距与城乡发展不协调，既有联系又有区别，统筹城乡发展不是要完全消除城乡差距，而是要解决城乡发展的不协调问题
    在工业化进入中期阶段及其以前，在城镇化加快发展的阶段，城乡差距的适度存在，既是工业化和城镇化持续推进的基本前提，又是发展中国家广泛存在的城乡二元结构的典型表征。但是，城乡差距与城乡发展的不协调，却是两个既有联系又有本质区别的概念。只有当城乡差距累积到一定程度，只有由此形成的对经济社会整体运行和可持续发展的负面影响超过一定限度，导致城乡发展之间的良性循环关系遭到破坏时；或者形成了城乡差距持续扩大的机制，导致城乡发展的矛盾和冲突进入恶性循环状态时，才能称为城乡发展的不协调。统筹城乡发展，旨在解决城乡发展的不协调问题，逐步消除过大的、不合理的城乡差距，破除城乡差距扩大化机制赖以运行的环境，为建立城乡发展的良性循环机制、逐步实现城乡共同发展创造条件。
　　在统筹城乡发展的过程中，统筹的主体是政府，统筹的目标是实现城乡协调发展，统筹的手段是政策、体制或机制创新。为此，要注意：第一，统筹城乡发展不是要实现城乡的同等或同步发展；第二，统筹城乡发展不是要实行城乡完全相同的制度，而是要实现城乡制度创新和制度运行的协调互动。第三，统筹城乡发展不等于要实现区域均衡发展。我国作为一个后发型发展中大国，在工业化、城镇化、信息化加快推进，在对外开放全面扩大的背景下，经济社会发展对资源需求的迅速增长和资源供给的相对不足，始终是一个矛盾。经济社会发展只能采取非均衡的路线，突出重点，整体推进，采取区域协调发展和区域内部非均衡发展有机结合的方式。
　　(二)城乡差距扩大化，在相当程度上反映着二元结构背景下城乡之间、城乡居民之间发展能力差距的扩大化；统筹城乡发展的根本，是加快现代生产方式(交换方式)对传统生产方式的改造，增强农民和农村的发展能力，要防止因片面强调与国际接轨导致更多的农民和农村地区同国内发展主流脱轨
　　根据阿马蒂亚?森的硏究，能力贫困与收入不平等是紧密相联的。撇开政策和体制因素的影响不论，一方面，城乡差距在很大程度上取决于城乡之间、城乡居民之间发展能力的差距；另一方面，相对收入差距的拉大加重了低收入人群的被剥夺感，而收入方面的相对剥夺可能导致能力方面的绝对剥夺，导致相关农民或农村地区游离于经济社会发展的主流之外，甚至逐步丧失参与经济社会发展的能力和机会。
　　工业化、城镇化和全面建设小康社会的过程，首先是一个生产方式、生活方式的转变过程。鉴于生产方式对生活方式转变的决定作用，在统筹城乡发展的过程中，必须把促进现代生产方式对传统生产方式的根本性改造，作为一条贯穿始终的主线。鉴于工业化、城镇化的过程，必然导致农民流动和就业空间的扩大、竞争压力的不断加大和农民发展能力的不适应性迅速增强，应该把加强农民发展能力建设，把促进农民全面自由的发展，作为促进生产方式改造的重要内容和统筹城乡发展的重要目标，将加快改造传统农业、传统农村与加快改造传统农民有机结合起来。
　　适应全球化、现代化迅速发展的大趋势，为了增强我国的产业竞争力和发展能力，用健康、开放的心态，积极地、有选择地、分缓急地加快与国际接轨的步伐，有效借鉴先进国家生产方式、消费方式、发展模式变化和高技术发展的成果，是非常必要的。但是，鉴于当前城乡差距越来越大、城乡发展严重不协调的现实，应该把促进生产方式的转变和农民发展能力的提高，放在更为重要的地位。藉此让更多的农民和农村地区能够汇入经济社会发展的主流之中，为更多的农民或农村地区能够分享经济社会发展的成果，更多地获得参与经济社会发展的机会，提供良好的支撑平台。这应该是统筹城乡发展的根本所在。统筹城乡发展的最高宗旨，应该是促进经济社会和人的全面发展。今后，需要重新审视不加选择地片面强调与国际接轨、片面重视高精尖的发展思路，在加强具有战略意义的高技术研究、促进高技术产业化的同时，大力支持共性技术、关键技术的自主开发和创新，按照以高技术为先导、中新技术和先进适用技术为主体的技术进步路线，加快经济增长方式的转变和就业空间的开拓，推动经济社会协调发展和人的全面发展。
　　(三)针对导致城乡差距过大的结构性矛盾、体制性矛盾和政策性因素，要按照以人为本和全面、协调、可持续的发展观要求，站在经济社会发展全局的高度，明确统筹城乡发展的内涵和重点，将促进城乡协调发展的短期政策调整和长效机制建设有机结合起来，努力形成有利于以城带乡、以工哺农、城乡互动、协调发展的政策体系和运行机制
　　统筹城乡发展要坚持标本兼治，按照以缓解三农问题为重点、促进城乡协调发展的方向，将短期内加大政策调整的力度，与长期内加快体制改革、政策转型和结构调整的进程结合起来，建立城乡协调发展的长效机制。但统筹城乡发展不是为解决三农问题而解决三农问题，而是从国民经济和社会发展系统良性运行，从城乡经济社会发展良性互动的角度，重点解决城乡发展的失衡问题。统筹城乡发展不是简单的削富济贫、截长补短，也不等同于主要采取行政手段缩小城乡差距，而是要形成有利于城乡差距合理化、促进城乡协调发展的体制、机制和理念。因此，统筹城乡发展的内涵应该是：从促进经济社会和人的全面发展的大局出发，按照以人为本和全面、协调、可持续的发展观要求，统筹城乡体制改革、政策转型和结构战略性调整，促进城乡制度创新、政策调整和结构转型的良性互动，将完善市场经济体制、加快城镇化和新型工业化进程有机结合起来，促进城乡协调发展及其机制的形成。统筹城乡发展要求重视农村地区的发展，而对农村地区发展的重视，应该建立在重视农民发展的基础之上，着力于改善农民的发展机会、优化农民的发展环境。
　　统筹城乡发展重在解决三农问题，重中之重在于解决中西部地区的三农问题，难点在于实现农村社会发展。统筹城乡发展的重点应该包括4个方面。第一，正视近年来城乡差距不断扩大的现实，按照再分配注重公平的原则，加快调整国民收入分配格局，实行工业反哺农业、城市支持农村的方针。第二，统筹城乡结构的战略性调整，加强对城乡产业发展和城镇化进程的统筹协调，将建设现代农业与用新型工业化统筹城乡产业发展、增强城镇化对农业和农村发展的带动作用结合起来。第三，针对城乡公共服务和社会发展差距不断扩大的突出问题，把加强农村公共品供给和农村社会发展两个薄弱环节，以及促进农村经济、社会的协调发展，放在比较突出的位置。第四，统筹城乡体制改革，加快改革现行的财政体制、土地征用制度，在劳动就业制度、户籍制度及相关的福利保障制度、义务教育制度、公共卫生体制、金融制度、税费制度等方面，分类、有序地促进城乡制度的接轨和城乡制度创新的协调联动，加快消除妨碍农业、农村和农民发展的制度障碍，逐步形成城乡互动、共同发展的体制和机制。
　　(四)统筹城乡发展既是对长期实行重城轻乡政策的历史反思，又是对先前各种发展观的科学扬弃，但不是超越发展阶段盲目追求尽善尽美；统筹城乡发展的思路和政策调整，必须基于本国国情、发展阶段和国际分工地位的变化
　　统筹城乡发展不是要超越发展阶段、不顾本国国情，也不是对人类发展观的先进成果和文明成分“照单全收”。统筹城乡发展要从观念到行动取得系统成效，需要一系列的条件。如体制改革、政策转型和结构调整的协同等。离开了这些条件的支持，统筹城乡发展就难以落到实处，甚至存在着半途而废的危险。在国际上，也不乏因实施条件的限制导致新发展观的实施被迫半途而废的先例。盲目要求尽善尽美，可能产生物极必反的后果。
　　从我国国情、发展阶段和在国际分工中的相对地位看，统筹城乡发展的思路和政策调整大致可分为以下三个阶段：第一阶段为“十一五”末期以前，统筹城乡发展的基本目标是遏制城乡差距进一步扩大的趋势，弱化城乡差距扩大化的强度，促进城乡协调发展机制的形成，为今后缩小城乡差距创造条件。在这一阶段，城乡差距进一步扩大的趋势将难以根本扭转，加强农村社会发展、农村公共品有效供给、农民工权益保护等方面开始得到重视；但加强农村社会发展、农村公共品有效供给、农民工权益保护的内生机制尚处于形成之中，城市化对区域经济和社会发展的带动作用尚待不断强化。第二阶段为“十一五”末到2020年全面建设小康社会的阶段，统筹城乡发展的基本目标是，显著扭转城乡差距扩大的趋势，明显减弱城乡差距扩大的强度，逐步缩小城乡发展的相对差距，但城乡绝对差距仍呈扩大态势，城乡协调发展的机制初步形成。第三阶段为2020年全面建成小康社会以后的阶段，根本扭转了城乡差距扩大化的趋势，城乡差距从相对减少转向绝对减少，并逐步实现城乡差距的合理化，城乡协调发展、良性互动的局面初步形成直至基本形成。当然，各阶段之间的交替何时发生，在相当程度上取决于政府如何选用、选用哪些、何时选用统筹城乡发展的对策思路，取决于政府能否有效地把握统筹城乡发展的时期、阶段和节奏。
　　农村公共品有效供给不足---当前我国城乡差距的基本态势
　　1. 改革开放以来，我国城乡居民的收入差距经历了先缩小、再扩大并且日趋严重的过程，尤其是1997年以来城乡收入差距呈现持续扩大的态势。全国城镇居民人均可支配收入与农民人均纯收入之比，1997年为2.47∶1， 2003年已经扩大到3.23∶1。
　　2. 我国城乡差距扩大的问题，在中西部地区和欠发达地区通常更为严重。如果用城镇居民人均可支配收入相当于农民人均纯收入的倍数，来衡量城乡收入差距，那么，2000～2003年3年间，在全国31个省、市、区中，城乡收入差距扩大程度比较高的11个省区全属中西部地区，其中有8个省区城乡收入差距的扩大程度超过全国平均水平。
　　3. 由于诸多原因，目前我国城乡居民实际的收入差距，远远大于数据显示的结果。从可比口径上看，一些专家认为，当前我国城乡居民实际的收入差距已经达到5∶1甚至6∶1。
　　4. 城乡收入差距并非城乡经济差距的全部内容，但目前我国的城乡收入差距已经达到警戒线，甚至差不多居世界之首。
　　5. 相对于以收入差距为基础的城乡经济差距，目前我国城乡社会发展、城乡居民享受公共品供给服务的差距更大。一方面，大多数城镇居民在受益于经济发展的同时，越来越多地分享到社会发展和增加公共品有效供给的好处；另一方面，许多农村地区在经济迅速发展的同时，社会、环境发展和农村公共品供给的增长却出现了相对停滞，甚至退化或边缘化的局面，农村公共品有效供给不足、基础设施老化失修的问题比较普遍，甚至日趋严重。