论抗战时期的政治参与机构——国民参政会

国民参政会是为适应抗战需要而设立的政治参与机构,是国民政府的第一个制度性的政治参与机构,在中国政治参与发展的过程中具有里程碑式的意义。但由于所处时代的局限性,国民参政会在战时国民政府政治体系中所处的地位、权利来源、成员产生方式和法定职权都决定了其难以承担起引领中国政治从“威权”达至“宪政”的重任。它在中国政治生活中的活动轨迹显示着中国政治参与的艰难发展。

[关键词]国民参政会;政治参与;政治发展

[中图分类号]K265[文献标识码]A[文章编号]1004-518X(2010)07-0157-07

赵祖平(1966—),女,中国社会科学院近代史研究所博士研究生,中国劳动关系学院公共管理系副教授,主要研究方向为中国现代政治史。(北京100037)

国民参政会是为适应抗战需要而设立的政治参与机构,也是抗日民族统一战线的重要政治舞台,对抗战时期政治参与的发展作出了巨大贡献。在中国政治参与发展的过程中,具有里程碑式的意义。

一、国民参政会的设立

抗战爆发使中国面临前所未有的民族危机。严酷的战争局势要求全国一切抗日力量团结对敌。早在1937年7月中共中央发表的时局宣言中,就要求国民党改革政治机构,吸收各党各派及人民团体的代表组成民意机关。同时,社会各阶层人士也一致要求国民党放弃一党专政,实现政治民主。

国民党继1937年7月第二次庐山谈话会后,于同年8月在国防最高会议之下设立了国防参议会。国防参议会延揽了各党派的重要人物及各界知名人士,如:中共代表毛泽东,青年党的李璜、曾琦和左舜生,国社党的张君劢,军事专家蒋百里,擅长外交的颜惠庆、施肇基和罗文干,北洋政府时曾任司法总长的张耀增,国民党内不同派系的代表甘介侯和徐谦,教育界知名人士马君武和张伯苓,社民党的杨庚陶,救国会的沈钧儒,职教社的黄炎培,乡建派的梁漱溟和晏阳初,时任北大校长蒋梦麟,以及胡适、傅斯年、陶希圣,等等。[1](P10-13)以“把各党派的有力分子,集中于此会议中,共策国是”,“于是,在野力量的问政参政之门,由此被开启了”。[1](P7)

对于国民党的这种进步,中共和其他在野党派均表示响应和支持,但由于国防参议员数量极少、遴选范围狭窄、职权极为有限,因此,希望国民党能建立起真正的民意机关,达到动员全民族抗战的目的,同时在抗战中建立民主政治。1938年初,邹韬奋就针对“前线只见汉奸不见民众”这一令人痛心的状况,指出:“中国抗战至今,在实际上只动用了军事的力量,全国整个的民众力量还未尽量发动起来。”[2]3月1日,中国共产党在《对国民党临时全国代表大会的提议》中正式提出:“为增强政府与人民间的互助,为增强抗战救国的效能,全国民意机关的建立已经成为刻不容缓的当务之急。民意机关的形式或为更为扩大的国防参议会,或为其他的形式均无不可,最重要的在于此机关要能包括各抗日党派、各军队、各有威望的群众团体的代表,即包括能代表四万万五千万同胞公意的人才。”同时,此机关“要真有不仅建议和对政府咨询的作用,而且应该有商量国事和计划内政外交的权力”[3](P26-27)。中华民族解放行动委员会也于1938年3月发布政见,主张“树立民意机关,使人民有参政的机会”[4]。

迫于各方面的压力,同时也为了进一步加强国内团结,寻求各方支持, 1938年3月29日,国民党临时全国代表大会在武汉召开,会议将胡建中等37位代表所提的《组织非常时期国民参政会,以统一国民意志,增加抗战力量案》与国民党中央执行委员会所提的《国民参政会组织法大要案》合并讨论,决议:“在非常时期,应设一国民参政会,其职权及组织方法,交中央执行委员会详细讨论,妥订法规。”[5](P158)大会所通过的《抗战建国纲领》中关于政治方面的举措第十二条规定:“组织国民参政机关,团结全国力量,集中全国之思虑与识见,以利国策之决定与推行。”[6](P489)4月7日,国民党五届四中全会通过了《国民参政会组织条例》, 12日,国民政府公布实施。6月16日,国民党中央执行委员会对该组织条例进行了修正,并通过参政员名单。

二、国民参政会的制度设计

作为国民政府的第一个制度性的政治参与机构,国民参政会有着显著的时代特征,显示出中国政治参与的艰难发展。

(一)国民参政会在战时国民政府政治体制中所处的地位及其权利来源

国民参政会是国民党中央成立并授权的政治参与机构,它的成立源于抗战时期凝聚人心、团结御侮的需要。因此,国民参政会从建立的那天起,就是国民党政治统治体系中的一部分,其活动被限制在国民党一党专政的范围中。

《抗战建国纲领》所包含的条款,非常清楚地勾画出国民参政会在战时国民政府政治体制架构中所处的地位。纲领开篇便说:“中国国民党领导全国从事于抗战建国之大业,欲求抗战必胜,建国必成,固有赖于本党同志之努力,尤须全国人民戮力同心,共同担负。因此本党有请求全国人民捐弃成见,破除畛域,集中意志,统一行动之必要,特于临时全国代表大会制定外交、军事、政治、经济、民众、教育各纲领,议决公布,使全国力量得以集中团结,而实现总动员之效能。”此段话表明:由国民党领导抗战建国大业,为“求抗战必胜,建国必成”,需全国人民“集中意志,统一行动”,因而制定了包括政治纲领在内的一系列纲领。而政治纲领的第一条(总第十二条)即为:“组织国民参政机关,团结全国力量,集中全国之思虑与识见,以利国策之决定与推行。”这说明设立国民参政会是国民党为抗战建国而采取的特殊政治举措,是国民党战时集权体制中一个特设的政治参与机构。作为战时集权体制的辅助,其设立的初衷:一是从社会各界获取合法性,加强政治整合,提高政治一体化程度;二是通过制度化的途径从民间收集政策建议,以提高决策质量,解决民族危机。它的实际指向并不是为了民主,而是为巩固集权。而《抗战建国纲领》总则第二条规定“全国抗战力量应在本党及蒋委员长领导之下”,更是重申了国民党和蒋介石对抗战力量的绝对领导,其中当然包括对国民参政会的绝对领导。

国民参政会的职权和自身组织方式,也源于国民党中央执行委员会及中央全会的规定和授权。这一点从国民党临时全国代表大会的决议和《国民参政会组织条例》的通过与修正程序以及参政员名单的产生都可以清楚地看出。

由此而知,国民参政会是在不改变国民党训政的前提下,由国民党临时全国代表大会决定成立,由国民党中央领导、组织并授权的一个战时重要政治参与机构。因此,邹韬奋把国防参议会比作是国民党“小规模的请客”,而把国民参政会比作是“大规模的请客”[7](P29-30),非常形象地道出了国民参政会这一由执政的国民党和国民政府主导的团结全国抗战力量、收集民意改善决策质量的机构的地位。

(二)国民参政员的产生方式

20世纪30年代,在西方民主制国家中,民众的政治参与体系已经相当成熟,法定的民众政治参与机构一般由选举产生。当时西方已普遍实现了普选,对被选举人除年龄和居住期限外,已没有特别的资格限制。当然,要在选举中过关斩将,成功当选,绝非普通人能够承担;而代表选民参与立法、监督政府,或直接执掌行政权力,也非精英不能胜任。因此,在国民取得平等参与政治的权利的前提下,由少数精英直接行使政治权力,成为民主制度的一种主要实现形态。选举,就成为连接精英们和普通民众的重要纽带;借助选举,精英们不得不忠实于其民意代表的身份和使命,民意得以通过制度化的渠道进入决策体系。所以,这些参与机构也可以被称作民意机构。

但在当时的中国,由于战时条件所限,更主要的是因为国民党无意放弃训政体制,所以,参政员的产生采取了遴选的方式,使得参政员和民众之间失去了选举这一制度纽带;而遴选标准的精英性、非界别性、过高的提名人层级,也排除了广大的底层民众特别是占人口百分之八十左右的农民、工人当选参政员的可能性。因此,普通民众难以经国民参政会这一制度途径参与政治,国民参政会成了一个标准的精英参政机构。

根据国民政府公布的《国民参政会组织条例》,国民参政员候选人除必须“具有中华民国国籍之男子或女子,年满三十岁”外,还应该拥有“四项资格之一”:(甲)“曾在各省市(指行政院直辖市而言)公私机关团体服务三年以上著有信望之人员”;(乙)“曾在蒙古、西藏地方公私机关或团体服务三年以上著有信望,或熟谙各该地方政治社会情形,信望久著之人员”;(丙)“曾在海外侨民居留地工作三年以上著有信望,或熟谙侨民生活情形,信望久著之人员”;(丁)“曾在各重要文化团体或经济团体服务三年以上著有信望,或努力国事信望久著之人员”。[8](P7)

从中我们可以看出,参政员的遴选照顾到了地区、民族、海外侨民及各文化或经济团体。在当时的中国,旧的社会关系,如家庭、宗族和村落正在变动和分解中,与工业化和城市化相伴随而生的新型社会关系,如职业、社团、阶层等还在发展过程中,社会成员的组织化程度还很低,大多数民众还没有通过大规模的政治组合参与政治的意识和能力。因此,能够参与所谓“文化团体或经济团体”的人当属个别,而能在“机关”或“团体”工作“三年以上”,且“著有信望之人”,更是各领域或地方的精英人士,绝不是普通国民可参与的。参政员的构成也证明了这一点,不是前党政军资深人士,就是宗教界、侨界领袖,或文化、教育、实业界的知名人士,“无论出于选举或遴选,绝大部分都是极卓越的人士,堪称一时之选”[5](P170)。参政员沈钧儒也认为:“可以说各方面的人士、全国的老成硕望已经有不少包容在内。” [9](P88)

参政员的提名、审查和选定机构的层级也是相当高的。1938年6月修订的《国民参政会组织条例》所规定的参政员候选人的提名方式是:“前条(甲)项参政员之候选人,由各省市政府及各省市党部联席会议,按其本省市应出参政员名额,加倍提出,国防最高会议亦得提出同额候选人。在敌军完全占领之省市,前条(甲)项参政员候选人由国防最高会议按照各该省市应出名额加倍提出。前条(乙)(丙)两项参政员候选人,由蒙藏委员会、侨务委员会按照应出参政员名额加倍提出。前条(丁)项参政员候选人,由国防最高会议按照应出参政员名额加倍提出。”有关候选人资格的审查是如此规定的:“前条(甲)(乙)(丙)(丁)各项参政员候选人,经推出后,由国防最高会议汇送中国国民党中央执行委员会,提付国民参政会参政员资格审议会审议,审议会审议完毕时,以其结果报告中国国民党中央执行委员会。国民参政会参政员资格审议会,置委员九人,其人选由中国国民党中央执行委员会指定。”参政员的选定方式如下:“中国国民党中央执行委员会于接受国民参政会参政员资格审议会报告后,按照前条(甲)(乙)(丙)(丁)各项应出参政员名额,提出中国国民党中央执行委员会会议决定之。”[8](P8)

由以上规定可以看出:除(甲)项参政员候选人的提名涉及各省市政府及各省市党部等省一级的党政机构外,(甲)项参政员候选人的资格审查、参政员的选定两环节以及(乙)(丙)(丁)各项参政员遴选的所有环节,都操之于国防最高会议、蒙藏委员会、侨务委员会、中国国民党中央执行委员会等党政最高权力机构和全国性的专门委员会之手,如此高的层级,如此集中的机构,表明参政员的产生方式是典型的自上而下的遴选,与普通民众无缘,与普遍的民意表达无关。

1939年起,部分省市逐步成立了临时参议会,1940年12月24日修正公布的《国民参政会组织条例》,对参政员候选人的提名方式作了调整,其中(甲)项参政员候选人的提名改为:“由各省市临时参议会用无记名连记投票法选举之,以得票较多者为当选。政府召集国民参政会时,各省市临时参议会如在休会期间,且因例会期间尚远,不能于国民参政会召集期限前完成前项选举时,其选举得以通讯方式行之。”[10](P3)在临时参议会尚未成立之省市,仍照1938年条例的规定执行。虽然(甲)项参政员采选举和遴选两种方式产生,民主的成分有所增加,但由于省市临时参议会参议员同样由遴选产生(由行政院遴选),并不能在普通民众的利益表达和参政员选举之间建立制度性的联系,所以不足以改变国民参政会精英参政机构的性质。

(三)国民参政会的法定职权

国民参政会只是一个抗战时期的中央咨议机构。《国民参政会组织条例》第一条就为国民参政会的作用定了基调——“集思广益”。也就是说,主要是为执政的国民党及国民政府提供政策咨询。为更好、更广泛地收集来自参政员们的政策建议,《国民参政会组织条例》授予了参政员们广泛的议政权:“第五条,在抗战期间,政府对内对外之重要施政方针,于实施前,应提交国民参政会决议。前项决议,经国防最高会议通过后,依其性质交主管机构制定法律或颁布命令行之。”“第六条,国民参政会得提出建议案于政府。”“第七条,国民参政会有听取政府施政报告,暨向政府提出询问案之权。”[8](P8-9)作为这三项权力行使的保证,《国民参政会议事规则》尽可能赋予了参政员们言论自由权,第八条规定“参政员在会场内得自由发表言论,不受会外之干涉”,“第十六条,凡与抗战建国有关之事项,均得提出为议案,但其内容不得抵触三民主义”,第二十八条至第三十一条对参政员听取政府施政报告及询问作了详细规定,并要求“参政员之询问事项,除因国家利益有不便宣答之重大理由外,主管机关长官,应为书面或口头之答复”。[11](P13)因此,参政会每次开会场面都是十分隆重的,除了参政员外,国民政府元首、党政军首脑及各院部会长官都要出席会议。

后来,为适应形势发展的需要,国民参政会历经两次扩权,1940年增加了一项调查权,“国民参政会得组织调查委员会,调查政府委托考察事项。前项调查事项,得由国民参政会(或由国民参政会授权于调查委员会)提请政府核办”[10](P4)。

1944年,在调查权一项增加了主动调查权,“国民参政会或其驻会委员会,对于政府某种施政事项之真相认为有调查之必要时,得提请政府调查,向国民参政会或其驻会委员会报告,国民参政会或其驻会委员会听取报告后,得提出建议请政府核办”。又增加了对预算“作初步之审议”的权利,“第七条,政府编制国家总预算,应于决定前提交国民参政会或其驻会委员会作初步之审议”。[12](P492)

作为国民政府的中央咨议机关,国民参政会的权力有以下特性:

第一,对所议事项、所调查事项无最后决定权。

《国民参政会组织条例》虽然规定政府对内对外的施政方针在实施以前应提交给国民参政会决议,但同时又规定,这些决议要经过国防最高会议通过才能生效:“前项决议,经国防最高会议通过后,依其性质交主管机构制定法律或颁布命令行之。遇有紧急特殊情形,国防最高会议主席得依国防最高会议组织条例,以命令为便宜之措施。”[8](P8)决议权实为政府所认为的“重要施政方针”的前置程序,对政府没有法律上的规定性和约束力,国防最高会议主席甚至可以以命令的形式,绕开“国民参政会决议”这一环节,因此,邹韬奋就曾认为国民参政会的“决议案并无代表民意监督政府之权,或督促政府必须执行之权”[13](P364)。参政会向政府提出的建议案,《条例》没有明确规定政府如何办理并答复,政府对参政会的建议案办理并答复,是因人因事因案制宜,并在以后形成某种通例。至于后来增加的调查权也只能就调查结果“提出建议请政府核办”,没有自己独立自主的调查权和调查结果处理权,办与不办权在政府,难以对中央政府进行平行制约,与西方民主国家特别是美国国会所拥有的独立调查权是两码事,最多是为最高当局决策多提供一个信息渠道和方案选择。另外,国民参政会也从来没有行使过初审预算权。

相较于民主制度下议会所拥有的立法权及财政、人事、外交、军事等领域的重大决策权而言,参政员的决议权、建议权、调查权、初审预算权在党政的整个决策过程中,均停留在“咨”和“议”的程度,而不拥有“决”的权利。实际上总数达2500多件的建议案最终得到政府采纳并贯彻的,为数不多。一般而言,国民政府对于财政、经济、交通、文化、教育方面的意见和建议容易接受,对于军事、政治、内务、行政、外交方面的意见和建议则不易接受。

第二,对政府的施政情况无硬性监督权。

按照《国民参政会组织条例》第七条规定:“国民参政会有听取政府施政报告,暨向政府提出询问案之权。”[8](P9)《国民参政会议事规则》对此作了补充规定:“参政员之询问事项,除因国家利益有不便宣答之重大理由外,主管机关长官,应为书面或口头之答复。”[11](P13)

询问权是国会议员监督政府的一种非常重要的权力,可以由议员个人或者几个人联合口头提出,或者书面提出,简便易行;多针对正在审议的议案提出问题,因此,询问具有很强的针对性;因为是议员的个人行为,处理程序比较简便,一般情况下,当次会议提出,当次会议就可以由受询问机关答复;询问可以经常、反复运用,不受次数限制,不同议员可以对同一个机关分别提出询问,一个议员也可以对不同机关同时提出询问,所以,询问权被看做参政员行使的最充分的权力。

但询问的目的是获取情况,或通过参政员的关注施加压力,不具有很强的法律约束力和强制性,所以也是一项相对温和的权力,它不像质询,不针对政府的重大政策,得到的答复不满意也不会引起对政府的不信任投票,所以,仍然未超出“咨议”的范畴。对此,当时舆论界就有清醒的认识:“照《国民参政会组织条例》的规定,参政会的职权本身,只不过是一个咨询建议机关,其最后一切决定权,还在国防会议。”[14](P135)

参政会是当时政治体制内的政治参与机构,存在时间达九年之久,它标志着国民政府统治时期制度性的政治参与的开始,是抗战时期中央层级政治参与的唯一载体。但我们必须清醒地认识到:国民参政会只是在抗日战争这一特殊历史时期,国民党政府迫于内外压力,不得不做出的政治让步,其根本目的是要改善和巩固统治而绝不是放弃训政体制,这就造成了国民参政会制度设计的先天不足。

三、国民参政会与政治发展

政治发展往往是与经济发展相伴的。在现代政治学中,政治发展既可以用来指某种过程,又可以用来分析政治变迁的结果。虽然不同的研究者对政治发展的概念有种种不同理解,但大多数西方政治学家认为,政治发展的内容有以下几个基本方面:政治秩序的稳定(权威的合理化)、政府各部门的专业化分工和制度化的民众参与。虽然非西方国家由于自己的历史文化传统和经济社会条件与西方国家的不同,在学习西方的过程中面临着许多不适之处,但是西方的经验是人类所仅有的走向现代化的经验,所有的西方发达国家,虽然政治形态各异,但在发展中都基本追寻了这一方向,并带来了经济的繁荣、社会的稳定以及个人自由水平的提升。所以,非西方国家在发展道路的艰难探寻中,也自觉或不自觉地遵循了以上目标。

从政治发展的角度看,国民参政会代表着国民政府对民间日趋强大的政治参与要求的首次制度性回应,为国民政府赢得了前所未有的广泛支持,从而有力推动了抗战时期中国政治的发展,也点燃了民众经由训政达至宪政的期望火焰。

国民政府时期政治发展的路径基本上依据孙中山制订的“军政-训政-宪政”的建国三阶段理论进行。按照孙中山的设想,从革命开始直至宪政告成之时,一直由“先知先觉”的国民党统掌国家权力,即“以党建国”、“以党治国”。“在训政时期,政府当派曾经训练考试合格之员,到各县协助人民筹备自治。”筹备完成后,人民“得选举县官以执行一县之政事,得选举议员以议立一县之法律,始成为完全自治之县”。“一完全自治之县,其国民有直接选举官员之权,有直接罢免官员之权,有直接创制法律之权,有直接复决法律之权。”[15](P128)也就是说,训政是为宪政打基础的时期,人民不享有完全的政治参与权,表现为政治参与的层级较低,只是在县以下;权利行使的非自主性,表现为要先接受训导,至于如何进行训导、何时完成训导,则由统掌国家权力的国民党说了算。

南京国民政府建立后,于1928年公布《训政纲领》,开始训政。整个抗战之前的10年(1928—1937年),在国民政府的政治制度架构中,普通民众只是在区一级享有间接参与权,在村里(1929年《县组织法》改“村里”为“乡镇”)、闾、邻等最低的层级享有一定的直接参与权,而在中央、省、县等层级没有任何制度化的参与权。

但是,执政的国民党及国民政府对国家的整合能力并没有因高度集权而增强,反而在党内受到地方实力派、在党外受到中共及其他民主派人士的挑战和质疑。国民党在党内难以通过制度建设整合各派势力,也无意通过国家政治制度体系中各级民主机构的建设将党外的各种政治力量整合进来。因此,既缺乏党内整合又不愿吸收党外参与的国民党一党专政就面临着严重的合法性危机。这种危机不止是仅仅停留在意识层面,甚至还会以军事冲突的形式表现出来,彰显了国民党统治的脆弱性。而严重的合法性危机又进一步减弱和打消了国民党中央做出民主化安排的意愿,一再以孙中山的训政思想为依据,提出由于内乱未平息,人民文化水平低或不懂得民主政治,所以需延长训政的时间,无视其他党派和民众要求尽快建立宪政的正义呼声,训政变成了反民主的挡箭牌。这种顽固态度又进一步招致了民众尤其是党外精英们的失望和反感,加重了国民党一党专政的合法性危机。

抗日战争的爆发给国民党消减合法性危机创造了前所未有的政治机遇。在民族危亡的紧急关头,国民党内各派系暂停内斗,推戴蒋介石为领袖,共同抗日;中共及其他各民主党派也都表示愿与国民党合作共同抗日,国内政治关系有了显著缓和,国民党的执政合法性大大提升。因此,通过制度化的途径将各党各派整合到国民党领导的政府体系中来,扩大政治参与,向民众表明国民党对“军政-训政-宪政”的政治发展道路的真诚和决心,能有效巩固和增强国民党的执政合法性和国家整合能力,是推动中国政治发展的理性选择。

事实表明,国民参政会设立之初,各党各派就寄予其促进政治参与进一步发展的厚望。青年党主要领导人曾琦认为:国民参政会“大可试验民主政治”[16](P68)。第三党参政员代表章伯钧亦称:国民参政会的成立,“使孙中山先生之民权与最近国人所要求之民主政治得以或可逐渐实现”[17](P90)。包括中共方面都认为:“虽然在其产生的方法上,在其职权的规定上,国民参政会还不是尽如人意的全权的人民代表大会,但是,并不因此失掉国民参政会在今天的作用和意义——进一步团结各种力量为抗战救国而努力的作用,企图使全国政治生活走向真正民主化的初步开端的意义。”[18]中间派的一些代表人物对国民党独享执政地位的态度也发生了极大变化,如张君劢在1938年12月《致毛泽东先生的一份公开信》中,就要求中共放弃“一党一派之利害”,应“念念不忘为国家至上之一义”,认为近代国家“尤贵乎军权统一”。[19]他们还对国民党实施宪政的诚意和决心表现出极大地信任,连一直对国民党激烈批评的罗隆基也乐观地认为:实施宪政既是全国人民的主张,也是蒋委员长的主张,“因此,实施宪政的日期必不至过分延缓。这种意义的公开政权,今后或者用不着人民特别努力的争取。”[20]

因此,作为国民政府历史上第一个制度性的政治参与机构——国民参政会的成立,表明国民党在固守一党专政的法统同时,也较大限度地以宽容和积极的态度发展政治民主的形态。和民国以来的所谓“民主政治”相比,抗战时期的国民参政会从形式到内容都有一定程度的进步。在形式上,它为中国各抗日党派提供了一个阐述各自政见的合法讲坛;在内容上,各在野党派确实在一定程度上实现了参政。中央层级制度化的政治参与从无到有,并有效提升和巩固了国民党和国民政府的执政合法性,是政治发展的一大进步。“我们国民参政会当然不是议会,但要以从前议会的民主政治失败为戒,以期树立一个真正的民主政治的基础,这亦是贵会建国的一个重要的责任。”[21](P90)说明蒋介石在抗战初期至少在公开场合是认同这一政治发展方向的。

但政治发展作为一个政治变迁的过程又是要随着环境的变化不断向前推进的。随着抗战的进展,民众尤其是国民党外的精英们对国民党领导抗战的能力由坚信到不满再到怀疑,要求更多、更有效地参与到决策中去;随着参政会中民主实践的不断发展,参政员们由开始的对获得参与权的满足进而萌发出对参政有效性的迫切要求。国民参政会制度设计中的先天不足,越来越显著地暴露出来。如果国民党及其领袖蒋介石能适时进行制度调整,增强国民参政会政治参与的力度,如让国民参政会和国民党中央共享立法权、人事权,或早一些获得财政监督权,那么,国民党本可以为自己奠定更广泛的执政基础,建立起清廉的政府和健康的财政,内战不是绝对不可能避免的。

然而,国民党恰恰选择了相反的路径,抗战期间在推进政治参与方面没有任何重大实质性的进展。以国民参政会获得财政监督权为例,在国民参政会召开前,民间人士就认识到它只不过是个“咨询建议机构”;国民参政会成立后,各界要求为其扩权的呼声持续不断,国民参政会秘书长王世杰也曾于1940年9月国民参政会三届三次大会召开前夕,建议蒋介石将对政府预算案的决议权授予国民参政会,而国民政府保留财政紧急处分权,但蒋介石拒绝了这一提议。[22](P344)直到1944年9月,由于国内财政局势日趋恶化,一些国民党上层人士王世杰、孙科、邵力子、吴铁城等书面促请蒋介石,授予国民参政会或其驻会委员会对政府每年预算案的审议权,而决定权保留于国防最高委员会。[23](P377)蒋介石经反复权衡后,同意在一定程度上扩充国民参政会职权。[23](P397)后经国民党内部反复讨论,终于决定将对政府预算的初审权授予国民参政会,并扩充其原有的调查权,但两项职权须俟至第四届国民参政会正式施行。

直至1945年7月抗战胜利前夕,第四届国民参政会终于获得对政府预算的初审权,而此时参政会对于战时政治参与所能发挥的作用已经极为有限了。如果国民党中央能及早授予国民参政会对国民政府财政预算的监督权,参政会对政府的财政监督可能会更全面、更有效,而健康的财政状况对于维护和巩固国民党的执政权威是非常重要的。

由于国民党在扩大政治参与方面止步不前,抗战之初政治权威的巩固和政治参与的制度化相互促进的政治发展的良好势头,渐渐扭转为两相削弱、两相抵触的局面,即国民党为了集权而压制参与,但参政员们却期盼扩大参与,直至实现宪政,从而使国民党执政的合法性受到严峻挑战;合法性受到挑战的国民党更加无意增强政治参与的力度,一味依靠强硬的压制和虚伪的权术缓解冲突,从而加速各民主派人士的离心离德。国民党终究无法通过进一步制度化的途径把体系之外的政治力量吸纳进来以增强统治权威,而国民参政会由于难以满足各党各派爆炸式的参与期望而被舍弃。在这种情况下,任何企图增强合法参与力度的努力如第四届国民参政会以及后来的国民大会,都不再能够挽救危局。国民党统治的合法性与制度化的政治参与双双遭到损害,政治发展的进程被暴力冲突无情打断。

综上所述,国民参政会作为一种战时政治参与的初步实践,既值得肯定,又需要反思。从政治发展角度审视其在整个国民政府时期政治参与中的地位,无疑具有开创性,并能激起人们对其发展方向的无限的想象空间。但开创性并没有带来丰硕的成果,无限的想象空间也没有变成现实。

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[6]抗战建国纲领决议案[A].荣孟源,孙彩霞.中国国民党历次代表大会及中央全会资料(下)[M].北京:光明日报出版社,1985.

[7]韬奋.“请客”与民意[A].韬奋.抗战以来[M].韬奋出版社,1941.

[8]国民参政会组织条例(1938年4月公布,6月21日修正公布)[A].国民参政会第一次大会纪录[Z].国民参政会秘书处,1938.

[9]参政员沈钧儒史良王造时张申府发表谈话[A].孟广涵.国民参政会纪实(上卷)[M].重庆:重庆出版社,1985.

[10]国民参政会组织条例(1940年12月24日修正公布)[A].国民参政会第二届第一次大会纪录[Z].国民参政会秘书处,1941.

[11]国民参政会议事规则(1938年7月国民政府公布)[A].国民参政会第一次大会纪录[Z].国民参政会秘书处,1938.

[12]国民参政会组织条例(1944年9月修正公布)[A].国民参政会第四届第一次大会纪录[Z].国民参政会秘书处,1946.

[13]邹韬奋.经历[M].北京:三联书店,1958.

[14]重庆《新蜀报》社论[A].孟广涵.国民参政会纪实(上卷)[M].重庆:重庆出版社,1985.

[15]国民政府建国大纲[A].孙中山全集:第9卷[M].北京:中华书局,1986.

[16]曾慕韩(琦)先生遗著[A].沈云龙.近代中国史料丛刊(第674册)[M].台北:文海出版社,1966.

[17]参政员章伯钧发表谈话[A].孟广涵.国民参政会纪实(上卷)[M].重庆:重庆出版社,1985.

[18]毛泽东,陈绍禹,秦邦宪,董必武,吴玉章,林伯渠,邓颖超.我们对于国民参政会的意见[N].新华日报,1938-07-05.

[19]中国第二历史档案馆.中国民主社会党[M].北京:档案出版社,1988.

[20]罗隆基.论公开政权[J].今日评论(第3卷第21期),1940,(5).

[21]开幕式军事委员会蒋委员长演词[A].国民参政会第一次大会纪录[Z].国民参政会秘书处,1938.

[22]王世杰日记(第2册)[M].台北:“中央”研究院近代史研究所,1990.

[23]王世杰日记(第4册)[M].台北:“中央”研究院近代史研究所,1990.

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