地方立法赋予社会组织行政管理职能的可行性分析

[摘要]我国社会转型期的国家治理需要根据时代多元化需求，采取不同的行政管理模式。随着各种社会自治力量勃兴发展，越来越多的社会组织参与到传统由政府垄断的行政管理领域，这就为社会组织承担行政管理职能奠定了坚实的实践基础。但现行地方立法赋予社会组织行政职能仍存在诸多缺陷与困境，对保留与开放的权限分配及制约并不融贯有效。以山东省地方立法的本土资源为例，分析社会组织承担行政职能的地方性法规、政府规章的相应规定，同时对新公共管理运动及私人行政的域外经验进行有益借鉴，可以实证地发现地方立法赋予社会组织行政职能的现实意义及其权力运行的监督规制限度。地方立法赋予社会组织行政管理职能的可行性，其要义在于破除“政府职能转变”误区，优质高效地服务于地方公共治理，并推动城市管理的市场化建设。

[关键词]地方立法；政府购买公共服务；新公共管理运动；私人行政

[中图分类号]D90[文献标志码]A[文章编号]1000-8284（2016）06-0060-06

“四个全面”战略布局明确了处理执政党、政府、市场和社会之间关系的有效途径，这就给地方立法提出了更高的要求。在当前我国社会转型时期，如何在实现科学立法、民主立法的基础上提升地方治理的法治化程度、以地方立法特色服务国家治理现代化要求，并满足人民群众多样化的服务需求，已成为地方立法的重要职责。其中地方立法赋予行政机关之外其他组织行政管理职能的尝试探索，就旨在破除“政府职能转变”的误区，以地方立法创新实现社会组织承担行政职能，将竞争机制引入政府公共服务领域，并优质高效地服务于地方治理。这必然要求社会组织行政管理职能的机制设计具备必要的可行性与合理性，才既能保障地方治理的有效性与规范性，又能提升地方社会组织参与行政管理，提供回应性、个性化公共服务的基本能力。

一、 可行性问题的提出

（一）社会组织承担行政管理职能的可行性条件

当前我国正处于经济社会深刻的转型期，各种阶层的利益诉求呈现出复杂多样化。这一时期的国家治理需要面对社会自治力量的发展现实，回应多元共治、善治的基本需求，以实现不同利益群体间博弈的适当均衡。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出，要“正确处理政府与社会关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确责任、依法自治、发挥作用”。加快社会组织建设是深化社会体制改革的重要内容，有利于完善社会主义市场经济体制，促进社会的和谐发展。其中授权社会组织行使行政管理职能就是深化社会体制改革的重要方面。通常意义上社会组织指的是在民政部门登记的，不以营利为目的，不同于政府机构和市场组织，以社会服务为基本功能的，具有自愿性和独立性的行业协会、民办非企业组织、基金会。可以发现，当下越来越多的社会组织参与传统由政府垄断的行政管理领域，并在公共管理水平及公共服务质量提高上发挥越来越重要的作用。一方面，政府需要转变职能、简政放权，将部分职权向社会公共领域转移，这有利于减轻自身负担、降低政府成本，提升行政办事效率；另一方面，社会自治理念普遍深化，充分释放社会组织的活力，不断提升公共产品及服务供给的质量水平。因此，社会组织承担行政管理职能、提供公共服务已成为时代发展趋势，也成为行政法发展潮流，如英国的“新公共管理”运动、日本的“私人行政”、“第三部门”兴起等。

（二）社会组织承担行政管理职能的现状与困境

在我国政府职能转变的背景下，相关的行政审批制度改革、简政放权改革已经向社会组织转移了部分行政职权，但是并未取得良好的社会效果，且仍未形成规范化的制度模式。不可否认，当前我国社会组织承担行政职能面临许多体制障碍亟待克服，如现行立法对社会组织承担行政管理职能缺乏清晰的法律定位与系统授权；地方立法未破除行政主导模式下对社会组织的限制，对权力分配缺乏有效制约；政策支持与执行不到位，社会组织缺乏自身建设等。另一方面，行政审批、简政放权等改革均是行政系统内部的自我完善，缺乏对行政权力有效的外部监督。我们需要直面这些问题，以此为导向深入挖掘本土传统的优势资源，并积极借鉴域外有益经验与准确把握国际趋势，为地方立法赋予社会组织行政管理职能的可行性提供科学的智识支持。通过对地方立法赋予社会组织行政职能的可行性与必要性分析，确立以地方立法的形式将部分行政权力转移下沉到社会，以地方人大和社会力量有效约束和监督政府权力，防止政府权力过度膨胀，促进政府职能的深刻转型。

二、具备可行性的域外经验借鉴

20世纪70年代以来，随着全球化、信息化的迅猛发展，国际竞争不断地加剧，西方发达国家为摆脱传统“福利国家”制度带来的重重财政困境以及政府管理效率低下等问题，相继实行了大规模政府改造运动，进行了一场政府公共管理改革，其中就以英国的新公共管理运动和日本的私人行政为典型代表。在这样一个网络化的知识经济时代，新公共管理理论和私人行政的实践提供给我们政府治理、社会治理、市场治理有机统一的有益参考，并对我国社会组织正当行使行政管理职能具有一定的借鉴与启示意义。

（一）英国新公共管理运动的精髓及其参照

针对传统科层官僚体制所产生的财政开支、人员膨胀、机构臃肿、效率低下等弊端，英国原有的行政管理体制已不能适应时代的发展，政府行使职能越来越感到力不从心，为此政府进行了新公共管理运动改革。围绕政府制度变革这一核心，着力解决如何合理提供社会公共服务问题，新公共管理运动采取了实行公共服务主体多元化，服务方式企业化、市场化、竞争制等一系列措施与方法，从而打破了政府公共服务的垄断地位，在一定程度上缓解和解决了这些弊病。新公共管理运动的精髓有如下几个方面：

1.精简行政程序，以市场机制进行行政管理。在新公共管理运动中，政府引入顾客导向的理念，调整政府内部机构，简化行政事务办理流程。追求提供更加优质的服务，同时采取对政府进行绩效评估方法，在行政管理中形成相互竞争、相互激励的局面，明确政府的责任，加强政府对重点领域的管理能力，促进政府职能行使的高效性。

2.国企私有化改革。英国国有企业在交通运输、能源、通信等方面占有相当大的比重，有些行业甚至直接造成了垄断，这导致了英国经济增长缓慢。新公共管理运动中，英国有2/3的国有企业走上了私有化改革的道路，国民经济重新振作，不断发展；这种改革堪称资本主义国家中私有化最成功的典范，世界上有许多国家在不同程度地效仿英国的私有化改革做法[1]。

3.公权力部分转移，放手经济发展。

在传统的管理体制下，行政系统内部以服从为主，权力高度集中，行政职能牢牢把握在政府手中。而新公共管理运动的一个重要目标就是应对经济持续低迷的现状，消除政府过多干预经济的弊端，将部分公权力分给社会组织，更加灵活地适应社会的发展，放松政府对市场的经济性规制，应对经济全球化的浪潮。

新公共管理运动成效显著，英国行政系统内部结构更加合理，政府更加高效透明，社会经济呈现出良好的发展态势。我国正处于社会转型的关键时期，面临诸多困难与挑战，虽然英国行政管理制度体系与我国不同，但仍然可以联系我国实际情况，针对未来发展规划进行相应的借鉴。

1.坚持政府的主导地位。当前我国的公共服务体系还不完善，服务水平还有待提高，政府仍然是公共服务的保障者和主要提供者。社会组织作为社会不可或缺的组成部分，可在政府的引导下承担部分公共服务，推进公共服务市场化，形成一种公共服务的多元化供给体制。

2.积极引导非政府组织参与社会管理。政府部门长期处于社会管理者的地位，权力高度集中，同时存在着政府自身发展跟不上职能扩展步伐的现状，为了更好地管理社会，提供优质的服务，政府将部分权力的行使分给社会组织，以满足社会对于公共服务的迫切需求。

3.实行竞争服务，采取绩效性评估。政府进行绩效评估，向社会公开各种行政信息，由社会及个人提出意见和建议，政府接受批评并研究改正，有利于其了解自身行政行为的不足，及时调整行政政策，弥补自身缺陷，提高行政效能。政府各部门之间不断改进自身的行政能力，形成一种竞争式的服务局面，同时又提高了政府的办事效率，增强了政府的公信力。

（二）日本私人行政的简介及其启示

私人行政，是指私人经过法律授权、行政部门委托等方式，行使部分公权力，参与行政事务。“私人行政”可归纳为三个方面：一是将公共任务直接转移，由私人承担；二是行政权责与具体实施相分离，实施主体是纯粹的私人，权责仍属于政府；三是将承担公共事务的组织向着公司形态转化。私人行政的主体虽然不是行政机关，但是其实施的行政行为仍然属于行政事务的范畴。私人行政作为一种新的社会管理模式的改革，具有重大的现实意义。随着我国社会不断发展，经济体制改革的不断深入，政府的行政事务不断增多，部分职能向社会转移越来越成为一种迫切需要。在这种环境下，社会力量的逐渐壮大也为政府借鉴私人行政提供了良好的社会基础。日本私人行政的现实意义及对我国的启示具体如下：

1.可分担政府权能，提高行政效率。

政府面对经济的不断发展，对于社会管理的难度也越来越大，行政管理的效率不能随着行政职能的扩大而提高，从而不利于社会的可持续性进步。恰恰私人行政的主体来源于社会，贴近社会现实，了解社会的相关层面，在处理行政事务时，可以避免许多不必要的流程，节约资源降低成本。在处理专业性社会问题时，可以发挥自身的优势充分调动社会的积极性，对相应的知识、技术和人力具有保障，有效利用国家和社会的资源，分担政府权能，减少政府压力，在获得行政管理高效能的同时，保持低成本的付出。

2.协调政府与社会和谐关系，创造公共服务新模式。

私人承担公共服务的职能，转变了以往仅由政府提供公共服务的单一模式，公共服务的提供更加及时和多元化，政府正向着服务导向型转变，社会公信力也在不断加强。当然，私人行使行政职能，要处理好法律授权与自身事务的界限。私人参与行政事务，要有法律的明确规定，应当由法律进行授权，由行政机关予以委托，具备相应的能力，以自己的名义独立完成行政事务。

3.有效控制行政权，保障民众合法权益。

现代国家为防止行政机关自我扩张、自我膨胀的趋势，必然要将行政权力社会化。社会行政的出现，一方面能防止行政权的膨胀和滥用，抵制政府的过分侵扰，另一方面又为公民参与行政管理提供了机会和途径，从而对社会成员的权利与自由进行有效地保护。同时，将私人主体以社会公共行政角色出现时视为行政主体，那么在其与行政相对方发生争议和纠纷时，才能对其管理权进行必要的法律制约和司法审查，避免国家监督特别是司法监督的缺位，从而使行政相对人的权益能得到较为充分的救济和保障[2]。

三、具备可行性的本土资源挖掘——以山东省地方立法为例

进行地方立法赋予社会组织行政管理职能的实验，若想能够更好地推进国家治理体系和治理能力的现代化，首先要立足我国的本土资源与优秀文化传统，兼顾社会结构、组织制度的延续。这种本土资源挖掘可从两个角度展开：从“行政主体”角度来说，社会组织可以通过法律、法规授权获得行政主体地位而成为“法律、法规授权的组织”，行使行政权力并承担相应行政责任。本文就以山东省地方立法的本土资源为例，归纳总结现行地方性各种规范性文件针对哪些领域、进行何种方式与程度的授权，调查分析山东省社会组织承担行政职能的基本情况，考察社会组织的执行力、与行政机关关系等方面，以此说明地方立法能够在综合考量各方利益与能力的基础上，以实现最优治理为目的，对社会组织承担行政职能的治理领域进行原则性确认，化解政府权力垄断和社会组织承担行政职能不力等问题，并对哪些领域应当由社会自治，哪些领域由政府和社会协同共治，哪些领域需要政府保留等进行相应制度设计，使社会组织承担行政管理职能更具有可行性与实效性。

（一）地方性法规赋予社会组织行政职能的规定

1.地方政府保留的职能。

自十八大以来，政府对推进机构改革和职能转变做出了具体的部署与落实，这意味着行政管理体制改革进入了一个新的阶段。近年来，一些地方立足实际，积极开展向社会力量购买服务的探索，取得了良好效果，在政策指导、经费保障、工作机制等方面积累了不少好的做法和经验[3]。山东省政府积极响应党和国务院的号召，结合山东省经济社会发展状况和人民群众的实际需求，因地制宜、积极稳妥地推出了一系列的行政体制改革措施，将现有的政府的行政职能进行分类，确定政府保留的行政管理职能，筛选社会组织可承担的行政职能，经由山东省人大及其常委会制定并颁布相应的地方性法规，不断创新和完善公共服务供给模式，加快建设服务型政府。

对于政府保留的行政职能，社会组织既不能独自承担，也不能与其他有权限的行政机关共同行使和管理。政府保留的职能除法律法规直接规定由政府行使的以外，还包括其他不适合由社会组织承担的职能：国家安全、保密事项涉及领土主权、政治外交、军事、经济等方面，是国家的基本利益，由国家安全部门统一管理，不适合也不能够由社会组织承担；司法审判、行政行为由司法机关、行政主体实施，具有强制性和裁量性，并以国家强制力来保障实施。以上由政府单独保留的行政职能，若由社会组织来承担，则不仅无法达到提高公共服务水平和行政效率的目标，而且容易导致公权力的滥用，进而有损政府的公信力建构与社会公平正义的达致。

2.社会组织可承担的行政职能。

伴随我国经济的高速发展，各种社会问题也层出不穷，政府的行政职能也随之扩容，职权范围的扩大导致政府对各种事务应接不暇，力不从心。为了减轻政府压力，提高解决问题的能力，本着高效便民的原则，通过山东省地方性法规的授权，山东省政府将部分行政职能转由社会组织承担，向社会力量购买服务，以此合理利用社会资源，提高财政资金使用效益。依法设立的社会组织作为承接政府购买服务的主体，可承担的公共服务和政府履职所需服务范围至少包括如下方面：

（1）基本公共服务事项。基本公共服务涉及社会生活的各个方面：基本公共教育、劳动就业服务、人才服务、社会保险、社会救助、社会福利、基本养老服务、优抚安置服务、基本医疗卫生、人口和计划生育服务、基本住房保障、公共文化、公共体育、基本公共安全服务、残疾人基本公共服务、环境保护、交通运输、服务“三农”等领域适宜由社会力量承担的基本公共服务事项。

（2）社会管理服务事项，包括：社区建设、社会组织建设与管理、社会工作服务、法律援助、扶贫济困、防灾救灾、人民调解、社区矫正、流动人口管理、安置帮教、志愿服务运营管理、公共公益宣传等领域适宜由社会组织承担的服务事项。社会管理其主体是政府和社会组织，出于促进社会协调发展的目的，针对社会的不同领域、各个环节进行的指导、监督和纠正。

（3）行业管理和协调事项，包括：行业职业资格认定和水平测试管理、行业规范、处理行业投诉等领域适宜由社会组织承担的公共服务事项。社会组织处理行业管理和协调事项，能够对疑难和细节做出更加合理的应对，有利于各行业的深远发展。

（4）技术服务事项，包括：科研和技术推广、行业规划、行业调查、行业统计分析、检验检疫检测、监测服务、会计审计服务等领域适宜由社会组织承担的公共服务事项。社会组织直接承担技术服务事项，可以减少公共服务的程序，由其直接处理相关的技术服务问题，简便快捷，同时政府也可以节约资源以处理其他行政事务。

（5）政府履职所需辅助性事项，政府的职能范围广泛，所需要的辅助性条件繁多，法律服务、课题研究、政策（立法）调研草拟论证、战略和政策研究、综合性规划编制、标准评价指标制定、社会调查、会议经贸活动和展览服务、监督检查、评估、绩效评价、工程服务、项目评审、财务审计、咨询、技术业务培训、信息化建设与管理、后勤管理等领域适宜由社会力量承担的公共服务事项。

（6）其他适宜由社会力量承担的公共服务事项[4]。

（二）地方政府规章赋予社会组织行政职能的规定

1.社会组织承担行政职能的原则与方式。政府向社会组织购买公共服务，由社会组织承担行政职能，是深化行政体制改革、简政放权的明显体现，也是响应党的十八大号召，加快推进政企分开，创新管理方式，改进政府向社会提供公共服务的途径。这样能够从整体上改善社会公共服务，促进社会组织的发展，发挥其示范作用，以此造福于民。根据山东省人民政府办公厅颁发的规章《关于印发政府向社会力量购买服务办法的通知》（鲁政办发〔2013〕35号）相关规定，山东省政府向社会组织购买服务，由社会组织承担行政职能，应遵循以下原则：

（1）权责明确。各级政府根据转变政府职能的要求和财权与事权相统一的原则，从各地实际出发，准确把握社会公共服务需求，充分发挥政府主导作用。

（2）公开择优。按照公开、公平、公正原则，通过竞争择优的方式选择承接政府购买服务的社会力量，确保具备条件的社会力量平等参与竞争。

（3）注重绩效。政府购买服务应强化绩效理念，坚持精打细算，明确权利义务，切实提高财政资金使用效率，把有限的资金用在刀刃上。

（4）积极稳妥。政府购买服务要按照“整体设计、有序推进、试点先行”的思路，注重发挥社会力量吸引、调动和整合社会资源的功能，形成政府购买服务工作合力。

（5）鼓励创新。各级政府要大胆探索，勇于创新，研究建立政府购买服务体制机制，构建多元参与、形式多样的政府购买服务格局。

政府向社会组织购买服务原则上按照部门预算和政府采购的程序、方式组织实施，购买主体报财政部门审核年度购买计划，通过后要主动向社会公开需购买服务项目的标准和要求，并通过公开招标、邀请招标、竞争性谈判、询价、单一来源采购等方式确定适格的社会组织，也可以根据不同的政府购买服务项目，采用委托、承包的方式。

2.社会组织参与社会管理的具体办法。

政府向社会组织购买公共服务，由社会组织承担行政职能参与社会管理。无论是国内还是域外，政府购买公共服务的典型特征均在于政府通过与社会力量建立合同关系，由社会力量提供公共服务，政府支付相应费用，以满足人民的公共服务需求[5]。根据权利义务的不同，在购买服务的合同关系中，分为购买主体和承接主体。购买主体包括行政机关和承担行政管理职能的事业单位，承接主体是经法定程序成立的企业、机构和社会组织。对于具备承接资格的社会组织，参与社会公共服务要如实填写项目申报书，全省性的社会组织向省民政厅提交，市、县（市、区）民政部门登记的社会组织向各自登记机关提交，登记机关逐级上报省民间组织管理局并由其进行审核，审核通过后进行公示，期满无异议的，政府制定承接公共服务的社会组织名录，认定承接主体。

根据山东省民政厅、山东省财政厅颁发的规章《山东省支持社会组织发展与参与社会服务试点项目实施方案》相关规定，具体的申请审批程序如下：

（1）组织申报。项目申报单位应如实填写项目申报书。项目申报书应经法定代表人签字，申报单位盖章，承诺申报材料的真实性、按规定用途使用项目资金。

（2）初审。省民间组织管理局对提交的项目申报书进行初审，初审通过的申报项目汇总后提交省民政厅、省财政厅共同审定。初审工作在5个工作日内完成。

（3）审定。省民政厅、省财政厅在5个工作日内对通过初审的项目进行审核，最终确定资助单位，并在省民政厅门户网站上公示不少于5天。公示期满无异议的，落实补助资金。

四、具备可行性的远景展望

（一）社会组织承担行政管理职能的现实意义

随着社会的持续发展，社会分工的进一步细化，政府履行行政职能的要求也越来越高，面临的难题不断增多，政府原有的体制机制已不能应对日趋复杂的社会形势，政府的公信力面临着严酷的挑战。机遇与挑战并存，为了合理的行使职能，更好的管理并服务于社会，政府必然要进行变革。地方立法赋予社会组织行政管理职能，能够在体制机制范围内行使法律赋予的权力，有利于促进政府职能转变，协调政府与社会之间的关系，为解决以上问题提供良好的应对方法。

1.地方立法赋予社会组织行政管理职能进行体制与机制设计，既能保障地方治理的有效性与规范性，又提升了地方社会组织参与行政管理、提供公共服务的基本能力。无论是针对地方立法赋予社会组织行政管理职能存在的问题提供对策建议，还是对地方立法如何赋予社会组织行政管理职能进行体制与机制设计，均指向于地方治理的有效性与规范性；地方社会组织自身不健全也成为承担行政职能、提供公共服务的重要障碍，地方立法要赋予其行政职能，开放一些由政府权力垄断的管理领域，允许社会组织进入，激发社会组织的自我完善与提升能力建设。

2.以地方立法创新为线索，形成地方治理实践与国家治理布局的有效衔接，实现政府、市场与社会的治理互动。尽管赋予社会组织以行政管理职能有地方立法先例，但都是存在于个别领域并呈碎片化的立法状态。以地方立法创新为线索，对地方立法赋予社会组织行政管理职能做出系统化研究，即地方立法可以就哪些社会治理领域赋予社会组织承担管理职能、哪些社会组织需要具备何种资质、行政机关如何实现有效监管等问题，进行逐一探讨和系统研究。这种地方立法探索，要符合国家治理关于社会组织发展与行政权力社会化转移的战略布局，实现政府、市场与社会的治理互动。

（二）社会组织承担行政职能的监督作用及规制限度

地方立法赋予社会组织行政管理职能，更好地提供公共服务，必须建立健全相应的监督机制，落实完善行使行政权力的运行体制。本文以山东省为例来阐明社会组织承担行政职能的监督作用。山东省政府采取绩效评价机制，建立以购买主体、服务对象以及第三方组成的综合性评审机制，对社会组织承接行政职能的资质、承接的内容和所需的财政资金等进行综合考核。考核结果面向社会，接受社会的批评和建议。对于考核优良、工作突出的社会组织给予奖励，对违反规定、弄虚作假的社会组织予以行政处罚。民政部门、工商管理部门、财政部门以及监察和审计部门要加强对各方面的监督，坚决杜绝违法违规行为。

对于地方立法赋予社会组织承担行政管理职能的体制框架及机制运行，可从以下几个方面进行规制完善：

一是地方立法主体方面，省级与设区的市级地方立法对社会组织承担行政管理职能要做好权限划分，省级立法着眼于全省实际，市级立法主要针对本市现状，省级立法规定总的方向及领域，市级立法在总的方向及领域内层层展开，开展具体工作；

二是地方立法内容方面，确立地方立法赋予社会组织行政管理职能的内容范围，即在哪些社会领域赋予社会组织何种权限，并对社会组织的准入资格进行原则性的规定，除了一般标准之外，在授权时如果有特殊要求应予以规范；

三是程序方面，社会组织从地方立法获得授权行使行政职能，开展具体工作时要严格按照法定程序，同时需要制定完备的监督机制，保证行政职能的合理化及合法化；

四是监督主体方面，包括行政主管部门、行政监督机关地方人大，还包括行政相对人、利益相关人等，监督对象是社会组织的行政行为以及相关负责人行为的合法性与履行职责的效率等。

总之，社会组织行政管理职能的发挥需要在法治框架内展开，恰恰地方立法为其提供充分的法律保障，以更好地服务社会，促进政府行政体制改革，加快政府职能的转变。

[参考文献]

[1]李小勇. 浅谈西方新公共管理运动的启示[J].市场论坛， 2012，（6）：14.

[2]曾洁雯. 构建私人行政主体法律地位的必要性与可行性[J].求索， 2011，（7）：146.

[3]国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见[Z]. 国办发〔2013〕96号.

[4]关于印发政府向社会力量购买服务办法的通知[Z]. 鲁政办发〔2013〕35号；关于印发政府购买服务范围审核办法的通知[Z]. 鲁编办发〔2015〕4号.

[5]刘玉姿，刘连泰. 老路还是新路：政府购买公共服务的立法路径[J].中国行政管理，2016，（3）： 99.

〔责任编辑：张毫〕