试论运政执法过程涉及行政相对人的确定
时间：2021-12-09 15:08:18 来源：达达文档网 本文已影响 人 
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目前，运政管理部门在道路运输管理、执法中所运用的的各类法律、法规及规章正在逐步健全、完善。反之，若用之不善的话，将会对行政机关包括个人都带来影响及危害，本文所提出的对行政相对人的正确理解正是一个比较严肃的问题。
一、首先谈法律关系主体概念的问题
行政法律关系主体是指行政法律关系的权利的享受者和义务的承担者，包括组织和个人。行政法律关系主体可分为行政主体、行政相对人和第三人。行政法律关系主体是行政法律关系三大要素（主体、客体、内容）中的第一要素。研究行政法律关系，首先必须从研究主体入手，如果没有主体，由行政法律关系客体反映出来的内容就无所归属，行政法律关系就无法成立。要解决行政法律问题，首先要弄清其所涉及的行政法律关系主体，否则只能使问题陷入混乱而不能把握问题的脉络和发展线索。例如，在行政诉讼关系中，不弄清原先和被告是谁，行政诉讼工作就无从入手；在行政处罚关系中，不弄清行政相对人是谁，就有可能出现错案，使不该受罚的参与人受罚，该罚的当事人却未受到应有的惩罚。
二、再谈运政执法中的行政相对人的确认
交通运输行政执法中，行政相对人的情况较为复杂。包括公民、法人和其他组织，外国人和无国籍人也可以成为交通运输行政处罚的对象。如我单位曾处罚过的从业人员曾某驾驶所有人为自己本人的车辆未携带道路运输证从事营运一案，行政相对人就是公民，处罚直接下达，执法文书可直接对其本人送达并签收；在曾处罚某城市运输公司在所辖区不按核定站点上下乘客一案中，行政相对人就是法人，处罚对单位下达，执法文书应交由法人本人送达并签收。在目前交通运输管理中，涉及没有经营许可证擅自经营的违章处罚中，公民作为行政相对人的情况日渐较多，而在其他违章处罚方面，法人和其他组织作为相对人的情况多些。尤其是目前，经许可从事旅客、危险品货物运输的大部分都是法人或组织，个人从事道路运输已受到严格限制。
根据我国《宪法》第三十二条“在中国境内的外国人必须遵守中华人民共和国的法律”和《中华人民共和国外国人入境出境管理法》第五条“外国人在中国境内，必须遵守中国法律”的规定，外国组织和个人可以成为我国行政管理的相对人。但《行政处罚法》第三条则明确了行政处罚法律关系的相对人只能是公民、法人或者其他组织，未提及外国组织和外国人。在我国加入WTO后，外国组织和外国人在我国从事经济活动的越来越多，在交通领域中违反法律、法规的行为也会不断出现，从国家主权和国民待遇原则出发，将外国组织和外国人纳入交通行政处罚相对人范围是毫无疑问的， 今年六月施行的《国际道路运输管理规定》就已经有所证明。
笔者认为，在交通行政处罚中必须分清行政相对人和行政参与人，以确保处罚的准确性。在当前发生的运输违法案例中，一般行政相对人大多不参与，而是雇佣的司机在从事经营活动过程中发生的。违章司机不是行政处罚的相对人，只是参与人，行政相对人是车辆所属的公司。接受处理及调查的又可能是亲属或第三人等，这时就更应该搞清楚处罚相对人，否则就会造成错案。
要分清行政处罚中的行政相对人，关键是要搞清楚谁是违反法规的当事人，按照法规应该追究谁的法律责任。这就要求在立法上明确规范主体，不能用模糊性表述，否则会增加执法难度，甚至造成错案。交通部《道路运输行政处罚规定》中就存在这样的问题。例如：在不按核定站点客这一违章行为中，到底谁是行政相对人？当前，许多运输公司的车辆承包给个人经营，挂靠经营屡见不鲜，执法单位对其区分是比较困难的。交通部《道路运输行政处罚规定》中则使用客运经营者来表述行政相对人，那么，公司把车辆承包给车主，车主又雇佣司机，在不按核定站点上客的违章案例中，到底谁是客运经营者？我所在进行运政执法时，一般把公司作为行政相对人，但从权利与义务相对应的角度出发，车主（承包者）也是经营者，是否也应把车主列为相对人？对执法者来说，这是个比较麻烦的问题，在立法上就为执法增加了难度。
即将实施的《湖北省道路运输条例》则比较明确地使用经营者和驾驶人员来表述行政相对人。最主要的是，此条例已逐步规范主体确定化。例如，对道路运输经营车辆的驾驶人员不符合规定条件的违规行为，处罚主体是驾驶人员，对未按国家有关技术标准和规范进行机动车综合性能检测或者初出具虚假检测报告的行为，处罚主体是经营者，所以，基本不存在对某一违规规章行为可能出现不同规范主体的扩大性解释。这对执法者来说，执行起来就比较容易，不会出现搞错处罚相对人的问题。
《行政处罚法》把行政相对人分为公民、法人和其他组织，并在处罚程序上根据处罚相对人和处罚金额设置了简易和一般两种程序。这就要求在实行行政处罚时必须对行政相对人进行分析，分清相对人是属于公民还是法人或其他组织。如果把属于公民的行政相对人当成法人或其他组织而适用简易程序，就会导致相对人当成法人或其他组织而适用简易程序，就会导致行政处罚行为无效。因为《行政处罚法》在设置处罚程序时把简易程序严格限制在对公民处罚在50元以下，法人或其他组织在1000元以下的范围内。立法本意是充分考虑了公民与法人或其他组织不同的随能力和对行政主体行使较重罚款时的自由裁量权的某些限制。当前，在交通行政处罚中对某些个案的处理就存在误把公民当其他组织而适用简易程序的情况。例如，在错案报道中涉及某市交通部门处罚某市运输交易市场合力货运部一案中，行政相对人是个体户，而行政机关对其适用简易程序时，处以罚款1000元，这显然是违法的。根据《民法通则》，公民包括自然人、个体户、个人合伙。在对某些个体户、个人合伙违反交通运输法规、规章的个案处理中，行政主体对罚款1000元的个案适用简易程序，这明显是违反《行政处罚法》有关简易程序的规定的，属于无效的行政处罚行为。所以，在交通行政处罚中适用简易程序时，应首先搞清楚行政相对人是公民还是法人或其他组织，再根据罚款数额决定是否适用简易程序。在前述的我单位处罚曾某无证营运一案中，处罚机关适用简易程序前如果没有搞清楚行政相对人是公民还是法人，或虽已从书证、物证已经确认行政相对人曾某是公民，但对公民处以200元罚款就依旧不能适用简易程序，否则必然导致处罚行为无效。
笔者认为，在运用道路运输法律、法规及规章实施行政处罚及行政强制过程中，搞清楚行政法律关系的主体（主要是行政相对人）是十分重要的。在做出行政处罚决定之前，分清楚谁是行政相对人，谁只是行政参与人，可以帮助我们减少错案的发生。
目前，运政管理部门在道路运输管理、执法中所运用的的各类法律、法规及规章正在逐步健全、完善。反之，若用之不善的话，将会对行政机关包括个人都带来影响及危害，本文所提出的对行政相对人的正确理解正是一个比较严肃的问题。
一、首先谈法律关系主体概念的问题
行政法律关系主体是指行政法律关系的权利的享受者和义务的承担者，包括组织和个人。行政法律关系主体可分为行政主体、行政相对人和第三人。行政法律关系主体是行政法律关系三大要素（主体、客体、内容）中的第一要素。研究行政法律关系，首先必须从研究主体入手，如果没有主体，由行政法律关系客体反映出来的内容就无所归属，行政法律关系就无法成立。要解决行政法律问题，首先要弄清其所涉及的行政法律关系主体，否则只能使问题陷入混乱而不能把握问题的脉络和发展线索。例如，在行政诉讼关系中，不弄清原先和被告是谁，行政诉讼工作就无从入手；在行政处罚关系中，不弄清行政相对人是谁，就有可能出现错案，使不该受罚的参与人受罚，该罚的当事人却未受到应有的惩罚。
二、再谈运政执法中的行政相对人的确认
交通运输行政执法中，行政相对人的情况较为复杂。包括公民、法人和其他组织，外国人和无国籍人也可以成为交通运输行政处罚的对象。如我单位曾处罚过的从业人员曾某驾驶所有人为自己本人的车辆未携带道路运输证从事营运一案，行政相对人就是公民，处罚直接下达，执法文书可直接对其本人送达并签收；在曾处罚某城市运输公司在所辖区不按核定站点上下乘客一案中，行政相对人就是法人，处罚对单位下达，执法文书应交由法人本人送达并签收。在目前交通运输管理中，涉及没有经营许可证擅自经营的违章处罚中，公民作为行政相对人的情况日渐较多，而在其他违章处罚方面，法人和其他组织作为相对人的情况多些。尤其是目前，经许可从事旅客、危险品货物运输的大部分都是法人或组织，个人从事道路运输已受到严格限制。
根据我国《宪法》第三十二条“在中国境内的外国人必须遵守中华人民共和国的法律”和《中华人民共和国外国人入境出境管理法》第五条“外国人在中国境内，必须遵守中国法律”的规定，外国组织和个人可以成为我国行政管理的相对人。但《行政处罚法》第三条则明确了行政处罚法律关系的相对人只能是公民、法人或者其他组织，未提及外国组织和外国人。在我国加入WTO后，外国组织和外国人在我国从事经济活动的越来越多，在交通领域中违反法律、法规的行为也会不断出现，从国家主权和国民待遇原则出发，将外国组织和外国人纳入交通行政处罚相对人范围是毫无疑问的， 今年六月施行的《国际道路运输管理规定》就已经有所证明。
笔者认为，在交通行政处罚中必须分清行政相对人和行政参与人，以确保处罚的准确性。在当前发生的运输违法案例中，一般行政相对人大多不参与，而是雇佣的司机在从事经营活动过程中发生的。违章司机不是行政处罚的相对人，只是参与人，行政相对人是车辆所属的公司。接受处理及调查的又可能是亲属或第三人等，这时就更应该搞清楚处罚相对人，否则就会造成错案。
要分清行政处罚中的行政相对人，关键是要搞清楚谁是违反法规的当事人，按照法规应该追究谁的法律责任。这就要求在立法上明确规范主体，不能用模糊性表述，否则会增加执法难度，甚至造成错案。交通部《道路运输行政处罚规定》中就存在这样的问题。例如：在不按核定站点客这一违章行为中，到底谁是行政相对人？当前，许多运输公司的车辆承包给个人经营，挂靠经营屡见不鲜，执法单位对其区分是比较困难的。交通部《道路运输行政处罚规定》中则使用客运经营者来表述行政相对人，那么，公司把车辆承包给车主，车主又雇佣司机，在不按核定站点上客的违章案例中，到底谁是客运经营者？我所在进行运政执法时，一般把公司作为行政相对人，但从权利与义务相对应的角度出发，车主（承包者）也是经营者，是否也应把车主列为相对人？对执法者来说，这是个比较麻烦的问题，在立法上就为执法增加了难度。
即将实施的《湖北省道路运输条例》则比较明确地使用经营者和驾驶人员来表述行政相对人。最主要的是，此条例已逐步规范主体确定化。例如，对道路运输经营车辆的驾驶人员不符合规定条件的违规行为，处罚主体是驾驶人员，对未按国家有关技术标准和规范进行机动车综合性能检测或者初出具虚假检测报告的行为，处罚主体是经营者，所以，基本不存在对某一违规规章行为可能出现不同规范主体的扩大性解释。这对执法者来说，执行起来就比较容易，不会出现搞错处罚相对人的问题。
《行政处罚法》把行政相对人分为公民、法人和其他组织，并在处罚程序上根据处罚相对人和处罚金额设置了简易和一般两种程序。这就要求在实行行政处罚时必须对行政相对人进行分析，分清相对人是属于公民还是法人或其他组织。如果把属于公民的行政相对人当成法人或其他组织而适用简易程序，就会导致相对人当成法人或其他组织而适用简易程序，就会导致行政处罚行为无效。因为《行政处罚法》在设置处罚程序时把简易程序严格限制在对公民处罚在50元以下，法人或其他组织在1000元以下的范围内。立法本意是充分考虑了公民与法人或其他组织不同的随能力和对行政主体行使较重罚款时的自由裁量权的某些限制。当前，在交通行政处罚中对某些个案的处理就存在误把公民当其他组织而适用简易程序的情况。例如，在错案报道中涉及某市交通部门处罚某市运输交易市场合力货运部一案中，行政相对人是个体户，而行政机关对其适用简易程序时，处以罚款1000元，这显然是违法的。根据《民法通则》，公民包括自然人、个体户、个人合伙。在对某些个体户、个人合伙违反交通运输法规、规章的个案处理中，行政主体对罚款1000元的个案适用简易程序，这明显是违反《行政处罚法》有关简易程序的规定的，属于无效的行政处罚行为。所以，在交通行政处罚中适用简易程序时，应首先搞清楚行政相对人是公民还是法人或其他组织，再根据罚款数额决定是否适用简易程序。在前述的我单位处罚曾某无证营运一案中，处罚机关适用简易程序前如果没有搞清楚行政相对人是公民还是法人，或虽已从书证、物证已经确认行政相对人曾某是公民，但对公民处以200元罚款就依旧不能适用简易程序，否则必然导致处罚行为无效。
笔者认为，在运用道路运输法律、法规及规章实施行政处罚及行政强制过程中，搞清楚行政法律关系的主体（主要是行政相对人）是十分重要的。在做出行政处罚决定之前，分清楚谁是行政相对人，谁只是行政参与人，可以帮助我们减少错案的发生。
