对在华境外非政府组织的风险管理研究

摘要：近年来某些境外非政府组织的活动转向政治、经济、科技、军事情报等领域，给我国政治稳定和国家安全带来了一定程度的威胁和危害。所以对在华境外非政府组织的管理需实行由外而内的立体化风险外防，这包含三个层次：一是外围的管理理念建设以及相应的管理定位、管理定性；二是中间的制度完善与相应的管理创新、法律规范；三是内部的职能规范和顶层设计。

关键词：境外非政府组织 风险管理 公民社会

随着经济全球化的不断加深和互联网的飞速发展，

世界各国“命运共同体”的格局正在形成。当前，在政府、市场、公民社会三足鼎立构成社会有机体的大背景下，各国非政府组织（Non-governmental Organization，以下简称NGO）的跨境发展亦风生水起，不同程度地弥补了国家调控失效与市场失灵的局面。在我国，境外NGO不仅数量多，而且活动范围广，日益成为经济、政治、文化、社会发展的一支不可忽视的力量。近年来，国际竞争日趋激烈，一些境外NGO借我国相关管理体系尚未健全、法律制度缺位之机，披着“民主”、“人权”、“扶贫”、“公益”、“环境保护”的外衣秘密刺探军事情报、支持参与策划街头政治、直接插手我国人民内部矛盾、以“维权”相号召制造舆论并混淆视听、煽动民众和政府产生对立等。同时，笔者以中国期刊网cnki全文数据库为样本，对2004—2014年有关境外非政府组织的147篇文章进行分析归类，整理得出约41%（61篇）的文章从国际视角进行研究，约12%的文章从法律法规视角进行研究，约10%的文章从国家安全、政治视角进行研究，而管理视角，尤其是风险管理视角的研究则有待补充。鉴于此，本文以当前在华境外非政府组织风险管理研究为题，对在华NGO进行风险控制的有效方式进行探讨。

一、当前在华境外非政府组织概述

（一）当前在华境外NGO发展历程

“在华境外NGO是指在中国大陆地区开展各种非营利性社会公益活动，而其主要的资金、人员和组织来自中国大陆以外的国家或地区（含香港、澳门、台湾地区），因而具有跨国特征或国际特征的非政府组织或非营利组织。”[1]它秉承萨拉蒙教授总结的NGO七种特性：非政府性、非营利性、自治性、志愿性、有组织性、非政治性、非宗教性 。

早在清朝后期，境外NGO就开始在我国活动。当时，主要是传教士以传播宗教之名义开展有计划有组织的救济事业，包括创办孤儿院、医院、学校、图书馆等非营利组织。1894年甲午战争前，中国的报章已登载、宣传发源于瑞士的红十字会，并且其在山东、天津等部分地区办理有红十字医院。1904年，日俄战争时，中、英、美、德、法五国在上海合办成立了上海万国红十字会，并得到清政府“确认上海万国红十字会为政府承认之合法团体”[2]，这个以国际救援为宗旨的境外NGO在我国后发战争中继续救死扶伤，发挥了巨大作用。

新中国成立以来，我国境外NGO发展经历了三个阶段。第一阶段（1949—1978年）：在华境外NGO屈指可数。新中国成立以来，一方面受冷战影响，以美国为首的西方国家，对我国实行军事上入侵、包围，政治上孤立、打击，经济上封锁、禁运、制裁的外交政策，拒绝和我国往来；另一方面我国处于计划经济时期，政治体制高度一元化，国家和社会、政府和民间几乎融为一体，因此，国内NGO在“自由发展”过程中都如履薄冰，更不要说在华境外NGO。根据中国发展简报（China Development Brief）2005年出版的英文文献《200个国际NGO在中国》来看，仅有7个国际NGO在1978年之前来华开展了活动。第二阶段（1978—1995年）：在华境外NGO发展蒸蒸日上。1978年改革开放政策全面推行，美中艺术交流中心（US-China Arts Exchange Center ）作为第一个在华境外NGO 在北京设立办事机构。次年9月，当时国务院副总理会见来华的福特基金会代表团并代表政府“邀请”其来华活动。同时，这一时期洛克菲勒基金会、英国救助儿童会、绿色和平组织，世界野生动物基金会、法国沛丰协会、基督教救世军、世界宣明会、乐施会等陆续来华，并开设办事处开展活动。第三阶段（1995年至现在）：在华境外NGO蔚然成风。1995年世界妇女大会在北京召开成为境外NGO来华的一个转折点。此次会议不仅体现了中国政府对NGO，尤其是境外NGO的高度认可及支持，而且增进了国际社会对中国的了解，开启了境外NGO来华的第一个加速期。21世纪初，中国加入WTO开启了第二个加速发展期。总之，在这一阶段，特别是最近10年，在华境外NGO获得了良好快速发展。据不完全统计，目前在我国长期活动的境外NGO有1000个左右，加上开展短期合作项目的组织数量，总数可能已达7000个左右。每年境外NGO运转流入我国的活动资金可达数亿美元，其足迹遍及经济、教育、科技、卫生、文化、体育、慈善等20多个社会发展领域。有学者调查显示，“教育是当前在华境外NGO项目活动领域最多的项目[3]。”所以，当前在华境外NGO活动领域广泛且富有成效。

（二）当前在华境外NGO的管理体制机制

当前在华境外NGO的管理主要是来自政府与法律制度的制约。总体而言，当前在华境外NGO管理遵从的原则有：间接归口登记、双重管理、分级管理、分类管理、监督管理。间接归口登记指除法律、法规明确规定免于登记的以外，所有的NGO都须先取得相关业务部门的行政许可，才可在民政部门统一登记，否则不被视为合法；双重管理即在同一行政层级上存在两个分别对境外NGO负责的监督管理部门，一个是统一的登记管理机关（民政部门），另一个是分散的业务主管单位；分级管理指根据组织的规模，全国性的NGO由国务院下设的登记管理机关及相应的业务主管单位负责管理监督，地方性的NGO由地方各级登记机关及相应的业务主管单位负责管理监督；分类管理指依照我国民政部门对NGO的分类，境外NGO也实行分类管理，其分类为社会团体、民办非企业单位、基金会等；监督管理指相关业务部门对境外NGO进行税务监督、会计监督、日常监督与年度检查。

政府没有制定统一的注册登记制度，秉持“不支持，不反对，不取缔”的态度。现行法律制度则是在改革开放30年中逐渐形成的，主要依据是1989年国务院令发布的《外国商会管理暂行规定》（以下简称《暂行规定》）和2004年《基金会管理条例》，《暂行规定》是新中国第一部针对不从事任何商业活动的非营利性团体制定的行政法规，《基金会管理条例》则详细规定了境外基金会的管理事宜。事实上，在大陆活动的境外NGO中，商会和基金会只是其中的两种类型，数量占比较小，“大约70%的境外NGO是以协会（Association）、中心（Center）、研究会（Institute）、委员会（Committee）、联盟（Union、Alliance）、社团（Society）等非基金会的方式出现”[4]，它们均游离于法律之外。除1993年《中华人民共和国红十字会法》、1999年《中华人民共和国公益事业捐赠法》、2004年《基金会管理条例》外，只有某些相关规定散见于一些行政法规（如1989年《外国商会管理暂行规定》、1998年《社会团体登记管理条例》等），而且主要是针对事务、个人立法方面，针对组织的规定则甚为罕见。由此可见，境外NGO管理的相关法律制度长期缺位，中国对在华NGO的管理“无法可依”，这使得境外NGO为所欲为。另外，政府部门的“三不政策”及双重管理制度使“有作为”的境外NGO无法得到有力保护，“无作为”和“坏作为”的NGO却大行其道。所以，将“无作为”和“坏作为”，尤其是危害我国社会稳定的境外NGO以有效的手段拒之国门外是当务之急。

二、当前在华境外非政府组织的风险管理

风险控制是风险管理者采取各种措施和方法，消灭或减少风险事件发生的各种可能性，或者减少风险事件发生时造成的损失。当前我国境外NGO的发展从国家选择逐步走向社会选择，其风险控制管理需要实现由外而内的立体化风险外防。内容包含三个层次：第一层是外围的管理理念建设以及相应的管理定位、管理定性；第二层是中间的制度完善与相应的管理创新、法律规范；第三层是内部的职能规范和顶层设计。在此基础上，紧密联系第三方评估，并关注外部需求与态度。

（一） 外部：在华境外NGO管理理念建设

李大钊说：“思想有超越一切的力量”，理念更新是一切改变的前提。第一，建立社会本位理念，厘清服务与管理边界。随着社会公共服务需求的多样化，公民社会不断发展壮大，“大政府，小社会”的社会治理理念已然不合时宜，它无法激发社会活力，促进改革。由此，社会治理尤其是境外NGO管理理念需要实现从政府本位到社会本位的转向。笔者认为，“‘人本、责任、服务’精神是社会本位理念的核心内涵，‘参与、合作、互动’则是‘人本、责任、服务’的外化和实现途径”[5]。境外在华NGO是我国公民社会的重要组成部分，是世界各国公民社会融合的结果，作为管理机关要摒弃传统集权式的管制思维，以守护者的服务精神保护其权益，引导其健康发展。第二，建立全过程管理思路，在秉持“小政府，大社会”的治理理念下，加强对境外NGO管理工作制度建设的民主、法治定位，提高境外NGO管理的外部风险防范能力，也为舆论引导提供有力的智力保障。第三，相关部门管理人员秉持“凡事预则立”的风险思维方式及时感知风险源是不可或缺的。

（二）中部：完善在华境外NGO管理制度

风险管理的终极目标就是达到“善治”，善治的要素包含合法性、法治性、透明性、责任性、回应性和有效性，所以制度是在华境外NGO风险管理工作的重要条件，是工作的有效开展和顺利进行的保障。当前，在管理高危风险中制度建设的不足易导致政治风险，所以完善在华境外NGO管理制度是风险控制的关键着力点。

1.建立健全境外NGO法律法规体系

首先，就高危风险的控制而言，建立制定较高层次的《境外NGO管理法》及实施细则，不仅是法治国家的客观要求，而且赋予境外NGO法律地位，保障其活动权益。另外，相关部门在管理中能够实现有法可依，一旦境外NGO从事与注册章程不相符合的活动，可以立即取缔。其次，理顺登记管理体制。登记管理机关在审查境外NGO申请时，增设专家评估环节确保准入运营安全性。同时，坚持降低门槛、直接登记原则，避免境外NGO因找不到业务主管部门而放弃登记。在登记细则中，取消一行一会的限制，打造行业竞争力，增强社会活力。

2.健全境外NGO管理高效的联动机制

相关部门应健全境外NGO管理的联动机制，发挥综合监管效能，因为境外NGO活动的日常开展须与多部门接触，例如环保、医疗、规划、银行、教育部门、外汇管理部门等。当与银行建立联动机制时，一旦发现有境外NGO有超过一定数额的资金活动，即进行监控，如俄罗斯国家杜马《非政府组织法》规定，对非政府组织超过50万美元的现金流入进行监控。建立执法监督机关与活动部门高效的联动机制，有利于及时规避和化解各种风险，使风险可能性控制在可接受的范围内。而这些部门的协调沟通一旦出现问题，则严重阻碍信息获取，使监管失效，其危险因素的危害性增强。

3.健全境外NGO管理长效机制

对境外NGO的管理不是一蹴而就的事，而是长期的、系统性的管理。“运动式”执法在一定程度上降低了政府管理部门的威信。在我国境外NGO退出机制中，采用定期强制整顿取缔非法组织的做法，弱化了国家法律法规的威慑力，一定程度上助长了执法人员的选择性和随意性执法行为，这容易使群众形成抵制权威的心理，不利于长期执法。因此，应健全长效管理机制，使“全天候”管理成为常态并贯穿于日常工作之中，将管理纳入正常制度之中，将各个细节落实到实处。尤其是有关活动的内容，在活动开展前，应报送资金使用计划，提交或公开财务会计报告、审计报告。

4.建立健全境外NGO分类管理机制

相关部门应摒弃“一刀切”、“简单化”的管理观念，强化境外NGO在华活动的项目管理。同时建立不同类型的登记注册管理机制、日常监管、资源引导和退出等方面的管理机制。在退出机制方面，坚持以主动退出为主，形成“进出有序”的常态管理。

5.建立健全评估机制

风险是不断变化的，分级分类进行阶段评估，将短期评估与长期评估相结合。评估定性为高危风险、中危风险、低危风险三个等级，相关部门应实现对境外NGO风险管理的准确定位，及时公布风险评估结果，组织专家达成管理决策的内部共识。一旦发现有违法行为，立即将其注销，并将其作为后续风险预防预警的依据。与此同时，针对评估结果，完善相应的奖惩细则。

6.完善公民参与和社会监督机制

公民参与和社会监督机制是公民社会建设的应有之义，是实现境外NGO有效管理的重要方式。相关部门应畅通社会监督渠道，督促形成境外NGO自律机制，实现政府管理和NGO自我调节互联互动。

7.健全舆论宣传引导机制

首先，政府和在华境外NGO合作或支持开展的项目活动中，切实提高对外宣传能力水平，更加积极有效地传播政府声音。其次，政府部门对评估等级比较高的在华境外NGO应加大宣传力度，一方面为境外NGO公开活动提供合法保护、扫清障碍，另一方面树立起良好的政府服务形象。最后，要建立准确及时、公开透明的境外NGO运营状况通报制度，掌握话语权和主动权引导舆论舆情。在当下到处充斥大容量、高密度的信息流时代，无论风险信息内容的真实度如何，在传播过程中均有可能将风险多次放大，将地域性质的“小事情”转化成全社会乃至全球性关注度的“大事件”。所以，加强信息化建设，不仅可以通过共同的术语逐步培养全民的风险意识文化，而且执法部门之间可以信息共享，提高工作效率。

（三） 内部：优化在华境外NGO内部建设

“内”是指在华境外NGO内部要优化工作人员队伍管理，完善管理机制，提高领导层及业务人员的综合素质。“领导班子是一个组织结构中最为重要的部分，不仅制定组织制度，领导班子控制着组织的实际运作，领导班子的更替可以影响到一个组织的性质变化甚至该组织的存亡[6]。”除此之外，“内”还指针对外籍工作人员进行相关法律规范培训，使其在日常活动中懂法、守法，积极融入我国社会大环境之中，避免“水土不服，我行我素”。同时，要严格预算审计资金来源与流向。

三、结语

在全球化大背景下，中国面临的传统与非传统安全问题越来越复杂，在华境外NGO管理工作不仅牵涉到国家政治、政权安全，而且具有较强的涉外性，一些风险要素的存在可能会影响国家外交工作的全局。采用风险管理方法可以预先引导和利用在华活动的境外NGO，为中国与外界建立良好的国际合作关系、营造良好的社会发展环境服务；而采取常规的“事后处理”的干预模式，很有可能给整体外交工作带来被动。风险管理的理念以事前预防为核心，从而降低管理成本，提高管理效率，以最小的“成本”收获最大的安全保障，这对正在崛起的公民社会尤其是境外NGO进行由外而内的立体化风险外防是必需而且必要的。

参考文献：

[1] 王名.代序：我眼中的在华国际NGO[M]//韩俊魁.境外在华NGO：与开放的中国同行.北京：社会科学文献出版社，2011：5.

[2] 池子华.红十字与近代中国[M].合肥：安徽人民出版社，2004：32.

[3] 韩俊魁.境外在华NGO：与开放的中国同行[M].北京：社会科学文献出版社，2011：25.

[4] 北京公旻社会发展研究中心.200家国际NGO在中国[R].中国发展简报，2005.

[5] 陈庆云，等.公共管理理念的跨越：从政府本位到社会本位[J].中国行政管理，2005（4）：20.

[6] 杨智芳，周秋光.论中国红十字会的起源[J].湖南：湖南师范大学社会科学学报，2006（4）：119.