特定非金融领域反腐败洗钱的现状与对策

摘 要：腐败洗钱分为放置、离析、合并三阶段，并且已经呈现出从金融领域渗透至非金融领域的趋势。非金融领域的洗钱行为愈发隐蔽、复杂和专业化。赌场、房地产企业、高价值物品交易商、律師、会计师等利用其自身优势和专业知识为腐败洗钱提供了有利条件。因此，防止特定非金融领域的腐败洗钱，要将特定的非金融机构纳入反腐败洗钱的义务主体，规定反腐败洗钱义务的内容，建立反洗钱激励和补偿机制并制定相应的惩戒措施，以遏制腐败进一步蔓延。

关键词：特定非金融领域；反腐败；洗钱

中图分类号：D630.9 文献标识码：A 文章编号：1674-9170（2015）03-0044-06

一、腐败洗钱概述

腐败洗钱是指以各种方式掩饰、隐瞒贪污贿赂犯罪所得及其收益的来源与性质的行为。根据洗钱主体的不同，洗钱可以分为主动洗钱与被动洗钱，前者是指具有初始清洗动机所进行的原发性洗钱，包括发动和利用别人来洗钱的行为；后者是指被主动洗钱者利用的继发性洗钱行为。根据洗钱形式的不同，洗钱又可以分为具体洗钱与抽象洗钱，前者是指实施洗钱行为的具体途径、手段和处所；后者是指洗钱所经历的放置、离析、归并三个环节。腐败洗钱是主动洗钱，放置、离析、归并是洗钱“三部曲”。放置（Placement，又译为处置），是指将非法所得投入清洗的过程进行初步加工，其目的在于将犯罪收益剥离犯罪行为，降低跟踪或怀疑可能性。离析（Layering，又译为分层、分离、培植）是洗钱的中间阶段，是指通过多国家、多平台、多层级、多工序等隐藏资金的“来龙去脉”，掩饰“黑钱”的所有权。归并（Integration，又译为整合、融合、甩干），是指将“漂洗”的“黑钱”重新整合并投入金融领域，其目的在于使行为人“合法”持有、享受“黑钱”。

根据反腐败国际组织“透明国际”（Transparency International）公布的“腐败感受指数”①（Corruption Perceptions Index，简称CPI），2008年至2014年我国得分分别为3.6、3.6、3.5、3.6、39、40、36，排名均在世界70位以后，洗钱与腐败如“孪生兄弟”，“从国内来看，更多的腐败分子充当了主动洗钱者，这些人主要包含在《联合国反腐败公约》（2003）所定义的‘公职人员’（public official）和金融行动特别工作组所定义的‘政治公共人物’（politically exposed persons， PEPs）当中”[1]。

二、反腐败洗钱的国内外发展态势

金融监管日臻完善，洗钱逐步向特定非金融领域蔓延。在国际上，除了将金融业作为反洗钱的重点领域外，还要求不动产销售经纪商、汽车经销商、货币兑换商、贵金属经销商、博彩业以及会计师事务所、审计师事务所、律师事务所等中介机构承担相应的反洗钱义务。[2]第55届联大2000年11月15日通过了《联合国打击跨国有组织犯罪公约 》（U.N. Convention Against Transnational Organized Crime），该公约第7条打击洗钱活动的措施第一款（a）规定：“各缔约国均应在其力所能及的范围内建立对银行和非银行金融机构及在适当情况下对其他特别易被用于洗钱的机构的综合性国内管理和监督制度以便制止并查明各种形式的洗钱这种制度应强调验证客户身份保持记录和报告可疑的交易等项规定”[3]。2003年《联合国反腐败公约》第14条第1款第1项中规定：“各缔约国均应当在其权限范围内，对银行和非银行金融机构，包括对办理资金或者价值转移正规或非正规业务的自然人或者法人，并在适当情况下对特别易于涉及洗钱的其他机构，建立全面的国内管理和监督制度，以便遏制并监测各种形式的洗钱，这种制度应当着重就验证客户身份和实际受益人身份、保持记录和报告可疑交易做出规定”[4]。两份公约均要求缔约国将反洗钱义务主体从传统的金融领域扩大至非金融领域。FATF①发布的2003年版反洗钱《四十项建议》明确规定将以下非金融机构纳入反洗钱义务主体：第一，与客户进行金融交易等于或超过适用的指定限额的赌场、与客户进行现金交易等于或超过适用指定贵重金属交易商和珠宝商；第二，代表客户交易的房地产商；第三，在为客户准备或实施买卖房地产、管理客户资金或证券或其他资产、管理银行账户或储蓄或证券账户、为公司设立、运营或管理组织筹款的律师、公证人和其他独立法律专业人士及会计师。洗钱活动所涉领域和行业逐渐扩大，已经呈现出向房地产、典当、拍卖、贵重金属交易等现金密集型领域和商业渗透的趋势。[5]29因此，将特定非金融机构纳入反洗钱义务主体势在必行。

目前，世界上许多国家已将特定非金融机构纳入到反洗钱义务主体之中。美国《爱国者法案》规定，任何从事非金融贸易或商业的人，在交易中收到超过1万美元的货币时就应提交有关人员姓名、地址、交易性质、货币数量、交易日期的报告。《加拿大犯罪所得（洗钱）和恐怖融资法》规定，赌场、房地产、会计师与律师事务所等非金融机构相比金融机构，在可疑交易报告上承担同等义务，在确认客户信息、大额交易报告、交易记录保存时承担较小的义务。《德国反洗钱法》规定，德国邮政公司、金属交易商、赌场、拍卖商等非金融机构及其人员负有通过采取内部安全措施防止洗钱的义务。《英国反洗钱法》规定，任何超过15000欧元以上的交易、提供有关房地产、赌博、公司的设立运营管理、企业会计审计与税务法律等服务活动时，需承担内部控制、身份识别、保存记录及报告等反洗钱义务。

我国反腐败洗钱演进经历了“准备期”、“创立期”、“成熟期”三阶段。1990年以前是反洗钱在法律层面的空白期，尚未出台任何直接针对“洗钱行为”、“洗钱罪”的法律规范。1990年至2006年为“创立期”，为履行《联合国反腐败公约》发布的《关于禁毒的决定》开辟了反洗钱先河。1997年《刑法》确立了“洗钱罪”罪名，2003年引入预防性反洗钱措施，中国人民银行发布了“一个规定，两个办法”即《金融机构反洗钱规定》、《人民币大额和可疑支付交易报告管理办法》、《金融机构大额和可疑外汇资金交易报告管理办法》。2006年至今是“成熟期”，《刑法修正案（六）》进一步扩大了“洗钱罪”的上游犯罪。《反洗钱法》的颁布及修订后的《金融机构反洗钱规定》的发布意味着我国进入了预防性反腐阶段，反洗钱日臻成熟。

毋庸置疑，我国金融领域的反腐败洗钱得到了强有力地管控，但非金融领域反腐败洗钱效果并不理想，与发达国家相比仍存在较大差距。由于空壳公司为合法公司实体且多由境外银行或代理机构代为管理，使得洗钱具有极强的隐蔽性，再加上离岸公司洗钱的跨国性和复杂性，更增加了反腐败洗钱的难度。

三、反腐败洗钱的特定非金融领域

洗钱对政治、经济、司法追诉、社会治安及国家安全构成严重威胁。我国将银行等传统金融机构作为反腐败洗钱的重点监管对象，相关制度及配套设施也比较完善。而非银行金融机构、与银行有关的非金融业务如律师事务所、会计师事务所、房地产行业、贵重金属行业等则成为“漏网之鱼”，不仅数量增多，交易额逐年增大，而且交易的隐蔽性和专业性也在不断增强，非金融领域的反腐败洗钱已刻不容缓。

（一）赌场

博彩业洗钱是指以洗钱为目的的博彩活动，通过博彩机构进行非真实的博彩活动，将非法收入转化为合法的博彩盈利，以掩盖资金的犯罪来源。[6]无论是以洗钱为目的的赌博还是以赌博为目的的洗钱均属于非法行为。赌场可以为客户提供存款、贷款、支票和货币兑换等诸多与金融机构并无实质差异的服务。一方面，腐败洗钱人员利用赌场匿名进行多重虚假交易，并分层处理掩饰来源，如事前约定用少量资金甚至是与赌博无关的活动象征性地进行赌博并向赌博机构支付一定手续费，事后将赃款转至特定账户，赃款披上“赌博赢款”的“合法外衣”或者直接携赃款赃物出境，直接“漂白”非法所得。另一方面，境外博彩机构通过在华设立“驻华商务机构”，不仅赚取高额佣金并且帮助腐败洗钱分子设立账户、资金转移，辅助完成洗钱行为。赌场是洗钱的理想场所，因为赌场能生成大量可不予解释的现金……考虑到赌场面对洗钱活动时的脆弱性，仔细管制该行业尤为关键。[7]360

（二）房地产企业与高价值物品交易商

在放置与整合阶段，房地产企业与贵重金属行业容易被腐败洗钱分子利用。“房地产行业现已完全落入洗钱活动之中。用非法资本投资于房地产是一种经典的、已获证实的洗钱方法。……艺术品等高价值物品销售商在洗钱活动无疑发挥了重要的作用”[7]373-374。房地产主要有“开发房地产”与“销售房地产”两种洗钱方式，房地产涉及资金流转的投资、开发、销售等诸多环节，信息透明度低、隐蔽性较强，直接融资更加利于清洗非法所得。房地产本身具有保值甚至增值空间，既可出租出售又可供自身享受，且购买不受地域限制即可在全国甚至全世界任意购买，腐败洗钱分子利用对客户身份审查不严的漏洞伪造相关证件，利用房地产行业“漂白”“黑钱”。由于缺乏对房地产与高价值物品交易商专门的监管系统，在离析与归并阶段，黄金的批发与零售、钻石交易、汽车、船只或飞机等交通工具交易被广泛用于洗钱，分散资金，增加反洗钱难度。

（三）律师事务所及会计师事务所

FTAF分类研究报告已经指出，在洗钱活动中专业服务提供商与非金融企业所起的作用不断增强。[7]359律师可以为咨询人提供法律建议（legal advice）、资产交易（property transactions）、投资服务（investment）、信托（trust）、公司设立（company formation）、公司管理（company administration）、向银行引见（introduction to banks）等专业服务。英美法系与大陆法系都规定法律服务人员负有为当事人保守秘密的义务，法律服务人员特别是律师为当事人保守秘密不仅关系到当事人的人权保障而且涉及到律师行业的生存与发展，但律师的保密特权不应沦为腐败分子的洗钱工具，构建反腐败洗钱义务与职业特权的平衡点至关重要。《律师法》第38条规定，“律师应当保守在执业活动中知悉的国家秘密、商业秘密，不得泄露当事人的隐私。律师对在执业活动中知悉的委托人和其他人不愿泄露的情况和信息，应当予以保密。但是，委托人或者其他人准备或者正在实施的危害国家安全、公共安全以及其他严重危害他人人身、财产安全的犯罪事实和信息除外”[8]。此条规定虽设定了平衡点，但过于笼统。

会计师具有专门的金融、财会知识，能够提供资产交易、信托、公司设立、公司管理、向银行引见等与律师相同的服务外，还能够提供金融建议（financial advice）、清算业务（audit practice）、稅收建议和税收构造（tax advice and tax structuring）、簿记（bookkeeping）等专业服务，能够核算、控制、监督企业的经营管理活动。现实中，会计师受制于单位中的个人意志，缺乏独立性，甚至迎合公司、企业违法、无理的要求，在资产交易、公司经营管理中通过虚列费用、编制虚假财务报表、提供虚假证明文件等一系列做假账手段使得原本盈利小甚至亏损的公司、企业披上“效益好、利润空间大”的外衣，为“黑钱”寻找到合法来源，达到“漂白”的目的。由于经过会计师专业技术处理，使得“漂洗黑钱”更具有隐蔽性，不易被察觉。

从我国的国情来看，我国非金融机构的业务范围与国外存在较大区别，许多带有金融服务性质的业务都尚未在非金融机构中开展监管，或者尚未受到法律规制，这种情况在律师和注册会计师行业尤为明显。[5]30律师、会计师等专业人员为腐败分子洗钱“把关”相关文件及档案的制作、金融业务的组织管理，腐败洗钱愈演愈烈。金融行动特别工作组还发现，在那些对法律服务人员施加了反洗钱义务的部分国家里，这些专业人员所报告的可疑交易中与设立信托账户有关的甚至达到40%。[9]446因此，律师事务所、会计师事务所等非金融机构不能成为“反腐败洗钱的盲点”，将其纳入反洗钱义务主体顺应国际反腐败洗钱趋势。

四、特定非金融领域反腐败洗钱的对策

预防和打击洗钱犯罪是一项复杂的系统工程，需要国内金融、税务、海关、财政、司法等多部门协调合作。“在实践中，非金融业反洗钱义务的特殊之处主要在于交易报告的豁免。……非金融机构要对可疑交易报告予以高度重视，对那些疑点多的交易则应按照有关规定进行报告”[10]。打破《反洗钱法》的原则性规定，根据非金融机构交易形式多样、交易周期长、资金流动慢等特点，本着求同存异、立法成本效益分析原则，在参照金融机构反洗钱管理制度的同时考虑特定非金融机构自身特点，将义务具体化。在实践中，对特定非金融机构的监管分属于政府不同职能部门，既要尊重主管部门的管理职能，也需结合各行业自身特点，有效提高监管效力。

首先，明确特定非金融机构中反腐败洗钱的义务主体。《反洗钱法》仅对特定非金融机构负有反洗钱义务做出原则性规定，尚未明确特定非金融机构范围，根据《联合国反腐败公约》及FATF的2003年版《四十项建议》可将在律师行业中的执业律师、公证机构的公证员及公证员助理、会计师事务所的会计师等提供中介服务的机构与人员以及可能产生大额资金流动的房地产商、贵重金属经营商、拍卖行以及典当行等纳入反腐败洗钱的义务主体范围。为防止出现义务主体不明确现象，在立法或制度设计时应以穷尽式列举明确反洗钱义务主体。

其次，规定反腐败洗钱主体的义务内容。虽然特定非金融机构交易种类千差万别，但在反腐败洗钱中存有共通性，如根据《典当业治安管理办法》、《典当行管理办法》、《关于加强典当业监管工作的通知》都明确规定典当也有核实客户身份、留存交易记录、报告义务以及建立内控制度的义务，《拍卖法》规定拍卖业有客户身份识别及留存交易记录的规定。因此，可从以下几个方面入手：一是实行客户身份识别制度（在金融领域又称为“了解你的客户”Know Your Customers， KYC），即反腐败洗钱义务主体通过收集和分析客户身份信息等一系列措施核实客户身份，识别、阻止潜在的洗钱行为，但应做出穷尽性的客户身份识别情形。二是根据各行业自身性质制定大额交易、现金交易报告标准，反腐败洗钱义务主体负有交易报告义务。如为公司提供法律建议（legal advice）、代表客户进行不动产或企业法人交易、管理金融财产、组建和经营公司等必须报告可疑大额交易。虽然不适当的报告有可能会侵犯客户隐私不利于隐私权保护，特别是律师行业，律师保守当事人的秘密既涉及到人权保障，也关系到整个律师行业的生存与发展，但可设定一定范围的保密义务豁免，不得要求所有特定非金融机构承担与金融机构履行同等的“可疑交易报告义务”，因此在涉及职业秘密或是法定职业特许情况下可免除可疑报告义务。三是保存交易记录制度。为避免资金流转轨迹断裂，便于掌握腐败线索与证据，在房地产、高价值物品等交易中限制或禁止使用大额现金交易，引导使用转账结算，并且记录、保存相关交易信息。反腐败洗钱主体应以纸质载体、磁盘或光盘储存有关客户身份、交易时间、性质、方式、资金等相关重要信息，并规定保存相应的年限。

再次，建立反洗钱激励和补偿机制。特定非金融机构主动洗钱抑或被动洗钱均可直接获利，而反洗钱有可能转变其经营、交易、服务模式进而增加运营成本，与“经纪人”利润最大化相互矛盾，缺乏追缴洗钱资金激励或补偿机制将严重挫败特定非金融机构反洗钱的积极性。为实现监管部门与特定非金融机构的良性互动，可建立反洗钱基金用于奖励在反洗钱中取得良好成效的行业机构或个人，可将没收的腐败犯罪违法所得的一部分作为基金的资金来源。对行业机构或个人的奖励和补偿，一方面可提高配合治理腐败的自愿性，有助于高效反腐；另一方面，奖励是一种无形的资产，有助于行业机构或个人在市场竞争中树立良好形象，赢得良好声誉。

最后，制定相应的惩戒措施。良好的社会交往习惯需要制度的“培养”。惩戒机制应当“多管齐下”，综合运用刑事处罚、行政问责等。一切具有严重社会危害性的行为将进入《刑法》的评价体系，在无法运用其他社会规范调整社会关系时才可动用刑罚，刑罚涉及到对人的生命、自由、财产的限制，是最为严厉的惩罚措施。我国《刑法》在“破坏社会主义市场经济秩序罪”一章中规定了“洗钱罪”，《刑法》扩大了“洗钱罪”的上游犯罪，明确了典型的洗钱手段，“洗钱罪”的主体是一般主体，这意味着任何触犯刑法的自然人、法人或其他组织都应受到刑事制裁。不只刑事制裁是有效的、能够达到目标的措施，民事或行政制裁的作用也不应该低估，他们可以一样有用，有时更有效。[9]542-543任何人都不能从非法行为中获利，对于行政制裁的力度应当重于从非法行为中所获得的利益，以此提高腐败的风险与成本，遏制腐败。通过行政制裁手段纠正机构或人员的不良行为效果差强人意，仅仅依靠罚款难以控制严峻态势，行政制裁需要“信用制裁”的配套實施。建立健全信用制度，从“熟人社会”、“关系社会”转向“信用社会”，企业、中介机构、法人或其他组织甚至是个人的信用征信及信用评级需达到一定标准作为行业准入资格，并建立对社会开放的信用公示制度，公示“不良记录”，建立“黑名单”。机构或个人若进行或帮助进行腐败洗钱，则降低其信用等级，进入“黑名单”，限制或取消其作为市场主体的资格，这对任何机构或个人的打击都是致命的。奖惩措施能够让市场主体认清提供腐败滋生、蔓延的土壤会面临身陷囹圄、名誉扫地以及经济上得不偿失的风险，而自觉抵制腐败将会为行业机构或个人赢得更大的发展舞台。

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责任编校 陈 瑶

Abstract： Corruption money laundering can be divided into three steps， including placement， layering and integration， and it has displayed a tendency to extend from financial sectors to non-financial sectors. Money laundering in non-financial sectors is becoming more and more subtle， complex and professional. Casinos， enterprises of real estate， lawyers， and accountants provide favorable conditions for money-laundering by exploiting their own advantages. To prevent corruption money laundering in specific non-financial sectors， we should include the specific non-financial institutions into the obligation subjects of anti-corruption， stipulate the content of anti-corruption money laundering obligations， establish an incentive and compensation mechanism， and draw up corresponding disciplinary measures so as to curb the further spread of corruption.

Key words： specific non-financial sectors； anti-corruption； money laundering