城市群病现象产生的诱发因素与治理对策

摘要：城市中心区的城市病是导致城市群不利因素上升的重要病理因素，也是拉开城市群发展差距的主要发病路径。在西方发达国家的城市化進程中，其城市中心区曾一度出现了人口膨胀、交通拥挤、住房紧张、环境恶劣、贫富差距扩大等问题。针对这些问题，西方发达国家主要采取了完善公共交通体系、缓解交通拥堵问题，整治贫民窟、建设廉价公租房，去中心化、实现资源的均衡配置，建设卫星城、缓解中心区发展压力等举措，为我国城市中心区城市病的根治提供了有益借鉴和启示。

城市群病现象是指与城市规划理念不相适应的城市病现象，常常导致城市群多而不强的现象。城市中心区的城市病则是导致城市群不利因素上升的重要病理因素，也是拉开城市群发展差距的主要发病路径。因此，进一步探究城市中心区的“城市病”问题，有助于真正剔除致病因素，破解城市发展以及城市群发展的难题。

这里所论及的城市中心区的“城市病”，是指在快速城市化进程中，因城市中心区人口的加速集聚，使得中心区的环境、资源、基础设施等与中心区人口增长的规模与速度不相匹配，而导致的城市中心区发展的失衡和无序现象，主要表现为城市中心区的人口膨胀、住房拥挤、交通拥堵、环境污染、能源短缺、贫民窟涌现等。

城市中心区的城市病，最早产生于工业革命后期的英国伦敦。当时，作为工业区和工人住宅区的伦敦东区，由于人口的过快增长，住房、交通等各项基础设施严重不足，加之垃圾到处堆放、污物随处可见，很快引发了“黑死病”等传染病的产生和蔓延。工业革命后期，始于伦敦东区的“黑死病”导致了超过8万人死于疾病，相当于当时伦敦人口的五分之一，后来这一瘟疫又扩散到了欧洲大陆的其他国家，总计3 000万人因此丧生。城市中心区一系列严峻的问题，引起了欧洲国家及后来走上工业化道路的北美国家的重视，各国开始采取一系列措施对城市中心区的城市病加以整治。

一、西方发达国家治理城市中心区“城市病”的主要举措

（一）完善公共交通体系，缓解中心区交通拥堵问题

起初发达国家治理城市中心区交通拥堵的主要措施是拓宽现有道路或修建新道路，即提高道路的通行能力。美国学者安东尼·当斯（Anthony Downs）1963年提出了著名的“当斯定律”（Downs Law），认为拓宽现有道路或者是修建新的道路确实对交通拥堵可以起暂时的缓解作用，但与此同时也会诱发更多新的交通工具的产生，从而使新的道路恢复到以前的拥堵水平甚至更为严重。所以，单纯地依靠开发新道路来解决交通问题是不可行的，因为交通供给量总是小于交通需求量。为此，西方发达国家开始寻求其他对策。

1.德国在公共交通旁积极修建免费停车换乘设施

自1984年以来，德国柏林市政府为了吸引更多的私家车主使用公共交通设施，分别在地铁站、公交站、快速铁路站修建了大量停车场，以便市民们用公共交通代替私家车，以此来减少柏林市的交通拥堵情况。

2.法国修建了大量的地铁与快速轻轨交通

法国在完善公共交通体系上也与德国有共同之处，相当多的城市，如巴黎、马赛、里昂、图卢兹等在人流量大的地方，修建了大量的地铁与快速轻轨交通，并在公共交通的郊区站点建立了大型的停车场，为居民提供免费的停车服务，从而实现公共交通工具和私人交通工具优势互补，既满足了交通工具快捷方便的要求，又有利于环境的保护。另外，政府还对居民乘坐公共交通进行补贴，鼓励居民在外出时更多地使用地铁公交等交通工具。

3.英国征收市中心交通拥堵费

英国伦敦为了缓解伦敦市中心区的拥堵情况，从2003年2月17日起开始征收市中心交通拥堵费，收费时间为每周一至周五的早上7点至晚上6点，在这一时间段内进入伦敦市内的司机要事先通过互联网或者电话等方式向有关部门提供信用卡帐号进行交通拥堵费的缴纳，并注册车牌号。在收费区大约设置了800个专门用来识别车牌号的摄像头，伦敦的交通拥堵费最初为每天5英镑，2005年7月上涨为每天8英镑，2014年6月再次上涨为每天11.5英镑。在开始征收交通拥堵费的同时，伦敦市也开始增加了300辆公交车来应对因避免缴纳拥堵费而乘坐公共交通出行的市民。征收交通拥堵费的效果立竿见影，私家车的使用量在两周内下降了15%～20%，在几个月后下降百分比为30%，市民们使用公共交通的数量有显著的提高。据伦敦交通局报告，在进入征收区域的市民中，其中50%的市民改乘公共交通工具，25%的市民选择避开征收拥堵费区域，少数10%的市民则选择出租车、摩托车、电动车、自行车等出行方式，剩下的则尽可能在非征收时间段出行。如此一来，伦敦市中心的交通结构得到了改善，有效地缓解了市区的拥堵情况，既提高了公共交通的利用率，还在一定程度上保护了伦敦市区的环境。

（二）整治贫民窟，建设廉价公租房

1.伦敦采取多元并举的干预措施

工业革命后期，伦敦成为最早受到城市中心区贫民窟危害的城市。英国经济学家克拉潘曾评论贫民窟为“无法用笔墨形容伦敦底层工人最坏的居住条件”。当时，伦敦中心区的贫民窟的主要特点有以下四个方面：一是空间狭小，过度拥挤；二是环境恶劣，设施简陋，许多廉价公寓里缺少卫生间、下水道、厨房等基础设施；三是空气难以流通，病毒肆掠；四是人员复杂，治安紊乱。赫克托·加文（Hector Gavin）通过考察伦敦贫民窟指出，“如果关闭房子的窗子，同时不注入新鲜氧气，房子里的人最多能活7个小时。贫民窟经常散发出一股腐烂的气味，气体是危险的甚至是致命的”。[1]为了解决城市中心区贫民窟问题，提高居民的生活水平，伦敦政府采取措施干预，开始建设大量公租房。政府意识到住房不足是导致贫民窟最根本的原因，因此开始将贫民窟治理与公共租赁住房并举。

2.美国注重吸引开发商介入城市更新

公租房由国家提供政策支持，各种社会主体通过新建或者其他方式筹集房源、专门面向中低收入群体出租的保障性住房，是一个国家住房保障体系的重要组成部分。美国在整治城市中心区贫民窟所采取的措施涉及到多个方面，如在物质形态空间方面，美国城市政府致力于贫民窟的清理和廉价公房的建设；在经济方面，政府提供所需资金，吸引开发商和贷款介入城市的更新和贫民窟的改造，同时复兴地区经济为贫民窟的底层居民提供充分的就业机会。[2]

（三）去中心化，实现城乡资源的均衡配置

1.德国的城市化模式——“去中心化”模式

城市相比农村有更好的医疗卫生服务、教育水平、工作机会、交通系统、生活环境，且大部分行政资源均集中在城市，这是大量农村人口迁移至城市的主要原因。以往城市的单中心发展模式和摊大饼式的发展模式使得城市病的情况愈变愈烈。德国是世界上工业高度发达的国家之一，同时也是世界上高度城市化的国家之一。截至2014年，德国的城市化率为75.09%。德国的人口数量位居欧盟之首，面积与我国云南省相近，可很少受到如住房紧张、环境恶劣、交通拥挤、公共卫生脏差、失业率严重等城市病的困扰，最主要的原因是德国没有大城市，人口最多的城市柏林也仅仅只有338.67万人，而同期伦敦人口为707.43万人，巴黎为1 141.6万人，纽约为855万人（见图1）。这都得益于德国的城市化模式——“去中心化”模式。

2.德国“去中心化”城市发展模式的特点

主要体现在以下两方面：一是城市规模小、数量多且分布均衡。在德国的城市中，人口超过100万的城市只有柏林、汉堡和慕尼黑，10万人口以上的城市不过只有79个。绝大部分城市是人口在2 000至10万之间的中小城镇，承载着德国60%的人口。[3]二是行政资源与公共服务在城市与乡镇之间的等值分布。德国的主要医院、大学、行政机构等公共资源均分在国内各个地区，并非集中在一些大城市。不管是城市还是乡镇，每一个地区都设施较为完善，没有较大的差异，包括住宅区的设施规划都较为完备，商店、住宅、工厂、学校、医院等分布合理，所以居民们并不会因为大城市有更好的医疗卫生条件、行政资源、教育水平、工作机会等而迁往大城市。

3.德國“去中心化”发展模式的优势

德国的“去中心化”发展模式通过行政资源、社会公共产品和服务的均衡分布和区域城乡同质性原则，削弱了主要大城市的“资源中心”地位，促进了地区平衡以及经济社会与环境的可持续发展，有效地缓解了工业化进程中的城市中心区的“城市病”。[4]

（四）建设卫星城，缓解城市中心区发展压力

1.卫星城的内涵与宗旨

所谓卫星城（Satellite Ctiy），是借用卫星与行星之间的关系，以此来表明卫星城与母城之间相互依存的关系。“卫星城”设想的提出，最早可追溯到英国社会活动家霍华德于1989年在《明日的田园城市》一书中提到的田园城市理论，该书在出版时名为《明天——一条引向改革的和平道路》。而“卫星城”这一概念则由美国的泰勒于1915年在《卫星城镇》一书中正式提出，是指在大城市外围建立有完备的生活资源、工作资源等的城镇。其核心宗旨为：希望通过在城市周围发展卫星城，以此截住流向城市中心的人口，控制城市中心人口规模的增长；将城市中心的一些经济职能（特别是工业职能）转移到新建的卫星城。[5]

2.卫星城的模式与功能

每个城市的卫星城所担负的职能不同，根据职能划分，可将卫星城划分为以下5种模式。一是卧城，主要是为中心城区的工作人员提供住宅，以解决中心城市人口膨胀、住房紧张的问题。卧城的居民们白天进入市区工作，晚上回卫星城居住。二是产业转移城，其主要职能是接收从中心城区转移出去的产业，其中以第一产业与第二产业为主。三是投资创业城，它与产业转移城的区别在于，它主要以营造良好的生态环境与投资环境，吸引大批投资商，以促进城市的协调发展。四是旅游休闲城，利用自身的良好生态条件吸引游客，从而促进旅游业的发展，构成卫星城的主要经济支柱。五是组合型卫星城，往往具备多种职能，甚至能涵盖以上四种卫星城的职能，且职能之间相互协调，互相促进。

3.卫星城的建立与发展

1903年英国在伦敦以北56公里的郊区开始建设世界上第一个田园城市式的卫星城——莱奇沃斯。1920年，在离伦敦35公里处开始建设威尔温田园城。这两座田园城市都是附属于大城市但又较为独立的居住区，属于卫星城的第一类——卧城。差不多同一时期，法国在1912～1920年的巴黎规划中提出，在距巴黎市区16公里的郊区建立28座小型居住城镇，以减轻巴黎市区的人口膨胀及住房紧张问题。这些小型居住城镇有基本的生活条件设施，但是工作娱乐必须到母城当中去。[6]

1946年，英国议会通过了新城法（NEW TOWNS ACT），自此掀起了建设新城的高潮。到20世纪50年代末，离伦敦市中心50公里的半径内已建立了8座卫星城，又称伦敦圈（London Ring）新城。这8座新城很大程度上缓解了伦敦中心城区的人口膨胀、住房拥挤、交通拥堵等问题，同时也为伦敦工业的发展提供了足够的空间，促进了伦敦工业的发展。不仅英国如此，美国也建立了大量的卫星城。纽约是美国的超级大城市，在它成为超级大城市的过程中，其中心区的城市病也接踵而来。为缓解城市中心区的城市病问题，纽约市调整了城市发展战略，从城市化向郊区化转移。其转移过程可以分为三个阶段：第一阶段，将居民的住宅区迁到郊区，迁移的高峰期主要是20世纪50年代到60年代。第二阶段，在纽约郊区的城镇建立大型购物商场以及将工厂企业搬到郊区，从而使纽约城区的功能发生了重大变化。第三个阶段，在纽约郊区建立具备住宅、娱乐、购物、工作等城市功能的新城镇，满足居民生活需求。

二、西方发达国家城市中心区“城市病”治理的启示

随着经济的快速发展，20世纪90年代我国进入了城市化快速发展的阶段。有关数据表明我国的城镇化率在2006年至2015年期间，从43%增长到56.1%。截至2015年，我国城市人口数量达到77 116万人，占中国总人口比重56.1%。相比上一年增加了680万人口，增长了1.33个百分点（图2）。

我国城市化的快速发展推动了大量农业劳动力向城市转移，为了应对城市中心区剧增的人口，其基础设施、公共服务设施以及居民的居住条件均得到提升。但是，城市中心区人口的增长速度远远高于其他方面发展的速度，给城市中心区发展带来诸多难题。在此背景下，西方主要发达国家治理城市中心区城市病的经验无疑可以给我国提供一些有益借鉴与启示。

（一）多管齐下，解决城市中心区的交通问题

1.暂缓之计：拓宽道路或修建新路，施行限牌限购等措施

随着我国经济的发展以及人民生活水平的提高，私家车不再像过去一样只有少部分富人所拥有，而是逐渐开始向普通大众普及，私家车数量与日俱增。与此同时，私家车的增多也给交通带来了极大的压力。在我国，以北京、上海、广州、武汉为代表的大城市交通拥堵问题日益突出，严重影响了城市居民的日常生活。如今耳熟能详的不再是“买车难，养车难”，取而代之的是“开车难，停车难”。我国大城市解决交通拥堵问题的传统措施主要是通过拓宽道路或修建新路，以此缓解交通拥堵问题。但实践证明，这些措施只能暂时性地解决交通拥堵问题，长久以后只会诱发更多的道路需求，从而形成交通擁堵的恶性循环。以广州为例，随着经济的快速发展和人民生活水平的提高，私家车数量的不断增长，“交通拥堵”已经成为广州城市发展迫切需要解决的难点问题之一。为此，广州市相关部门采取一系列的措施，比如，新建道路、私家车施行限牌限购等，但解决交通拥堵问题的效果并不明显。

2.权益组合：建立相应的配套措施，鼓励公共交通的出行

我国大城市中心区如要解决交通拥堵问题，应该借鉴西方发达国家治理交通拥堵的经验，大力发展城市公共交通及相应的配套措施，鼓励和引导市民乘坐公共交通出行。一方面，要大力发展公共交通项目，改善城市公交系统路线，并且在条件允许的情况下，大力发展地铁、电车等多种公共交通项目。目前，我国大部分城市公共交通以公交汽车为主，仅有少数一、二线大城市建有地铁轨道交通项目。因此，在条件成熟的大城市应该考虑增加地铁路线，从而缓解路面交通压力。另一方面，也要建立相应的配套措施，比如，在郊区公交站点与地铁站建立停车换乘站，减少车辆进入市中心拥挤路段。此外，制定相应政策鼓励市民出行选择公共交通，同时对私家车进行适当限制。比如，降低公共交通费用，同时对私家车增税，从而引导市民更多选择公共交通出行。

（二）强化城中村的整治，追求中心区整体进步

1.阻碍规划布局的城中村与城市病治理

我国虽然没有面临西方发达国家城市化进程中的“贫民窟”现象，但在我国城市发展的过程中却存在着大量的“城中村”。“城中村”是在城市高速发展的进程中，滞后于时代发展步伐，游离于现代城市管理之外，生活水平低下的居民区。我国以北京、广州、深圳为代表的大城市中心均存在一定数量的城中村。城中村的大量存在，不仅阻碍城市的整体规划布局，城中村的环境卫生状况也成为影响城市环境的重要因素。因此，城中村的治理成为我国城市中心区“城市病”治理的重要组成部分。

2.广州车陂的环境整治与显著效果

以广州车陂为例，车陂村是广州较为典型的中心区城中村。由于外来人口的增多，交通拥堵、卫生环境和流动商贩乱摆摊等问题愈加严峻，给车陂街道的管理工作带来极大的困难。广州市于2014年10月开始按照“干净整洁，平安有序”的原则，结合国内外相关经验开始了村内环境整治，治理效果相当显著。通过大力整治城中村，将城中村纳入到城市发展与城市规划当中，促进城市各区域的均衡发展。

（三）分流城市中心区的部分资源，实现资源的合理配置

“城市病”的主要成因之一在于城市中心区人口的过度增长以及城市规模的不断扩大。因此，控制城市规模与城市中心区人口密度成为西方发达国家治理“城市病”的重要经验。以我国特大型城市上海和重庆为例，上海面积约0.634万平方公里，截至2015年，上海常住人口为2 415.27万。而重庆面积约8.24万平方公里，2015年常住人口约3 017万。上海的人口密度为重庆的10.4倍，却还有源源不断的人涌入。深究其缘由，是因为上海尤其是上海的中心区有更好的教育环境、工作机会、医疗条件以及更完善的公共服务等资源。因此，发挥政府调控作用，通过公共资源的均衡化布局，提高城市非中心区以及城市郊区和毗邻的中小城市的公共服务水平，有助于城市中心区城市病问题的解决。

（四）推进卫星城的建设，缓解中心区的压力

我国大城市的基本发展模式是“双重单中心”模式，大量的人口涌入城市后进入城市中心区以寻求更多的机遇和追求更好的生活，导致城市中心区一系列问题的产生，如住房紧张、房价不断上升、物价极高等问题。因此，推进卫星城的建设有利于缓解城市中心区的压力，包括人口压力、交通压力、住房压力，是实现城市中心区可持续发展的关键性措施，也是提高城市中心区竟争力和改善城市中心区环境的有效措施。

城市内部活动空间的管理机制及驱动引擎如果长期缺乏有效的制度完善与创新，势必会造成城市产业机构、环境资源的不协调，转而会不断削弱区域结构的分工优势及均衡发展，也不利于城市群中的核心城市地位的形成与发挥。因此，要真正解决好城市病、构筑现代化城市群，消除城市之间的职能差距以及与世界城市带之间的能级差距，城市中心区的“城市病”治理是关键。只有实现每个城市的等级优化，才能最终形成强有竞争力的城市群，实现城市群核心竞争力的提升。

说明：本文系基金项目：广东省哲学社会科学“十二五”规划2014年度项目（GD14CZZ01），2014年广东省教育厅省级特色创新项目（广州大学“创新强校工程”人文社科类平台项目）（2014WTSCX058）。

参考文献：

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吴晓，吴明伟.美国快速城市化背景下的贫民窟整治初探[J].城市规划，2008（2）：78-83.

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徐文通.国外卫星城建设[J].基建优化，1983（2）：11-16.

责任编辑：张 炜