科学发展观与中国行政法本体论的重构

摘要：行政法以国家理论和政治理论为基础。科学发展观是现阶段中国特色社会主义的国家理论和政治理论。本文认为，要构建中国特色的行政法，当以科学发展观为基础，以权力与权利为核心，实现它们之间的互动与平衡，重构中国行政法的本体论。

关键词：科学发展观；行政法；本体论；权利；权力；互动；平衡

中图分类号：DF3

文献标识码：A

文章编号：1009—3060(2008)06—0069—10

一、引论：政治理论与行政法

任何行政法背后都有一种国家理论作为基础。行政法不过是用法学概念重复的政治话语。一说到政治，法学家们谈虎色变。十年文革，政治不仅取代了法律，而且砸烂了法律。人们害怕政治与法律的结合会否定法律的独立性，以致矫枉过正，将政治摒弃在法律之外。然而，行政法与政治的本质关系，是由其自身的性质决定的。行政法躲避政治才会丧失其独立性。相反只有将政治化解为自己的东西，行政法才能获得独立性。作为一门社会科学，行政法有自己的使命、自己的话语、自己的内在发展规律。这是行政法普遍性的一面。然而，各国的历史完全不同，社会现状判然有别，如何形成自己独特的行政法，恰恰必须与自己的国家理论和政治理论联系在一起，将他们作为自己的发展基础，否则就是无根的东西。英国行政法以司法审查为核心，继承的是英国宪法学家戴雪的法治道统，而戴雪的法治观不过是对英国自由主义国家理论的法学解读。德国行政法以行政行为为核心，宗法的是奥托·迈耶的行政法体系，而奥托·迈耶的行政法不过是德国哲学家黑格尔国家理论的再现。行政法不仅要以政治理论为基础，行政法所要解决的问题也都是政治问题所延伸出来的。行政法是国家发展和政治管理形式的核心。就美国行政法而言，罗斯福的新政，里根的放松管制，确立了美国行政法的现代模式。

中国行政法自改革开放以来，取得了长足的进步，然而在这种进步中也掩藏着一种致命的缺陷，这就是行政法基础理论研究严重不足。尤其是行政法与国家理论和政治理论之间的关系的研究，简直是一片空白。这种空白并不是说没有人进行相关的研究，而是说，这些研究都是两张皮，政治理论是政治理论，行政法是行政法。政治理论与行政法南辕北辙。本文试图克服这种两张皮的局面，以科学发展观为中国行政法的理论基础，探讨中国行政法的重构。不过，我在这里所说的重构不是制度上的重构，而是行政法核心理念的重构，这种核心理念决定着行政法的体系，因此，我们可以称之为行政法本体论的重构。

二、对西方国家理论与行政法本体论关系的考察

中国行政法，作为一门社会科学，是从西方，尤其是德国行政法中拿来的。要建构中国特色行政法，重构中国行政法的本体论，我们首先得考察西方行政法的本体论。在德语中，Recht一词既指“法”又指“权利”。法学是关于权利的科学。不同的国家，对权利的理解完全不同。这种不同源于各国国家理论中对自由的不同看法。不同的自由观决定了不同的权利观。不同的权利观决定了不同的行政职能。由此决定了不同的行政法本体论、不同的行政法体系。大致说来，具有如下的特性，见表1。

下面我们分别探讨这些问题之间的关系。

1．自由主义行政法本体论

自由主义国家观源于霍布斯和洛克。霍布斯和洛克认为，人们起初生活的自然状态是绝对自由的，为了确保这种自由，人们同意将自己的一部分权力交出来，由此组成政府。政府是通过社会契约建立起来的。没有人民的同意，政府不得行使自己的权力。除非法律授权，行政机关“没有自己的意志，没有自己的权力”。法律所保护的是一种消极自由。所谓消极自由，即是：“在什么样的限度以内，某一个主体(一个人或一群人)，可以、或应当被容许，做他所能做的事，或成为他所能成为的角色，而不受到别人的干涉?”。简言之，消极自由就是“免于……的自由”。自由就是不受他人干涉。不受干涉的范围愈大，所享有的自由也就愈广。霍布斯说：

自由这一语词，按照其确切的意义说来，就是外界障碍不存在的状态。这种障碍往往会使人们失去一部分做自己所要做的事情的力量，但却不能妨碍按照自己的判断和理性所指出的方式运用剩下的力量。

洛克认为：

人的自然自由，就是不受人间任何上级权力的约束，不处在人们的意志或立法权之下，只以自然法作为他的准绳。处在社会中的人的自由，就是除经人们同意在国家内所建立的立法权以外，不受其他任何立法权的支配；除了立法机关根据对他的委托所制定的法律以外，不受任何意志的统辖或任何法律的约束。

根据霍布斯和洛克的社会契约论，行政机关行使权力的合法性在于社会合意，行政机关的一切行为必须得到立法机关的授权，否则不得作为。在这种国家理论的要求下，行政机关的职能只能是消极行政。斯密认为，国家不得主动促进公共利益，社会的公共利益是人们追求私人利益的同时，自动实现的。整个社会由一只“看不见的手”来指导，决不能由政府这只看得见的手来推动。政府只是一个“守夜人”。

这种自由主义国家理论确立了三种基本原则：(1)权利本位。国家的权力来源于个人权利，没有个人的合意授权，就没有国家的权力。个人权利优先于国家权力。(2)消极行政。未经立法机关授权，行政不得作为。(3)消极自由。个人按照自己的意愿行动，不得设置外在的干预。这三个原则是自由主义国家观的普适观点。

自由主义的国家观认为，法律是对自由的限制。法律与自由是对立的。霍布斯认为，“权在于做或者不做的自由，而法则决定并约束人们采取其中之一。所以法与权的区别就像义务与自由的区别一样，两者在同一事物中是不相一致的。”政府是执行法律的，因此政府的行为都是对人的自由的限制。这样一来，就将个人与国家放置在对立的地位上。政府所作出的行为越多，对人的限制就越多，个人所享有的自由就越少。反过来，政府所作出的行为越少，对个人的限制就越少，个人所享有的自由就越多。为了确保个人自由，政府必须是有限政府。

按照自由主义观点，每个人都享有生命、自由和财产的权利，这是天赋权利，非经法律允许，任何人、任何机关不得剥夺。这种权利是一种抽象权利。它是由个人的人格决定的，而不是由人所处的具体的社会处境决定的。这些权利平时是显现不出来的，只有当一个人认为自己的权利被侵犯，向法院起诉，经过法院的确认，从而宣示他具有某种权利的时候，这些抽象的权利才具体地显现出来。权利是通过法律过程揭示出来的，而不是通过实体的法律明示出来的。比较法学家将英美法律称之为救济之法，因为“救济先于权利”。个人的权利源于法院的判决：

英国宪法的一般原则(譬如人身自由权利或者公众集会权)，源于在普通法院提起的特定案件中，确定私人权利的司法裁判；而在外国宪法之下，个人权利的保障(事实上是)源于或至少表面上源于宪法的一般原则。

基于这样的国家理论，行政法确立了以下四个基本要素：

(1)行政机关决定的给与私人的制裁，必须得到立法机关的授权，授权的方式是制定控制行政机关

的规则。

(2)行政机关所依循的决定程序必须有助于确保行政机关遵从上述要求(1)。

(3)行政机关的决定程序必须使司法审查的进行更为便利，从而确保行政机关遵从上述要求(1)和要求(2)。

(4)为确保行政机关遵从上述要求(1)和(2)，司法审查必须是可以获得的。

从这四个基本因素来看，行政法“把行政机关看成在本质上是从属性的裁决机构，受到严格的法律控制和司法控制。行政法通过司法审查，确保行政机关对私人施加的特定要求是由民选立法机关制定的法律授权的。由此，行政法起的是‘传送带’的作用，把管制权力的行使合法化了。”英美行政法都是以程序正义为原则，以司法审查为核心来构建的。自由主义以权利为本位，要想确认权利，就得通过法院对行政机关的诉讼来获得，个人权利是通过司法权对抗行政权的过程中获得的。行政法的本体论体现为权力对权力，即司法权对行政权，而又以司法权为核心。英美行政法就是根据司法权本体论构建起来的。这种权力对抗权力的法律体系确保了自由主义权利本位的基本原则。

2．国家主义行政法的本体论

国家主义国家观的代表人物是黑格尔。国家主义的首要观点是：国家高于个人。这种思想起源于古希腊。古希腊哲学家柏拉图认为，“国家大于个人。”在他看来，“合理的自由只有通过国家这一有机体才能取得存在。”另一位古希腊哲学家亚里士多德认为，人天生地就是趋向于城邦的动物。一个没有城邦的人，不是野兽就是神祗。在他看来“国家是最高的集体，以至善为目的。……国家虽然在时间上后于家庭，但在性质上却先于家庭，并且也优先于个人；……同样，一个人也不能完成他的目的，除非他是国家的一部分。”这种国家高于个人的观点在黑格尔那里得到了最为系统的表述。

黑格尔认为，国家与市民社会是分立的两个阶段。国家是绝对精神发展到客观精神的最高阶段，市民社会被扬弃在这个最高阶段之中。市民社会追求的是私人利益，只有国家才是“普遍性和特殊性的统一”，即个人利益与社会利益的统一。“国家高高地站在自然生命之上，正好比精神是高高地站在自然界之上一样。因此，人们必须崇敬国家，把它看做地上的神物，……。”“作为国家的民族，是在其实体性的合理性和直接现实性之中的精神，所以，是地上的绝对权力。”

国家主义认为，国家以实现人的美满生活为目的，因此国家的生活是人的本性的完成。个人的欲望和社会的贫困必须通过国家来解决，国家是社会正当防卫的调节器。黑格尔说：“人们常说，国家的目的在谋公民的幸福。这当然是真的。”国家不能以保护个人的利益、自由、权利为限，不能说“国家的使命”就是“保证和保护所有权和个人自由”，不能把个人利益看成人们结成国家的“最后目的”，否则，国家与市民社会没有任何区别。黑格尔说，国家这种普遍物即是一种“绝对的不受推动的自身的目的”，“这个最高目的对单个人具有最高权利”，而“成为国家成员是单个人的最高义务”。个人应该“通过自身过渡到普遍物的利益”，“认识和希求普遍物，甚至承认普遍物作为它们为自己的实体的精神，并把普遍物作为它们的最终目的而进行活动。”因此，个人必须以国家为目的。

国家主义者认为，国家是一种道德理想国，追求的是至善。绝对精神必定要扬弃家庭和社会，向国家发展。因此国家就是对个人道德水准的提升。它消除个人因自然状态造成的不平等，如身体的强弱、财富的多寡、智力的高低等，从而为个人成为国家合格的一员，个人在社会上的自由提供必要的条件。这是一种积极的自由观。这种积极的自由观探讨的是：“什么东西，或什么人，有权控制、或干涉，从而决定某人应该去做这件事、成为这种人。而不应该去做另一件事、成为另一种人?”在这种意义下，自由是“去做……的自由”。

国家主义认为，自由主义所说的自由，是抽象的自由。法律保护个人的财产，但是如果个人没有任何财产，法律不过是一纸空文。在国家主义看来，“国家是具体自由的现实”，恰恰要提供的是实质自由，提供使得公民能够“去……做”的自由。自由主义要求的是消极自由，政府管得越宽，公民的自由就越少。国家主义要求的是积极自由，政府做得越多，提供给公民的自由条件就越便利，政府若是不作为，公民就没有自由的条件。政府是提供自由的，而不是限制自由的。或者用卢梭的话说，“要迫使他自由。”

政府应该提供什么样的自由，这些必须通过法律来明确规定。因此，与自由主义的救济先于权力的理念不同，国家主义的法律是权利先于救济，比较法学家称之为“权利之法”：

对于以理性为基础的司法新探索，需要求助于“法学家”，即在大学受过法律教育的人。据认为，最为重要的是法官和律师应该通过研究而知道什么样的实体法适合于有效地实现正义。法国的程序比英国的简单、合理，程序被看作不过是法律的工具；决不能允许程序妨碍基于理性精神的实体法适用。

英国普通法是作为一连串的补救手段而产生的，其实践的目的是为了使争议获得解决；大陆法的目的则与此相反，它是作为一种体系告诉人们，根据正义的观念，社会应当确认哪些权利义务。

要实施这样的权利，全赖行政权。行政权是真正的国家权力中枢。黑格尔认为，“行政权的全权代表”、“担任执行的国家官吏”是真正的“国家代理人”。“行政权包括审判权和警察权。”正如马克思所说：“黑格尔的独到之处只在于他使行政、警察、审判三权协调一致，而通常总是把行政权和审判权看成对立的东西。”

黑格尔的国家理论被德国行政法学鼻祖奥托·迈耶加以法律化，形成了德国行政法的范式理论。迈耶将黑格尔的国家与市民社会分立化解为行政法上的公法与私法的分立。普通法院只能审判市民社会的诉讼——即只能管辖私法上的诉讼，从而排除了普通法院对行政机关的监督。黑格尔行政机关三权合一的理想，也被迈耶体系化了。迈耶认为法治的根本原则在于三权分立。表面上看，与自由主义没有什么区别。但是事实上，除了法律保留和法律优先这种原则性的规定之外，行政机关集立法、行政和司法于一身。迈耶说：行政是“一种自行形成的国家意志，并不只是服务于法律，而是能自行从不同程度优势地位出发决定什么是正确的。”“行政以自有的力量作用，而不是依据法律。”“除非有特别的限制，行政行为本身就是依法具有决定性作用的公权力。”行政机关可以自行创设具有法律效力的法规；行政行为具有“四力”：确定力、拘束力、公定力和执行力；行政诉讼有自己的法院——行政法院。如马克思所说，实际上就是“把国家瓜分给官僚”。

公民对行政行为的侵权救济是在行政法院中进行的。行政法院也是一种政府机关，与普通法院判然有别。

行政审判以裁判形式作出政府行为，以决定具体情况下的权利义务，这样就形成了在整个行政中最彻底司法化的法治国活动。通过行政行为，已经普遍形成了对于具体情况的法律决定。行政判决从其实质内涵而言无他，也从不是行政行为的对立概念。行政审判只是与形成行政行为的某些特别之处相联系，也只是通过这些特别之处才使之于一般的行政行为相区别。

行政审判也是一种行政行为，它是由行政机关作出的。行政审判与行政行为只是不同功能的行政机关作出的性质不同的行政行为而已。这与自由主义的一个核心原则——自然正义原则，即自己不能做自己的法官是完全背离的。正是根据这一点，英国宪法学家戴雪认为，法国行政法是一种官员法，在英国从来没有这样的行政法，也没有行政法这样的名称。实际上，德国行政法的这种制度设置是与黑格尔行政机关三权合一的理想完全一致的。

迈耶行政法体系是德国行政法体系的典范。他的整个行政法体系是以行政权为核心构建的。行政权集立法、司法、行政于一身，是一种独立、完整的权力系统，整个行政法体系的目的都是为了国家意志方便、快捷的实施。行政立法、行政行为和行政审判都是一种行政权，因此，德国行政法体系是以权力——行政权为本位构建的，是一种行政权本体论。

三、科学发展观与中国行政法本体论的重构

行政法以国家理论和政治理论为基础，要构建中国特色的行政法，理所当然要以中国当今的国家理论和政治理论为基础。什么是我们当今的国家理论和政治理论?这就是科学发展观。

在新的发展阶段继续全面建设小康社会、发展中国特色社会主义，必须坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观。

科学发展观，是对党的三代中央领导集体关于发展的重要思想的继承和发展，是马克思主义关于发展的世界观和方法论的集中体现，是同马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想既一脉相承又与时俱进的科学理论，是我国经济社会发展的重要指导方针，是发展中国特色社会主义必须坚持和贯彻的重大战略思想。

因此，我们必须根据科学发展观的要求，重构中国行政法的本体论。只有确立了中国特色行政法的本体论，才能制定适合中国国情的行政法制度和机制。

科学发展观，第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾。

根据科学发展观，我们可以确定，“我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情没有变，人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾这一社会主要矛盾没有变。”在新世纪新阶段，我们第一要义是发展，我们的自由观是一种发展的自由观，与此相应的权利是发展权。科学发展观的核心是以人为本，权为民所用、情为民所系、利为民所谋，它所要求的行政职能是一种服务性的职能。依据科学发展观所建立的行政法是一种发展之法，这种行政法的核心是权力和权利的平衡，行政法的本体论是一种平衡论。与国家主义和自由主义的行政法相比，这种行政法具有明显的特色，见表2。

1．科学发展观的国家观

科学发展观，是立足社会主义初级阶段基本国情，总结我国发展实践，借鉴国外发展经验，适应新的发展要求提出来的。是新世纪新阶段的国家观。当前，我们国家的基本形势是：国力显著增强，自主创新不足；市场体制初步确立，制度尚未完善；人民生活实现小康，贫富差距见大；协调成绩显著，不平衡仍待处理；民主不断发展，改革仍需深化；文化更加繁荣，需求日益增多；活力显著增强，格局变化深入；开放日益扩大，竞争日益增强。要发扬成绩，解决问题，关键在于发展。发展是硬道理。不加快发展，国家就会落后，甚至会处于被动挨打地位。

科学发展观，第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾。只有深入认识科学发展观，才能深入认识我们当今的国家观。科学发展观所确立的国家观不同于个人自由至上的自由主义国家观，也不同于国家权力至上的国家主义国家观。科学发展观以发展为第一要义，核心是以人为本，不断满足人民日益增长的物质文化需要。这种国家观是一种发展的国家观，“以人的全面而自由的发展”为基本原则。它所确立的自由是一种发展的自由。

2．发展的自由

发展的自由与自由主义的消极自由和国家主义的积极自由是完全不同的。

首先，无论是自由主义，还是国家主义，它们所说的自由都是相对于行政权而言的。前者将公民权与行政权视为敌对关系，权力与权利此消彼长。后者将公民权与行政权视为扬弃的关系，行政权扬弃了公民权。因此，前者追求的是消极自由，后者追求的积极自由。而在社会主义初级阶段，行政权与公民权是一致的。行政权以人为本，促进社会经济的发展，不断满足人们日益增长的物质文化生活需要，所追求的是发展的自由。

其次，自由主义和国家主义的自由观是唯心主义的自由观。前者以天赋观念为基础，后者以正义观念为依据。无论是个人的权利，还是国家的权力，都是从观念中推论出来的。发展的自由观是唯物主义的自由观，个人的权利和国家的权力不是从观念中，而是立足于人民的根本利益，根据人民日益增长的物质文化需要来确定的。

第三，消极自由是“免于……的自由”，积极自由是“去做……”的自由。发展的自由则是“促进……”的自由。当一个人陷入贫困的时候，自由主义认为，国家不能去救济，要救济，只能由私人慈善机构救济。国家不负担个人的生存照顾。这是消极自由。国家主义则认为，国家要对贫困者进行生存照顾，因此俾斯麦率先在德国建立了全民保险制度。这是积极自由。而发展的自由在于，国家不仅要对贫困者加以生存照顾，而且还要促进他们发展，使他们走上富裕的道路，实现共同富裕。积极自由与发展的自由的区别，我们从法国公法学家奥里乌的如下说法中可以加以体会：公共事业的“目的在于创造一种秩序，因为秩序是一种公共需要，那么他们的目的不在于创造经济财富，因为财富不是一种公共需要，而刚好相反，是一种个人需要。”国家是不能提供这样的职能的。当然，发展的自由也不是直接给个人提供财富，而是为个人创造财富提供条件和机会。

3．发展的权利

与发展的自由相应，科学发展观所实现的权利是发展的权利。这种发展权也不同于形式权利和实质权利。形式权利说的是一个人应该享有的权利。至于他实际是否享有，则在其次。比如，一个人享有生命、自由和财产的权利。如果他没有财产，陷入贫困，面临死亡，或者为了生存出卖劳动力，那么他的生命、自由和财产实际上都没有任何保障。然而，他还是享有这样的形式权利。如果他人侵犯了他的生命、自由和财产，这种形式权利立即就显现出来。这种形式权利是相对于他人而言的，而不是自己是否实质享有的。实质权利则在于，国家应该根据正义观念，给与个人以必要限度的生存照顾。而发展的权利则在于，国家要促进社会经济的发展，不断满足人民日益增长的物质文化需要，使得人民除了必要的基本生存保障之外，还能够进一步向前发展。

4．服务行政

行政权要确保的是发展的权利。而要确保这种发展权，就必须坚持以人为本：

必须坚持以人为本。全心全意为人民服务是党的根本宗旨，党的一切奋斗和工作都是为了造福人民。要始终把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为党和国家一切工作的出发点和落脚点，尊重人民主体地位，发挥人民首创精神，保障人民各项权益，走共同富裕道路，促进人的全面发展，

做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。

这样的行政就既不是消极行政，也不是积极行政，而是服务行政。消极行政要求法无规定不可为。积极行政要求法无禁止即可为。在这两种行政中，行政机关都是行政管理的主体，公民是行政管理的客体。行政机关与公民之间是一种命令一服从的关系。服务行政则完全不同。它要求“尊重人民主体地位，发挥人民首创精神”。行政机关与公民之间是一种合作的关系。除了令行禁止的硬法之外，大量的是在实践中创设的软法，是软硬兼施的法律。行政机关既不是传送带，也不是发动机。它与公民之间宛如游戏的双方，没有谁是主体，谁是客体，双方是主体与主体之间的关系。根据游戏规则的博弈，形成了主体间性的互动。在这种互动中，权力分享，责任分担。

5．权力与权利的互动与平衡

科学发展观要求：“要始终把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为党和国家一切工作的出发点和落脚点”。行政权的立足点和出发点是人民的根本利益。行政权是根据公民权来确定的。它是根据现阶段人民日益增长的物质文化需要，来确定哪些是政府必须作的，哪些是政府不应该干预的。政府既不能大包大揽，也不能撒手不管。一味限制政府权力，会导致权力空位，人民的根本利益得不到保障。一味扩大政府权力，会导致行政滥权，损害人民的利益。因此只能根据公民权的需要来确定行政权，从而实现行政权与公民权的互动与平衡。

自由主义的行政法立足于司法权，以司法权制约行政权，只能确保消极自由和形式权利。国家主义的行政法立足于行政权，强调行政行为自行决定的能力，将个人权利扬弃在国家权力之中，确保的是积极自由和实质权利。无论是司法权还是行政权，都是单方面的国家权力，他们不可能确保发展的自由和人民的发展权。只有立足于人民的根本利益，根据公民权确定行政权，实现权力与权利的互动与平衡，才能确保发展的自由和发展权。

行政权与公民权的互动与平衡，首先是互动。互动也是一种发展，要求的是全面协调可持续。这种互动是全面的，是社会经济的全面互动，不能有空位。无论是权力空位，还是权利空位，都会损害人民群众的利益。这种互动是和谐的，要求统筹城乡、区域、经济社会和人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放，从而实现人与人的和谐，人与社会的和谐和人与自然的和谐，实现和谐社会。这种互动是可持续的，不能有所中断，有所脱落，而是要一直良性地继续下去。不能为了眼前的权利损害将来的权利。

其次是平衡。互动的目的就是为了实现平衡。一说到平衡，人们就想到对等。这里所说的平衡并不是对等。首先，行政权与公民权并不是抽象物，不是同质的东西，是不可能对等的。其次，行政权与公民权不是可数物，不是可以量化的东西，也不可能对等。科学发展观的公民权是一种发展权，行政权是根据这种发展权确定的。行政权与公民权的平衡是通过互动实现的平衡。这种平衡的本质是统筹兼顾。马克思说：“人的本质并不是单个人所固有的抽象物。在其现实性上，它是一切社会关系的总和。”无论是个人权利还是国家权力，都需要在社会关系中综合平衡，根据实践、根据中国的国情来确定，而不能根据一个抽象的原则来确定。这种综合平衡就是统筹兼顾。要实现平衡，就必须统筹兼顾：

必须坚持统筹兼顾。要正确认识和妥善处理中国特色社会主义事业中的重大关系，统筹城乡发展、区域发展、经济社会发展、人与自然和谐发展、国内发展和对外开放，统筹中央和地方关系，统筹个人利益和集体利益、局部利益和整体利益、当前利益和长远利益，充分调动各方面积极性。统筹国内国际两个大局，树立世界眼光，加强战略思维，善于从国际形势发展变化中把握发展机遇、应对风险挑战，营造良好国际环境。既要总揽全局、统筹规划，又要抓住牵动全局的主要工作、事关群众利益的突出问题，着力推进、重点突破。

只有根据中国的基本国情，统筹兼顾各种重大关系，才能确定哪些权利是要保障的，哪些权利是需要发展的。从而根据这些权利配置必要的行政权力，只有统筹兼顾，才能实现权力与权利的互动与平衡。

6．平衡论的本体论

综上所述，科学发展观是现阶段中国特色的社会主义国家理论和当今的政治理论。要保障公民的发展权，要以人为本，行政法应该以权力与权利为核心，实现权力与权利的互动与平衡。行政权与公民权的互动，要求全面协调可持续。要做到平衡，就必须坚持统筹兼顾的方法论。只有以权力与权利的互动与平衡为核心，构建中国行政法的本体论，才能与科学发展观保持一致。反过来，只有这种本体论的行政法，才是适合中国国情的行政法，是能确保人民发展权的行政法，是落实科学发展观的行政法。

(责任编辑：陈晓东)