村规民约的内涵、性质与效力研究
时间：2021-03-21 07:59:50 来源：达达文档网 本文已影响 人 
〔摘要〕乡村振兴的根本出路在乡村主体的内因驱动，村民自治是此种内因驱动的根本载体，其外观集中于村规民约的生成与践行。但就村规民约的行政监管与司法适用，在实务中却呈现出不同程度的矛盾与冲突，处于混沌状态。究其原因，或许与对村规民约的内涵、性质与效力认知现状有关。经实证考量和规范分析可以认为，村规民约系村或者村民小组依据法律授权，按照法定程序，就村民组织内部事务制定的各种自治规范的总称。若涉及事项属于国家授权村民自治范围的，村规民约本质上是法，具有法的属性;反之属于契约，没有法的属性。村规民约有效性的实质依据是基于同意的社会权力，形式依据是合法程序。由此，对村规民约的政府行政监管和法院司法适用应当针对不同性质的村规民约，遵循其效力根源，采取不同的处理步骤和规则。
〔关键词〕村规民约;性质;效力
〔中图分类号〕D923.8〔文献标识码〕A〔文章编号〕1000-4769（2019）03-0067-10
2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出要“推进国家治理体系和治理能力现代化”，“实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”“推进社会组织明确权责、依法自治”，就社会治理的方式而言，将社会自治提升到了与依法治理、以德治理的同等地位。为此，国家出台了一系列规范和文件，以推进社会自治有序、健康发展。①村规民约作为村民自治的规范，无疑在农村基层民众自治中具有基础性作用，为此，民政部、住建部等部门均发文开展优秀村规民约评选活动。不唯如此，2018年1月中共中央、国务院发布《关于实施乡村振兴战略的意见》，提出乡村振兴战略是实现“两个一百年”奋斗目标和实现全体人民共同富裕的必然要求。该《意见》明确完善的“乡村治理体系”是乡村振兴的一个目标任务，强调“乡村振兴，治理有效是基础”，必须坚持“农民主体地位”原则，换言之，乡村振兴的根本在于乡村主体的内因驱动。村民自治是此种内因驱动的根本载体，离开自我管理与约束，村民就没有行为的主动性、积极性;村民自治的外观则集中于村规民约的生成与践行。由此，村规民约成为村民践行乡村振兴战略的行为准则之一，意义重大。
但村规民约无论在现状、司法实践还是理论探讨上，与党和国家的要求都存在差距。从实证看，目前村规民约存在的主要问题是制定程序与法律规定的差异、村民权益被恣意剥夺以及违法处罚等问题。极端的如贵州安顺市塘约村的村规民约，其规定若违反村规民约，需要村里出具证明给新生孩子上户口、挂失银行存折及补办身份证的，村里不予盖章。②就执法与司法看，以“村规民约+效力”或者“村自治章程”在《中国裁判文书网》进行全文检索，前者获得民事案件26例、行政案件1例;后者获得民事案件179例、行政案件83例。分析这些案例发现，政府部门、法院对村规民约的性质、效力、可诉性等问题存在分歧，甚至彼此矛盾;村民、村民委员会对相关法律规范的理解存在偏差、对立。从理论上看，在中国知网上，以“村规民约”和“效力”或者“有效”等关键词检索，全部文章390篇，这些著述大多或多或少涉及国家法律法规。但以“民间法”或者“法的理论”或者“习惯法”或者“国家法”为主题进行探讨的共计51篇。③梳理这些文献发现，其主要阐释角度有二：一是纯理论推演，二是个案分析;從法律文本角度对村规民约进行系统性规范分析的几乎没有。或许这是导致对村规民约认知不清及执法和司法存在问题与困难的重要原因。
为此，本文将结合法律适用情况，就村规民约的内涵、性质和效力等问题，围绕相关法律规范进行阐释，以期有助于正确理解、适用村规民约，并促进社会自治、乡村振兴的发展。
一、村规民约的内涵
（一）学界争议
何谓“村规民约”？学界在其属概念为“行为规范”上没有异议，但在定义种差上存在差异。一是认为村规民约是在村民自治的条件下，由全体村民共同制定并遵照执行的关于村务管理的行为规范④，认为此种行为规范的特质包括产生意志基础“自治”、产生主体“全体村民”和规制事项“村务管理”、规范效力“遵照执行”四个层面。二是认为村规民约是依照法治精神，由共居同一村的村民在生产生活中根据习俗和现实共同制定、共信共行的自我约束规范的总和”⑤，其种差在产生主体上是“共居同一村的村民”，采地域居住的属性判断;规制事项被忽略;增加了产生的客观基础“习俗和现实”。三是认为村民自治规范是自治体根据国家法律对其授权而制定的、针对自治体内部各种公共事务和公益事业管理的具体行为准则⑥，其种差为产生依据“法律授权”、规制事项为内部“公共事务和公益事业管理”。四是认为村规民约是“为了规范村级治理的各项具体活动，根据国家法律法规，吸取传统乡土文化中的合理成分，由村级公共权力机构通过民主方式制定的各种层次的规章制度的总和”⑦，该定义的特点在于提出了制定主体的“公共权力”性质和规范的“各种层次”性。
分析前述定义可知，在表述村规民约的定义需要探讨的核心问题：一是是否需要法律授权？二是产生意志与主体如何界定？三是规制事项如何界定？四是是否需要确定的制定程序？五是此种规范的性质为何？前四者主要关系村规民约的效力问题，也与村规民约的法律属性有关。
（二）实证分析
国家行政职能部门对何谓“村规民约”没有明确规定。民政部办公厅《关于开展优秀村规民约征集活动的通知》尽管也没有定义村规民约，但其在“征集范围”中明确村规民约为“各地围绕维护生产生活秩序、维护社会治安、履行法定义务……方面制定或修订的村规民约、社区公约等行为规范，同时，村民小组、自然村的“组规”也纳入征集范围;征集条件要求为“依法由村民会议，居委会制定或者修订，并报经乡镇政府、街道办事处备案，内容合法实用。”⑧该通知确认的村规民约规制事项为“生产生活秩序、维护社会治安、履行法定义务”，从逻辑范畴上看，并不局限于村民内部事务;从主体看，将村民小组组约规定为“也可”纳入，暗示村规民约原则上是“村”组织的，例外为“村民小组”的。在司法实践中，笔者检索到的200余例法院裁判文书，都没有就村规民约进行抽象定义。
