伦理管理化:西方行政伦理的实践诉求

摘　要：在西方行政学的发展史上，单向度的管理主义一直居于行政实践的主流位置。然而。在三大公共运动中，这种效率至上的思维遇到了前所未有的挑战，价值因素逐渐从边缘地带走向中心位置，公共行政的管理目标也因此由一个“E”(效率)转向两个“E”(效率与伦理)。行政伦理的生成与半个世纪的行政实践证明，西方行政伦理建设呈现出以下的“伦理管理化”的特征：管理原则上的立法导向性、管理机构上的组织化路径、制衡机制上的多元监督性与理论研究上的学术依托性。

关键词：伦理管理；立法导向；组织化路径；多元监督；学术依托

[中图分类号]　B82　[文献标志码]　A　[文章编号]1671-7287(2010)02-0041-06

长期以来，管理主义一直是西方公共行政诉求的主流路径，无论是理论研究还是实践探索，都围绕着一个“E”(Efficiency即效率)而展开。这种“效率”的单向度诉求在威尔逊与古德诺的政治一行政二分说、韦伯的官僚制组织理论、西蒙的决策理论以及20世纪80年代的新公共管理运动中都得以凸显，并带来了现代性的长足发展。然而，随着工业社会向后工业社会转型，现代性的特殊主义、科学主义、技术主义、企业主义等局限性逐渐显现，管理理论呼唤着另一个“E”(Ethics即伦理)到来。在西方三大公共运动中，众多理论学者与实践专家进一步地将人们的注意力引向了行政伦理，开启了公共行政领域的管理理论从一个“E”向两个“E”过渡之旅。本文中，笔者将重点放在后一个“E”上，从行政实践中梳理了有关“伦理”的管理轨迹，并将这种“伦理管理化”归纳为以下四个特点：

一、西方行政伦理建设的立法导向性

立法导向是西方行政伦理建设的首要特征。法治思想是西方理性精神的产物之一，无论是从契约精神还是从宪政法治的具体落实来看，西方的社会、政治、经济等领域都借助于制度、规则、准则等立法形式来推行。西方行政伦理建设正是沿着契约精神与宪政法治的内在逻辑线索的制度化轨迹前行，因而，制度化成为西方行政伦理建设的不可缺少的一环。西方行政伦理建设这一制度化的趋势通常借助于立法途径得以实现。

从立法的体系及法律层级来看，行政伦理建设法制化的路径有三：一是先制定公务人员行政伦理总法(或称基本法)，然后再根据基本法的基本准则制定各种单项法规，从而逐步构成公务人员伦理制度体系和法律体系。如韩国的《大韩民国宪法》规定了公职人员总的伦理标准是：基于国民利益的价值基础之上为全体国民服务。宪法规定的这种伦理精神又具体在《国家公务员法》(规定了公务员应遵守的基本伦理准则)、《公职人员伦理法》(对行政伦理做了详细规定)、《公务人员服务规定》(是行政伦理的基本要求的系统化与规范化)、《韩国防止腐败法》(将行政伦理提高到新的高度)等法律法规中得以具体体现，从而形成了完整的公职人员伦理制度体系与法律体系。二是公务人员伦理制度体现在其制定的各种公务员法律法规中。如日本的公务员伦理制度主要包含在《国家公务员法》、《公务员惩戒规则》、《国家公务员伦理法》等具体法律与规则之中。三是除了制定有关的公务员法律法规外，又制定了公务员的道德法或者道德准则。美国是这一类型的典型代表。早在1924年，为了反对政府工作人员的腐败行为，美国国际城市联合会通过了《行政人员伦理法规》，1958年，国会制定了旨在约束“所有政府雇员，包括官员”的《政府工作人员伦理准则》；1978年众议院与参议院通过了《美国政府伦理法》，完成了美国行政伦理建设的法治核心内容；1989年布什签署了《美国政府官员及雇员的行政伦理行为准则》，这一政府伦理改革法规向公职人员提出了更加严格的伦理标准；1992年美国又颁布了内容更为详细、操作性更强的《美国行政部门工作人员伦理指导标准》。这样，通过历届政府的不断完善，形成了既有公务员伦理基本法又有具体的公务员道德法与道德准则的完整的法律体系。

从法律制度的内容来看，针对政府行政实践中存在的不同问题，制定专门的法律法规来规范其行为，成为西方行政伦理制度化的又一途径。这种专项法律法规主要体现在以下几个方面：第一，制定“阳光法案”。财产申报是预防与克服政府公职人员腐败行为的一件利器，因而，西方众多国家都将其列入公务人员的义务，制定了各自的“财产申报法”，即所谓的“阳光法案”。法国的《政治家财产透明法》即是将财产申报列入法制框架之中的典型代表。第二，摆脱“利益冲突”。在政府公务人员的行政行为中，为了有效地让公务人员公平公正地行使手中的权力，摆脱利益冲突关系就成为人们思考的主题，并将利益冲突这一困境的解围诉求于法律途径。加拿大通过制定《利益冲突章程》约束公务人员行为，为公务人员成功地摆脱利益冲突提供了一条制度途径。第三，预防腐败行为。腐败行为在每一个国家都难以避免，甚至有些国家公务人员的贪污腐败就是一种生活方式，因而，各国都把预防腐败列入规范公务人员伦理行为的重中之重。如，美国制定《涉外反行贿法案》，德国出台《反贿赂法》，日本执行《政治资金调整法》，法国实施《防腐化法》，新加坡颁布《防止贪污贿赂法》。这样，通过公务人员的伦理法律制度的约束，有效遏制了其公务行为中贪污腐败现象。

西方政府行政伦理建设的这一立法趋势，诚如库珀对美国的行政伦理立法的评价：“一旦发现伦理越轨行为，美国人最典型的反应是：采取新的立法、制定新的规则或颁布新的制度……对公务员个人进行控制，这些控制因素是来源于公务员自身之外的”。笔者认为，库伯这一评论包含着双重含义：一方面，面对公务人员行政伦理失范困境，西方国家首先诉求外在的他律约束，即通过立法寻求刚性的制度机制来公平公正地行使公共权力；另一方面，立法制度设计的另一目标是以预防为主，即将潜在的、可能的行政伦理失范遏制在萌芽状态。学者曾峻的言说也佐证了这一层含义：“从西方国家行政伦理法制建设可以看出，有关法律法规的着重点不是在强调对违反行政伦理人员的惩罚上，而是侧重于杜绝公共雇员利用官职来牟取私利的任何可能性，在其发生之前阻止罪恶的产生，针对的是潜在和可能的损害”。可见，行政伦理建设的立法导向成为西方预防与摆脱公务人员行政伦理失范的惯性思维。

二、西方行政伦理建设的组织化路径

组织化路径是西方行政伦理建设的又一个特征。在论及行政伦理越轨行为时，库珀认为美国人对伦理越轨的反应除了采取新的立法、制定新的规则或颁布新的制度之外，便是诉求组织机构，即“重新安排组织构成或建立新的组织以更为严格地监管下属组织”。其实，西方行政伦理建设是一个系统的复杂的过程，从伦理制度的设计、实施与监督都离不开组织机构的管理。考察西方国家的行政伦理建设的现状，我们也可以看到大多数的西方国家都拥有一套自上而下的政府伦理管理

机构。通过纵向与横向的组织结构的合理安排，制度化的外在他律是公务员实施符合伦理规范行为的前提和必要条件。因而，行政伦理管理的机构化便成为实践中西方行政伦理建设的另一向度。由于西方国家拥有不同历史背景与文化传统，行政伦理管理的组织化设计也有不同的表征。

在加拿大，“利益冲突和伦理协调委员会办公室”是管理行政伦理事务的专业机构，其职责是管理与监督行政伦理规范与条文的实施。自1973年以来，《利益冲突和公务人员职业守则》经历届政府与议院的修改与完善，至2007年《利益冲突法案》的出台，形成了相对完善的组织、管理与监督的机构，即“利益冲突和伦理协调委员会”。从横向来看，该委员会下设：①助理委员，负责伦理咨询、遵守服务等内容；②总法律顾问；③助理委员，负责有关利益冲突与伦理协调方面的策略、联络和调查等事务；④宪法人组织与管理主任。从纵向来看，省级政府也设立各自的负责行政伦理事务的机构。总的来说，“利益冲突与伦理协调委员会办公室”管理与监督的内容与范围涉及利益冲突、游说、信息获取、隐私保护和行政公平等方面。

美国行政伦理规范的实施、管理与监督，与其权力分立的架构制度有关，在三权之间展开，因此，在议会、司法与行政三个系统都有相应不同的实施、管理与监督机构。首先，在众议院内设置“众议院行为规范委员会”，该委员会根据宪法的规定，有权“惩办议员的不轨行为，而且经过众议院三分之二以上议员表决通过，可以开除一名议员”，在该委员会下设立“道德委员会”，具体负责行政伦理规范的具体事宜。该组织机构在政府官员的廉政建设与反腐败建设中发挥着重要作用。其次，在政府系统设立“美国政府伦理办公室”。政府伦理办公室主任的任命由总统提名并经国会批准，直接向总统和国会负责。该机构主要职责是负责总统属下的430万公务员涉及伦理问题的管理项目，包括拟定政府行为的有关法律、规则以及教育培训方案等工作；伦理办公室有权对有关政府行为的法律进行解释，这种解释可以作为法院处理有关案件的依据。在州与市级政府同样设立伦理办公室，在联邦政府的伦理办公室指导下，管理各州、市的政府公职人员的伦理事务。监督也是美国对行政伦理规范管理的重要一环，具有伦理监督功能的机构有“人事管理局”、“功绩制保护委员会”、“联邦劳工关系局”等。再次，在司法系统设立“司法道德委员会”。“司法道德委员会”负责研制司法部门官员财产申报的相关条文，并监督其具体落实。同时，“司法部刑事局公共诚实处”、“联邦调查局”、“独立检察官”、“司法部律师办公室”与“检察长办公室”等司法部门对行政伦理规范的实施也具有监察功能。

诚如有学者所言：“政府伦理管理不仅依赖于政府伦理法律与伦理规章，而且还依赖于监督与执行这些法律与规章的机构”。西方国家无不设计一套各具特色的伦理管理与监督系统，如英国与瑞典采用“议会监察专员制度”，奥地利设计“纪律委员会”以及上述加拿大的“利益冲突与伦理协调委员会”与美国的“政府伦理办公室”等。机构作为有效实施行政伦理规范的载体，在行政伦理的管理中发挥了十分重要的作用，为政府伦理管理提供了制度化保障。

三、西方行政伦理建设的多元监督性

多元监督是西方行政伦理建设的第三个特征。之所以要对政府管理领域的行为进行伦理监督是有其理论依据的。有学者认为行政伦理监督的基础有三：一是管理者的道德缺失。西方对政府雇员或公务人员的道德预设是建立在悲观基础之上的，认为政府雇员或公务人员是理性-的牟利动物，因而在公务行为中存在着“道德缺失”的可能性。休谟将公务人员这种道德缺失概括为“无赖原则”，即“政治家们已经确立了这样一条原则，即在设计任何政府制度和确定几种宪法的制约性和控制时，应该把每个人都视为无赖——在他们的全部行动中除了谋求一已的私利外，别无其他目的”。二是管理者的认识局限。孟德斯鸠在《论法的精神》中用三个概念来描述人的认识局限性，即作为“物理存在物”，人和一切物体一样，受不变的规律支配；作为“智能的存在物”，人是一个有局限性的存在物；作为“有局限性的智灵”，人又不能免于无知和错误。人的这种认识局限性也就是西蒙视野中的“有限理性”。三是行政权力的特质。波普尔对国家这个政治存在物曾作出这样的伦理界定：“国家尽管是必要的，但却必定是一种始终存在的危险或(如我斗胆形容的)一种罪恶。因为，如果国家要履行它的职能，那不管怎样必定拥有比任何个别国民或公众团体更大的力量；虽然我们可以设计各种制度，以使这些权利被滥用的危险减少到最低限度，但我们绝不可能根绝这种危险”。可见，为了克服人的道德缺失、认识局限与权利特征等弊端，对行政行为进行制度设计与制度安排之中必须预留监督环节。因而，西方在行政管理活动中对行政机构及其工作人员的行为是否符合有关伦理法律与规范进行了一系列的监察与督导设计，形成了自我与他人，内部与外部，事前、事中与事后，自上与自下等不同分类的多元监督体系。

在西方国家，行政伦理建设内部监督的内涵是在权利架构体系之内所形成的监督体系，因而具有经常性、直接性与有效性等特点。以美国为例，美国对行政伦理内部监督的设计是多管齐下，主要表现在以下三种监督机构的设立：①国会监督。“政府责任局”是一个为国会服务的非党派的独立机构，肩负着监查联邦政府的工作表现和开支情况的重任。自1921年成立以来，为美国的政府雇员伦理建设做出了巨大贡献，因而素有国会“警犬”之称。②司法监督。美国的司法监督设计了两种路径：一方面，司法体制内设立联邦检察长。联邦检察长是在司法部长直接领导下展开工作，在人事管理、财务管理以及采购方面都有权对政府及其雇员的伦理行为进行监督。另一方面，经司法部长要求，由联邦最高法院的首席大法官选定三位法官从政府以外的人士中任命为“特别检察官”，这种独立于政府的行政、立法与司法以外的监督机制可以排除权利体制内的诸多干扰。③联邦政府的监督。联邦政府的各部以及一些主要的部属机构采取“督察长”监督机制。督察长由总统任命，经议会确认，其职责是对所在单位进行独立的审计和调查，以维护政府的廉洁，提高政府项目的效益，防止欺诈浪费和滥用权力。同时，在20世纪60年代，联邦政府还借鉴瑞典的“巡视官制度”，设立了巡视官办公室。巡视官在维护公众利益、改善公民关系、促进行政改革、监督行政效率与整顿社会秩序等方面起到了应有的监督作用。

行政伦理建设的外部监督主要是指在权力架构制度之外所形成的监督体系，即来自于政府、立法与司法之外的各种社会团体，对政府及其雇员在其行政管理活动中是否遵守了相应的行政伦理法律与法规进行监察与督导的行为。从监督主体来看，西方国家行政伦理建设的外部监督主体呈多元化趋势。仍以美国为例，行政伦理建设的外部监督

主要表现在以下四类：①新闻界。在美国新闻界素有“第四权力”之说，其原因就在于新闻界的舆论监督权，如《纽约时报》、《华盛顿邮报》、《华尔街日报》分别对美国的国际政治、国内政治与经济事务发挥了举足轻重的影响。就行政伦理建设的监督而言，新闻界通过新闻报道揭发政府及其雇员违背伦理的言论与行为，为廉政建设作出了巨大的贡献。②学术界。通过对公共政策的研究，尤其是对行政道德等内容的研究，为政府出谋划策，提供咨询服务，不同程度地遏制了政府及其雇员腐败行为的发生。③非政府组织。在美国的行政伦理建设监督方面，非政府组织在履行其社会责任的同时，肩负起了对政府的腐败违纪行为进行监督的职责。这些组织有：“公民反对政府浪费”、“监视管理和预算办公室”、“政府责任项目”、“改进政府工作协会”、“公仆廉政中心”、“公务员政策中心”、“关于政府行为的私人调查机构”等。非政府组织不遗余力地监督政府的努力成为美国反腐的一道亮丽的风景线。④选民。选民在美国的行政伦理实践中同样发挥着积极的作用。如2005年华盛顿州思博科恩市的市民经过“罢免选举”，成功地将不称职的市长拉下马，从而彰显出社会民众对政府的外部监督的巨大影响力。

可见，基于道德缺失、认识局限与权力特质的理论假设与认识，西方国家在对行政伦理进行制度设计时，充分意识到行政伦理的监督是行政伦理制度化的重要一环。因而，在权力体制内，他们在不同部门与领域设立了诸多监督部门与职位，形成了多元化的监督渠道；在社会领域，社会团体发挥了积极的监督作用，新闻界、学术界、非政府组织与选民都积极主动行使了对政府及其雇员的伦理行为的监督权力，尤其是当前涌现的非政府组织在西方行政伦理建设中起到了无与伦比的监督作用。

四、西方行政伦理建设的学术依托性

学术依托是西方行政伦理建设的第四个特征。在西方行政伦理建设的立法导向性、组织化路径与多元监督性的背后，还离不开一些专业协会的推动。如美国的国际城市管理协会、美国公共行政协会、兰德公司、布鲁金斯研究所等。这些专业的研究机构积极地为政府制定方针出谋划策，或是通过撰写论文、专著与报告等方式影响政府的公共政策。对美国政府在伦理问题上的政策制定，这些专业协会同样起到十分重要的推动作用。因而，借助于专业协会的理论研究来推动行政伦理实践成为西方行政伦理建设的又一趋势。

美国公共行政协会创立于1939年，是美国公共行政领域内最大的专业协会。其宗旨如下：①发展公共行政和非盈利行政的艺术、科学和实践；②增进和提升公共服务专业的价值；③架设追求公共目的的人的联系桥梁；④为致力于提高公共服务价值的人们提供联系网络和专业发展机会；⑤针对治理面临的挑战，提出有创意的解决方案。在创立以来70年的发展历程中，美国公共行政协会一直秉持着公共行政的专业精神，致力于公共行政的理论研究与实践创新，塑造着美国公共行政的专业标准，为美国的公共行政发展作出了卓越的贡献。就行政伦理议题而言，正如本章第一节所述，美国公共行政协会通过主办的《公共行政时代》与《公共行政评论》两份期刊，传播有关行政伦理的理论研究与实践探索的专业知识，并先后举办过30余次有关行政伦理的专题研讨会，从而极大地推动了行政伦理的研究与实践。笔者认为，该协会的另一显著的贡献是制定了伦理规范。1985制定的伦理规范共十二则，该伦理规定以威尔逊的公共行政专业人士应有的专业精神为内在逻辑，将官僚精神(即强调效率与节省)定位为规范的核心内容，这与时代的主流官僚文化氛围不无关系；1994将之修改为五则三十二项，这一新的伦理规范同样也深受20世纪的主流价值观影响，因而，决策过程中的行政选择权和提供优质的公共服务成为了这一伦理规则的核心内容，修改过的伦理规范进一步彰显了20世纪公共行政领域专业精神的核心——为公共利益服务。

西方行政伦理理论研究专业化的发展趋势，还表现为专业化与职业化的独立公司或研究所的参与和影响。这些独立的公司或研究所汇集了各类社会精英，如知名学者、大学教授、专业研究人员等，他们以团体而不是个人的力量与智慧从事相关政策研究，以思想智库的方式影响着政府的政策制定与实施。可以说，这类公司或研究所在现实实践中充当了学界与政界的“旋转门”，对事关政府的内外政策的敏感问题起到了交流与缓冲的作用，并以某种价值取向引导社会舆论。美国的“布鲁金斯研究所”拥有不同领域专家学者，他们的研究涉及众多公共领域，医疗制度改革、全球金融、城市发展战略、中东和平等领域无不囊括其中。可以说，他们的建议与方案往往主导着不同时期的公共话题议程，对政府的公共政策制定与实施产生着巨大的影响。“兰德公司”擅长领域是军事战略与政治经济学，因而，他们的研究对政府制定与实施各项政策产生了不可低估的作用，这些研究对政府的伦理法规的制定与遵守同样产生了直接或间接的影响。类似的研究机构还有美国的“伍德罗·威尔逊国际学者中心”、法国的“透明国际”、英国的“亚当·史密斯研究所”等，他们分别就地区研究与民主推广、反腐败、自由市场与社会政策等领域展开研究，以期引导政府的各项政策走向，当然，也包括政府伦理法律与规范的走向。正如美国著名的行政伦理专家凯登博士所言，反腐败、反贪污的斗争光靠执法机构是不行的，它要求全民的参与，要求整个社会的介入。上述的独立公司与研究所正是基于其擅长的专业知识和技能积极介入行政伦理建设的又一写照。

综上所述，在西方政府行政实践从一个“E”(即单向度的“效率”)向两个“E”(即双向度的“效率”与“伦理”)的转换过程中，行政伦理建设呈现出管理化趋势，并沿着这样一条轨迹运行：制度规则上，行政伦理建设凸显立法导向；实施路径上，行政伦理建设拥有众多的管理机构；监督机制上，行政伦理建设运行于多元化监督主体的视线下；理论研究上，行政伦理建设得益于精通专业知识的协会、独立公司与研究机构。