基层法律服务所运行存在的问题及完善
时间：2020-04-29 07:57:41 来源：达达文档网 本文已影响 人 
摘 要：基层法律服务所作为基层法律服务的重要载体，在我国社会主义法治社会的建设过程中发挥了一定的积极作用。但在新时期，基层法律服务所的发展面临困境。文章分析了基层法律服务所发展过程中存在的主要问题，并提出几点完善措施。
关键词：基层法律服务；问题；完善
中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1008-4428（2016）12-159 -02
一 、基层法律服务所的起源及发展
基层法律服务所是在县（区）一级司法行政部门领导下，应聘担任基层法律顾问，为基层群众代理参加民事、经济、行政诉讼活动，解答法律咨询，代写法律事务文书等业务的基层法律服务组织。上世纪八十年代，我国的法制建设刚刚起步，法律服务力量相对薄弱，特别是律师的数量偏少，为了宣传法制，有效化解群里纠纷，作为基层法律服务的主要载体——基层法律服务所应运而生。最初的基层法律服务所主要是在农村设立的，基层法律服务工作者以农村市场为依托，开展了卓有成效的服务工作。1993年，基层法律服务所开始依托城市街道而纷纷开设。由此，基层法律服务所发展进入了一个比较快速的时期，全国各地相继建立基层法律服务机构，基层法律服务工作者也得以运用法律知识为广大群众解决纠纷，其在有效化解基层社会矛盾，推广法律知识方面发挥了比较积极的作用。经过三十多年的发展，基层法律服务所已经成长为一支重要的法律服务力量。
二、基层法律服务所发展面临的问题
不可否认的是，尽管基层法律服务所有其独特的地位与作用，但在新时期，随着政治、经济及政策的变化，其在发展的过程中遇到了不少新情况，存在的主要问题如下：
（一）规制基层法律服务所方面的法律法规欠缺且层级不高
目前学界对此问题认识比较统一，即规整基层法律服务机构的主要规章制度是司法部于2000年颁布的《基层法律服务所管理办法》。司法部后续还施行了一些比较零散的政策性文件。相比于其他社会领域，国家层面对于基层法律服务市场的重视稍显不够。基层法律服务市场在我国经济转型，政治体制转变的冲击下是亟需稳定有力的法律法规来进行积极引导的，而从二十世纪八十年代至今的三十多年间，只有司法部的部委规章来规范这一市场，足以凸显在这一领域立法并未满足实际的需要。
（二）基层法律服务所的性质不明
对于基层法律服务所的性质认定，国务院及有关部门对此的表述也经历了一个逐渐调整、变化的过程。最初的基层法律服务所是被定性为事业法人的，随着市场需求、政府行政管控的需要，法律服务所被要求脱钩改制，其被定性为合伙制中介机构，但服务方向并不明确。如2002年，国务院将基层法律服务机构明确列为“经济鉴证类中介机构”，2003年7月，司法部基层工作指导司副司长杜茂在全国司法厅（局）长会议上的讲话中，将基层法律服务所定位为“公益性社区法律服务组织”。基层法律服务所已不再是事业法人，这一点已趋于认同。但究竟是公益性的服务组织还是鉴证类的中介机构，全国各地对此看法并不统一。这就导致各省市在引导基层法律服务机构进行转型过程中，制定的政策、采取的措施无法一致，客观上阻碍了其快速地适应市场需求。
（三）城市中的基层法律服务机构生存空间受到挤压，面临萎缩
近年来随着中国社会大力推进法治建设，普通民众（尤其是基层）的法律意识不断提高，运用法律维护自己权益逐渐成为普遍做法，法律服务市场应该是大有可为。基层法律服务所作为一线服务力量，理应贡献更多。但事实情况却并不是如此乐观。在一些城市街道，基层法律服务机构无法发挥自身作用，甚至面临萎缩。据江苏省司法厅公示的《2015年度江苏省基层法律服务所、基层法律服务工作者公示名录表》，2015年度江苏省南京市江宁区注册登记的基层法律服务所仅有10家，基层法律服务工作者共44名。各基层法律服务所规模均不大，人数最多的南京市江宁区东山法律服务所执业基层法律服务工作者为7名，其他各所基本为3-5名。在人口数量及每年法院受理的案件数量均为南京市各区之首的江宁区，基层法律服务机构及基层法律服务工作者的数量呈现萎缩的状态，这一现象值得深思。
三、完善基层法律服务机构的几点构想
基层法律服务所在法律市场中何去何从，是近年热议的话题之一。大部分的学者，特别是律师群体极力赞成基层法律服务所退出诉讼领域。但从国家层面来看，立法者是希望用稳定有效的法律法规来积极引导基层法律服务所的发展的。2012年我国新修订的《民事诉讼法》终于确认了基层法律工作者适格的诉讼代理人身份。司法部也不断出台相关政策，来规范基层法律服务市场。笔者认为，基层法律服务所还是应科学定位，能动适应法律市场的需求，更多地服务于低端法律市场。国家有关部门要通过制定配套完善的政策措施，充分发挥基层法律服务所的效用。笔者建议，可从以下几个方面来引导基层法律服务所的发展：
（一）尽快出台层级较高的法律法规来规范基层法律服务市场
从当前的现状来看，基层法律服务机构短期内是不可能彻底退出法律服务市场的。我国地区和阶层发展的不均衡性决定了法律服务资源分布多集中于大城市和收入稳定阶层，而现实社会法律服务需求却是多元化和差异化.基层民众有这样的法律需求，且其提供法律服务的费用相对不高，这就决定了有其生存的空间。如前文所述，目前国家层面仅有司法部的一些规章在规整基层法律服务市场及工作者，且该类规章政策性较强，政策性的规章稳定性是远不及法律的。与此形成对比的是，国家对法律服务市场另一重要力量——律师事务所，在立法层面就显得较为重视。1996年我国就通过了《律师法》，其后又对该法进行了三次修正，以此来规范律师事务所在法律服务市场中的行为。因此，要想改变目前基层法律服务机构日趋萎缩的现状，势必要由立法机构尽快通过稳定性较强的法律法规来积极引导。
（二）进一步明确基层法律服务所的业务范围，以此与律师事务所进行区分
按照司法部的规章文件，基层法律服务所能从事的业务范围比较广泛，其除了可以提供包括法律咨询、代写文书、担任民事诉讼代理人及法律顾问在内的主要法律服务，还可以进行法制宣传及人民调解工作。其与律师事务所开展的业务大部分是重合的，存在的区别仅仅是不能代理刑事案件。这就导致了在执业过程中两者必是处于相互竞争状态。两者在功能上几乎重合，这与当初设立基层法律服务机构的初衷背道而驰。尤其是在城市，律师事务所在很大程度上挤压了基层法律服务所的生存空间。据南京市司法部门的相关资料，截至到2015年底，南京市江宁区区属律师事务所有19家，注册执业律师为148名。律所的数量为基层法律服务所的两倍，律师人数更是基层法律工作者的三倍之多。本来市场定位及服务对象颇有差异的两者，却形成了这样颇为惨烈的竞争态势，究其原因，还是由于相关规章所作规定不够详细。笔者建议可以侧重于基层法律服务机构的公益性，对基层法律服务所的营利性法律服务应当加以执业地域和业务类型的限制，引导基层法律服务工作者扎根基层、服务基层。对于提供的法律服务可收取成本费用，不得以营利为存在目的。只有这样，基层法律服务所与律师事务所之间的关系才趋于缓和，两者也必将在各自擅长的领域发挥更为重要的作用。
（三）提升基层法律服务所的竞争能力
基层法律服务所数量上日趋减少，除了外部环境导致以外，与其自身建设不够，竞争能力不强也有一定的关系。《基层法律服务工作者管理办法》规定，司法部统一组织，省级司法行政机关负责具体承办基层法律服务工作者执业资格考试，考试通过者即可取得基层法律服务执业资格。但据有关资料显示，全国各地的司法部门并未真正落实这一要求，在相当长的时间内未认真组织这一考试。由此带来的后果就是进入基层法律服务所工作没有任何实质性的要求，从而导致基层法律服务工作者的整体素质偏低。2012年新修订的民事诉讼法明确规定基层法律服务工作者可以被委托为当事人的诉讼代理人。但按目前的情势来看，当事人在诉讼中选择诉讼代理人时，宁可多花费一些代理费，也更多的倾向于选择律师作为代理人。为改变这一现状，就必须从源头上严格控制基层法律服务工作者的准入资格，各省级司法行政部门应设立具体的基层法律工作者执业资格考试制度，未通过考试者一律不得进入基层法律服务所工作。只有将这一考试制度常态化并坚持下去，基层法律服务工作者的各项水平才能得以提升，基层法律服务所的竞争力才能得以加强。
基层法律服务所设立早期，为推动国家法制建设作出了一定的贡献。尽管随着国家政治、经济、政策的变化，其生存空间受到了一定的挤压，但难以否认的是，在城市里的街道、在广袤的农村，基层法律服务所是有发展的可能性的。当下主要任务是要通过一系列改革措施，推动其能动适应市场需求，为社会主义法治建设事业做出更大的贡献。
参考文献：
[1]汪火良.社会管理创新视野中的ADR与基层法律服务所改革[J]. 西部法学评论，2011，（12）.
[2][汪火良.对基层法律服务所困境与出路的研究[J].西北民族大学学报（哲学社会科学版），2015，（01）.
[3]苏甲仁.论基层法律工作者应退出诉讼代理领域[J].科技咨询导报，2007，（23）.
[4]宋慧宇.论吉林省基层法律服务制度的困境及改革措施[J].长春理工大学学报（社会科学版），2015，（10）.
[5]杨德兴，毛晶晶. 基层法律服务运行现状及完善——以苏州市为例[J].企业导报，2015，（07）.
作者简介：
杨烁，男，江苏经贸职业技术学院公共管理学院讲师，硕士。
