也谈刑法中国家工作人员的范围
时间：2021-02-17 07:54:49 来源：达达文档网 本文已影响 人 
摘 要 目前，在刑法理论界和司法实务界，就国家工作人员范围的界定问题，仍存在着分岐。在对现行《刑法》第93条中一些颇具争议的问题进行分析后，以期真正地梳理出国家工作人员的范围。
关键词 国家工作人员 争议 分析 梳理
作者简介：陈大为，法学硕士，大连财经学院讲师，研究方向：刑事法学。
中图分类号：D924 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2014）10-082-02
现行《刑法》第93条通过立法解释的方式规定了国家工作人员的范围。基于此法条的规定，国家工作人员应当包括在国家机关中从事公务的人员，在国有公司、企业、事业单位、人民团体中从事公务的人员；受国家机关、国有公司、企业、事业单位委派到非国有公司、企业、事业单位、社会团体从事公务的人员以及其他依照法律从事公务的人员。但是，在理论界和司法实务界对《刑法》93条中所规定的“国家机关”、“从事公务”和“其他依照法律从事公务的人员”等相关问题颇具争议。因此，针对上述的争议问题给予合理解释则有助于明确国家工作人员的范围，在理论层面和实际操作中都有很大的意义。
一、国家工作人员范围之变迁
1933年的《惩治贪污浪费行为的第26号训令》作出最早有关“国家工作人员”的规定。之后，如1938年的《陕甘宁边区惩治贪污条例》、1941年的《晋西北行署惩治贪污暂行条例》等等都确定了“国家工作人员身份论”的规定。1952年的《中华人民共国惩治贪污条例》延续了“国家工作人员身份”的规定。1979年《刑法》明确了国家工作人员 “身份” 和“从事公务”二者兼具的特征。1982年《关于严惩严重破坏经济的罪犯的决定》将国家工作人员的范围扩展至在国营企业中工作的人员。当时，这一规定是符合时代背景的。但随着改革开放的深入发展，“国营企业” 已不能代表具有全民所有制性质的一切经济实体，公司、企业工作人员从“国家工作人员”的范围中剥离也就成为必然。1995年的《关于惩治违反公司法的犯罪的决定》直接导致了“国家工作人员”与“公司人员”、“国家工作人员”与“企业人员”划分地更加细致。那么如何就“国家工作人员”与“公司和企业人员”的界限进行区分，在司法适用的过程中还存在着争议。为了解决上述的分歧，最高检1995年出台了一个名为《关于办理公司。企业人员受贿、侵占和挪用公司、企业资金犯罪案件适用法律的几个问题的通知》的司法解释，该《通知》着重体现了国家工作人员“从事公务”的特征。同年，最高法也出台了一个司法解释，《关于办理违反公司法受贿、侵占、挪用等刑事案件适用法律若干问题的解释》，该《解释》则突出国家工作人员“身份”的特征。由于“两高”就同一问题所作的司法解释不同，破坏了法律的统一性和严肃性，造成了执法的混乱。因此，要确定国家工作人员的范围，必须将“身份”和“从事公务”二者紧密地结合起来。
二、《刑法》第93条中争议之分析
《刑法》第93条将国家工作人员的“身份”和“从事公务”紧密地联系在一起，在立法上解决了“两高”在司法解释中的所存在的分歧。但是，在司法实践中对该法条的适用仍存在分岐。因此，笔者认为就产生争议的问题进行深入分析，才能真正地确定国家工作人员的范围。
（一）关于“国家机关”的解释
就“国家机关”的如何界定问题，在刑法理论界仍存在着分歧。学者们对国家机关认识的角度不同，得出的结论也不相同，可谓见仁见智。以敬大力为代表的观点认为，国家机关应当是现行宪法在国家机构中规定的机关，如，权力、行政、检察、审判以及军队系统的各级机关，并且这些机关由国家财政划拨经费，具备相应的管理职能；以赵秉志为代表的观点认为，国家机关是由宪法规定的机关和中国共产党的各级机关以及政协各级机关组成；以侯国云、白岫云为代表的观点认为，国家机关是由宪法规定的机关，中国共产党的各级机关，政协各级机关以及名义上为总公司实质上为国家行政部门的机构组成。从上述学者的观点可以看出，国家机关的范围呈现出不断扩大的趋势。
笔者对第三种观点表示赞同。但有的学者认为， 国家机关中不应该将党和政协的各级机关以及名义上为总公司实质上却是国家行政部门的机构纳入进来。根据《宪法》第5条第3款明确规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”宪法的这一规定表明政党、社会团体、企事业单位与国家机关是并列的。在我国，作为执政党的中国共产党所从事的是有关国家大政方针的管理活动；作为爱国统一战线组织的人民政协，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，各民主党派和团体以此作为参政议政的基础。党的各级机关和政协的各级机关具有国家机关的性质，应当将其划入国家机关的范围之内。因此，在上述机关中从事公务的人员，按照中央和国务院的有关规定， 均要参照国家公务员法进行管理。目前，把中国共产党的各级机关及政协的各级机关视为国家机关是比较合适的，这既是严格按照有关法律规定，又是考虑到我国实际的情况。而那些名义上为总公司实质上却是行政部门的机构是依照法律的规定行使相关的行政管理职能， 其经费又由国家财政统一划拨，那么它属于国家机关也是毋庸置疑的。
（二）关于“从事公务”的解析
就“从事公务”如何解释的问题，在刑法理论界也颇具争议，学者们通过自己的观点来解读“从事公务”的内涵。以张秀为代表的观点认为，“从事公务”就是职务行为且该行为要依法；以刘家深为代表的观点认为，“从事公务”就是职能活动，该活动是对国家事务、社会事务或集体事务进行依法管理；以赵秉志为代表的观点（其早期的观点）认为，“从事公务”要有一定的单位作为平台，如国家机关、国有公司、企业、事业单位、人民团体等一系列单位，并且在上述单位中进行组织、领导、监督、管理等相关活动；以赵秉志、于志刚、孙勤为代表的观点认为，“从事公务”是行为人代表国家组织、领导、监督、管理公共事务。笔者认为，国家机关、国有公司、企业、事业单位、人民团体等单位是行为人“从事公务”的载体或基础，一旦离开这个载体或基础，公务也就不存在了。作为公共事务管理活动的公务活动具有广泛性，能覆盖政治、经济、文化、军事、文体、卫生、科技等各个领域。在这些领域中的活动必然属于国家事务、社会事务或集体事务。职务身份性是行为人从事公务活动必备特征。而这种职务身份性的取得，往往代表着国家委托、组织任命、部门授权或人民选举的结果。笔者认为，职务身份性的存在与否是对公务活动判定的标准。
根据《刑法》第93条的规定，将国家机关、国有公司、企业、事业单位、人民团体中或者受国家机关、国有公司、企业、事业单位委派到非国有公司、企业、事业单位、社会团体中行使领导、组织、监督、管理等职能的行为人确定为“从事公务”的人员，是符合立法标准的。
（三）关于“其他依照法律从事公务的人员”的解读
将哪类群体认定为“其他依照法律从事公务的人员”在刑法理论界仍存在争议。值得庆幸的是， “其他依照法律从事公务的人员”的认定己有了一定的法律依据。根据2009年8月27日修正的《全国人民代表大会常务委员会关于<中华人民共和国刑法>第九十三条第二款的解释》中规定，村民委员会等村基层组织人员协助人民政府从事7项行政管理工作时，属于“其他依照法律从事公务的人员”。这7项行政工作具体是：（1）救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物的管理；（2）社会捐助公益事业款物的管理；（3）国有土地的经营和管理；（4）土地征收、征用补偿费用的管理；（5）代征、代缴税款；（6）有关计划生育、户籍、征兵工作；（7）协助人民政府从事的其他行政管理工作。
根据《宪法》第111条第1款规定：城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。由于城镇居民委员会与村民委员会同属于基层群众性自治组织。因此，在机构性质、管理职能上二者是毫无差别的。上述7项行政管理工作同样适用于在居民委员会中工作的人员，该工作人员协助人民政府从事相关的工作时，也要被认定为“其他依照法律从事公务的人员”。
除此之外，行为人受国家机关、国有公司、企事业单位、人民团体委托从事公务时也应视为“其他依法从事公务的人员”。“委托”在这里，是指相关单位作为委托方交给作为受托方的行为人管理一定的事务的活动。受托方的一切活动要以委托方的名义并在委托权限内进行，一切的法律后果由委托方来承担。只要行为人是代表国家从事公务活动，且该活动又具备相关的法律依据，那么受托方的身份如何以及在何种性质的单位从事何种公务活动将不受任何限制，均认定为国家工作人员。
三、国家工作人员范围之梳理
就上述一些颇具争议的问题进行剖析之后，笔者认为刑法第93条中所规定的国家工作人员，应该概括为国家机关工作人员和准国家工作人员两大类。
（一）国家机关工作人员
根据现行刑法的相关规定，国家机关工作人员就是在国家机关中从事公务的人员。参照前文对国家机关所做的分析，“国家机关工作人员”范围的认定则水到渠成，在此，不再赘述。当前，我国国家机关工作人员根据国家机关的划分标准，又可以分为两小类：
1.纯正的国家机关工作人员。纯正的国家机关工作人员就是宪法所规定的机关中从事公务的人员，具体表现为行为人在各级权力机关、行政机关、检察机关、审判机关、军事机关中从事公务。
2.准国家机关工作人员。根据前文对国家机关所进行的分析，行为人在中国共产党的各级机关以及中国人民政治协商会议的各级机关中从事公务，则认定为准国家机关工作人员；行为人在盐业局、石油天然气总公司等国有公司、企业、事业单位从事公务，因为这些单位直接隶属于某些国家机关，行使某些政府的行政管理职能，其工作人员受国家机关委托或是得到法律授权行使职权，在此就不考虑行为人是否具备国家机关工作人员的身份，就其本质属性来看，应将其划入到准国家机关工作人员的范围之内。
（二）以国家工作人员论
以国家工作人员论的种类，主要是依据刑法第93条第2款的相关规定，具体包括：
1.行为人在国有公司、企业、事业单位、人民团体中从事公务。由于行为人在该单位的职能所体现的都是国家性质，因此，只要行为人在这些单位中从事公务，都应当以国家工作人员论。
2.国家机关、国有公司、企业、事业单位委派行为人到非国有公司、企业、事业单位、社会团体从事公务。行为人在该单位中从事公务时，对其委派前是何种身份将不受限制，只要具有相关的法律依据并且能够证明行为人是被委派到该单位中从事公务的，就必须以国家工作人员论。
3.行为人依照法律从事公务。在这里应包括行为人在基层群众自治组织中依照法律从事公务和行为人受国家机关、国有公司、企事业单位、人民团体委托从事公务。只要行为人在基层群众自治组织中所从事的公务属于上述7项行政管理工作的，就应当以国家工作人员论；行为人受国家机关、国有公司、企事业单位、人民团体委托从事的公务具有法律依据且代表的是国家进行领导、组织、监督、管理公共事务时，应当以国家工作人员论。
参考文献：
[1]敬大力.刑法修订要略.法律出版社.1997年版.
[2]赵秉志.新刑法教程.中国人民大学出版社.1997年版.
[3]侯国云，白岫云.新刑法疑难问题解析与适用.中国检察出版社.1999年版.
[4]张秀.修订刑法条文实用概说.中国检察出版社.1997年版.
[5]刘家深.新刑法条文释义.人民法院出版社.1997年版.
[6]赵秉志，于志刚，孙勤.论国家工作人员范围界定.法律科学.1995（5）.
