什么样的外资政策才更具吸引力?

改革开放以来，我国吸收外资从起步到发展再到快速发展，经历了三个不同的发展阶段。目前来看，我国吸收外资的总量已达到了一定数额，但是无论在吸收外资的方式、结构、地区平衡上还存在一些问题；加之，在当前全球各国经济为摆脱金融危机而各自“明哲保身”的情况下，给我国吸引外资就带来了更大的挑战，“十二五”期间或日“后危机”时代，我国应如何选择吸收及利用外资的政策是摆在我们面前的一大难题。

“十一五”期间中国吸收外商投资的发展

利用外资的绝对量保持较大规模改革开放以来，我国吸收外资年均增长20％，远高于同期国民经济增长速度，利用外资的规模和形式呈现出明显的阶段性，经历了起步、发展和快速发展的不同阶段。据国际货币基金组织的相关研究报告，上个世纪90年代，外商直接投资对中国经济增长的贡献率高达30％左右。“十一五”期间，我国对外开放进入全面参与国际经济合作与竞争的崭新阶段，利用外资在总量上继续保持升势，绝对量继续保持较大规模。2006～2009年，我国累计批准设立外商投资企业120305家，实际使用外资金额3505亿美元。截至2009年年底，我国累计设立外资企业近68万家，实际使用外资9850亿美元，我国已成为全球重要的跨国投资东道国，在国际投资领域的地位举足轻重。

扩大利用外资规模仍存较大的空间单纯从吸收外国直接投资的绝对量来讲，我国已成为吸收外商投资大国，“十一五”期间实际利用外商直接投资每年都保持在800-1000亿美元左右的高水平。但衡量一个国家吸收外国直接投资的数量仅仅看绝对量是不够的，必须按国际标准综合量化。

衡量一个国家吸收外国直接投资水平有两个重要指标：外国直接投资存量占当年GDP比重，当年吸收外商投资占当年固定资产投资的比重及相对规模。联合国贸发会的统计表明，2006年，中国单位GDP的FDI流入存量仅为11.1％，低于全球24.8％和发展中国家28.7％的平均水平。虽然改革开放以来我们累计实际使用外资金额超过9850亿美元，但是考虑到外商投资企业终止运营、资产折旧和撤资等情况，按照国际的标准估测，2008年我国外商投资的存量为3780亿美元(UNCTAD，2009)，相当于当年GDP的8.6％左右。占全球的比重不到1％。因此，尽管外商直接投资在中国经济中已经占有较高的份额。但从世界角度看，其在中国经济中的地位还是比较低的。

从上世纪90年代中期开始，中国出现了外资持续大规模流入、外汇储备快速增加及国内银行巨额存差并存的现象。1994年，外商直接投资占全社会固定资产投资的比重曾达到17.1％。2000年以来，我国利用外资在继续保持较大规模的同时，增长速度放缓，明显低于国内固定资产投资总额的增长速度。外资在国内固定资产投资总额中的比重持续下降。2003年，外商直接投资流入占固定资产形成方面，发达国家平均为6.7％，发展中国家平均为10％，世界平均水平为7.5％，我国当年的比重为8.03％，2009年这一比重则降为2.7％，显示我国该项指标已远低于世界平均水平。这一方面说明外商直接投资作为资金来源的重要性在不断下降，另一方面也说明中国作为外商投资东道同的相对地位持续下降，外资流入速度开始放缓。

利用外资由数量扩张型向质量效益型努力的方向更加明晰改革开放以来，中国利用外资总体上是一种数量扩张型引资战略，鼓励出口导向型外商投资企业的外资政策贯穿于整个90年代。“十一五”期间，外资本身存在的问题日益最现，如环境污染、产业结构与区域布局失衡加剧，地方经济对外资的依赖程度不断加大等。“十二五”期间，提高外商投资质量的要求将日益突出，对外商直接投资政策而言，要求投资更多地转向面向国内市场的产业、转向内陆地区、转向高科技行业。

“十一五”时期我国利用外资存在的问题

流入中国的外商直接投资存量占发达国家海外投资存量的比例仍然较低欧美投资占全球外国直接投资输出的60％～70％，而在我国比例并不高。这一方面说明美国、欧盟对华投资潜力还没有充分挖掘出来，同时也意味着我国还没有形成有利于吸收欧美投资的稳同基础。从技术含量的角度来看，欧美对华投资的技术含量高于港台地区和日本。目前欧美对华投资为什么相对较少?一是因为自然和文化距离等客观因素，二是中国日前市场培育及服务能力仍比较弱，缺乏完善的投资者保护环境，三是在一些关键领域，如金融、电信，我国的市场准入政策限制了这部分具有国际竞争优势的外资的进入，四是我国单一的投资方式在某种程度上也限制了大中型欧美投资者的进入。

外商投资的产业结构并未出现转折性变化，外资的技术外溢效应与以市场换技术的期望之间尚存在较大差距　中国吸收外商直接投资一直主要投向见效快、资本产出效率高的第二产业中的下游产业，其中以加工工业和生活消费品行业为主，这跟中国在全球经济体系中的分工地位，还有全球产业结构调整的过程紧密相连。长期以来，国家一直将获得先进技术作为引进外商投资的主要目的。尽管吸收外资通过技术扩散、零部件生产在当地外包、技术服务、人员培训等途径在一定程度上促进了我国的技术进步、产业升级和出口产品结构的调整。但总体而言，外资把一些劳动密集型工序和环节配置在中国，对我国制造企业的技术提升效果，低于我们的预期。

利用外资的地区不平衡问题仍然十分突出　由于原有投资及产业集聚效应、整体投资环境较好等原因，“十一五”期间，外商投资仍集中于长江三角洲、珠江三角洲地区，中西部地区吸收外商投资未有大的改观。2010年上半年，东部、中部、西部实际使用外资金额分别占全国吸收外资总量的86.8％、6.6％和6.7％。这说明我们采取的有关政策措施力度还不够，不足以弥补中西部地区投资环境的原有缺陷。在华外资分布不平衡造成中国各区域产业结构、技术来源和经济增长能力的不平衡。

投资方式仍以绿地投资为主　在中国吸收外资中并购方式占到3％～5％，与全球65％-70％的规模差距还是很大的。“十一五”期间，我国已具备了跨国并购的基础条件，即国内市场产能过剩，产权交易市场有一定程度的发育，构建了支持购并活动的法律框架，企业资产中含有并购方所重视的优势资产等。但由于对重点行业、国家经济安全、驰名商标、中华老字号等没有给出明确的标准和定义，存在很多模糊地带，缺乏统一、透明、公开、可操作的产业开放边界，“十一五”期间我国外资并购进展较慢，外资并购项目数和金额在当年吸收外资总量中所占比重较小。且项目规模不大，近一半项目为中方控股，并购对象以非国有企业为主。

产业不安全风险的增长和积聚不容置疑。“产业安全”概念的实质是一个国家的特定产业能够在资本、技

术和市场等领域保持相对优势，不受跨国资本的左右。“十一五”期间，外资对我国产业安全的影响尚不显著，但外资已在多个领域深入中国市场，展示出了较强的竞争力，并且逐渐形成一定的市场控制力，我国产业不安全风险的增长和积聚是不容置疑的。“十一五”期间，有关产业安全的理论正在讨论和构建之中，尚未形成统一的理论分析框架和指标体系，对于吸收外资与产业安全的理论研究，基本上是以定性为主，定量研究较少，大部分研究成果还仅停留在对政策、影响、作用分析的层次上。

“十二五”期间我国吸收外资面临的国内外环境

各种有利因素将发挥作用并引发新一轮的国际投资增长受金融危机和世界经济增长放缓的影响，未来几年全球外国直接投资增长将面临一系列风险因素，流动将会减少，但还将朝着稳定的方向发展，长期增长的趋势不会改变。

这一轮金融危机过后，国际资本流动基本的格局不会有太大的改变，因为原有的格局是世界经济发展的必然结果，金融危机不可能从方向上将其改变，但可能会有一定的调整。今后几年全球经济只能缓慢增长，美国等发达国家将不断增加储蓄，对外直接投资会有所减少；为了弥补企业资本损失，提高金融资本杠杆率，发达国家资本将大量回归。

国际资本仍将更多地流向能源、服务行业　未来几年，自然资源导向型的跨国投资仍将活跃，能源供应和基础原材料行业吸引外商直接投资会比较多，煤炭、石油和天然气以及其他矿产品行业将成为投资热点行业，电力、交通和自来水等基础设施领域的外商直接投资也将继续得到发展。一些快速成长的行业，如生命科学产业、农业食品产业、新材料、信息和通讯技术、能源以及环境产品等会吸引更多的外国投资者。

产业重组为背景的新一轮跨国并购热潮　出口起步一海外建厂一海外并购，是企业国际化进程的“三步曲”，金融危机不会扭转全球跨国公司的国际化战略。由于金融危机，欧美许多实体企业陷入资金困境，为缓解这些企业的资金压力，政府降低了对外国企业的投资门槛，为一些银行资本充足率比较好，外汇多的国家海外并购提供了机遇。跨国并购将主要发生在信息、通讯、媒体、金融和技术服务等行业。2010年全球跨境并购将开始回升，2011年回升的幅度会加大。

积极性促进政策仍是各国制定外资政策的主要目标为应对金融危机，不少国家进一步放宽对外资准入限制，出台税收减免等优惠政策。各国在促进投资方面更加积极，出台的政策性措施的数量越来越多，涵盖面也越来越广，有实效、针对性强的投资促进方法被广泛采用。即使是资本大量输出的发达国家，也实行投资促进政策，以提升本国的产业结构。国家之间、区域之间吸收外资的竞争仍将激烈。

便利化、自由化措施将扩大产业转移空间　投资自由化是当前国际投资领域的一个新趋势，其实质是市场准入。虽然各国自由化的进程不一，但多数国家总体上认同自由化的目标，自由化的范围和领域都在日趋扩大。投资便利化和自由化措施使产业转移和国际投资找到了新的承接地和发展空间。目前，国际产业转移还有很大空间，特别是服务业和高技术产业转移。一部分经济发展水平较高的发展中国家将成为国际产业转移的主要承接国，原因是这部分国家国内经济规模较大，工业化和城市化方兴未艾，财政和金融状况稳健，外汇储备充实。有条件保持经济长期增长。

低碳经济对产业结构调整提出更高要求　当前，可持续发展理念得到了国际社会的广泛认同，后金融危机时代，世界经济要走向健康的新模式，全球范围内将广泛推行能源高效利用、清洁能源开发、绿色CDP核算等，低碳与生态经济将引领新一轮产业革命的方向，创造新的市场需求和产业转移。新的国际规则、节能减排等政策的实施，对发达国家将产生不小的压力。一方面。发达国家大力发展绿色经济、低碳经济等，可能导致传统产业加快向外转移；另一方面，发达国家在制造业升级改造过程中将产生大量服务外包需求，研发、营销、物流等环节向外转移步伐将明显加快。

国际资本对政府信用、政策制度、人文环境的选择性明显加强后金融危机时代，国际产业转移将日益向高新科技产业、服务业方向发展，这种趋势将增强国际直接投资中的技术和知识含量，国际资本对投资软环境的选择性将日益加强。这也就意味着，一个国家要吸引外资，仅有大市场或廉价生产要素是不够的，完备的市场经济体系、透明的法律体系、优秀的科技人才等因素更显重要。

国内市场的巨大潜力不断释放。将为外商投资提供新的机遇和发展空间 “十二五”期间，我国仍将处于工业化和城镇化的快速推进时期和居民消费结构的快速升级时期，巨大的需求潜力将为外商投资提供持续的动力。未来20年中国是全球发展空间最大的市场之一，在支持政策延续和消费效力开始释放的双重刺激下，“十二五”期间中国扩内需可能在汽车、零售、医药、家电等行业催生更多投资与获利机会。

国内要素成本上升的压力仍将会持续从总体上说，“十二五”时期中国经济保持平稳较快发展的基本条件不会发生根本改变，但同时面临的制约条件也在增加。近年来各种要素价格快速上涨，企业低成本竞争优势的空间逐步缩小。可以预见，“十二五”期间要素成本上升和原有市场空间缩小的压力仍将会持续，中国引资成本竞争力相对减弱，过去依靠低成本优势支撑外商投资快速增长的现象将不会再出现。同时，产业结构不合理、部分领域产能过剩问题在金融危机冲击下更加凸显，中国国内增长和消费放缓也将影响中国市场对于外资的吸引力。

“十二五”期间我国外资政策调整方向

外国投资者是否对中国投资和投资多少取决于其对中国投资环境的判断和自身的投资能力，即内部条件和外部环境。外部环境是我们控制不了、也稳定不了的一个变量，我们能做的只能是在外部环境难以根本改善的情况下，通过加大政策支持力度，营造良好的投资环境。提振投资者信心。

判断未来中国外资政策可能调整的领域，主要看两个基本因素：一是看相关领域的外资政策是否与当前中国经济的主要改革方向相冲突；二是看现有的开放是否会引发经济安全问题。从中国发展的需要以及与国际接轨来看，未来中国的外资政策将会按照“中性外资政策”的框架来构建，其核心是国民待遇，公平的政策环境和竞争机会，相对规范的市场监管体系等。

克服认识上的模糊和徘徊不前经过30年的发展以后，中国的吸收外资又走入了一个比较困惑的时期，各路学者在对我国吸收外资取得的成绩给予肯定的同时。也提出了一系列的担忧，理论分歧和争议是中国吸收外资战略在新时期遇到挑战的集中反映。进一步吸收外资首先要克服这种认识上的模糊和徘徊不前。从政府来讲，首先要摆脱暧昧不清的语言，发表清晰的主张，即通过吸收外资达到更好地配置全球优势资源的目的，摈弃偏于限制与防范的指导思想，确立一个以实际国情为基础、

清晰、明确、使大家能够掌握和认同的产业开放战略构架；政府和企业要统一对跨国投资战略意义的认识，用全球一体的眼光来制定自身发展战略，整体规划产业发展及产业内骨干企业的改革。

将我国的对外开放推向一个新的高度当前，我国对外开放的基本格局与目前中国在国际分工中的地位、综合国力、国际竞争力和转变经济发展方式等要求相比已明显滞后，需要对我国的对外开放进行新的战略设计。

“十二五”时期，随着我国产业竞争力和劳动生产率的显著提升，我国具有进一步开放市场的潜力，应根据经济发展需要，结合国家产业调整和振兴规划要求，扩大开放领域，政府应组织力量对各门各类产业进行梳理，确定中国产业开放的底线和产业安全指标体系。这包含两个问题，一是在中国已开放的各产业中，外资的市场控制力如何?二是对现阶段我国产业竞争力的评估，仔细分析以下几种情况：哪些行业涉及国家安全，应保留给国有企业；哪些产业已具有国际竞争力，可以开放；哪些产业需要过渡保护期，多长的保护期。

增强投资环境的比较优势后金融危机时代，我国投资环境的综合优势仍然比较明显，一是中国制造业的生产规模、配套体系、市场份额、劳动力素质等优势仍然存在；二是30年对外开放奠定了我国开放型经济的良好基础，形成了产业集聚优势。但由于各地区投资环境的基础不同，因而改善投资环境所面临的任务和重点也不一样。东部地区外资规模已经较大，而且已经形成了比较密集地使用资本和技术的有利条件，在有限的资源、环境容量下，东部地区经济增长应主要依靠产业升级和技术创新，投资环境建设要向提升综合竞争优势和联结世界经济发展前沿方向发展，承接国际产业转移中制造业的高端环节和先进的现代服务业项目。

从中西部的投资环境现状看，要把重点放在“软、硬”投资环境的同步建设发展上。进一步改善投资硬环境，加快公路、铁路、航空交通网络、能源、通讯、城市基础设施、生态环境等投资与建设。在全国逐步取消外资优惠政策的过程中，应适当保持中西部地区的政策优势，形成与东部地区的政策落差。

创造吸收外商投资的新优势过去我国吸收外商投资主要依靠两方面的优势，一是劳动力、土地、自然资源等生产要素丰富而且廉价，这对于吸收制造业尤其是出口导向的外商投资起了关键作用；二是市场广阔，虽然整体经济发展水平低，人均消费水平低，但市场层次多、消费人口基数大并且原来的市场开发水平远远不够，所以国内市场的开拓余地极大，因而吸引了当地市场取向的外商投资。

后危机时代，只有具备足够的吸收外资新优势，对国际上的优质资本产生足够的吸引力。才可能提高利用外资水平。具体说，一是稳定现有外资企业的经营，以较为宽松的政策让其凭借更为稳定的经营业绩和更高的生产效率，加大扩资、增资的力度，延伸产业链；二是逐步扩大电信、金融以及服务外包等领域外资的投资范围、投资比例，为外商进入中国创造新的投资机会；三是进一步提高产业引导政策的合理有效性，统一政策；四是对高新技术产业吸收外资提供支持政策；五是进一步完善区域协调发展的政策，在全国逐步取消外资优惠政策的过程中，适当保持中西部地区的政策优势，形成与东部地区的政策落差。

加快外商投资管理体制的改革目前，在商务部、发改委、国家工商总局等政府机构都设有相关的外资管理部门，行政资源在一定程度上是分散的，缺乏具有权威性和高效率的外资管理机构，各个部门往往出于自身利益考虑问题，使需要决策的事务决策缓慢、效率不高，同时导致审批层次、部门、程序、环节和项目过多，影响投资环境。因此，有必要改变目前对于外商投资的审批管理办法，在广泛征求意见的基础上，对现行的外商投资行政审批项目再进行科学的评估论证，进一步削减行政审批权，重点规范行政审批行为，设立合理行政审批规模。建立和完善行政审批的运行、管理和监督机制，减少审批环节，使行政审批范围最小化，提高行政效率，避免对企业内部事务的干预。

建立统一和可预见的法制环境我国外资法律、法规分散、零乱，不利于集中、明确、稳定地体现国家外资政策。目前我国外资立法层次繁多，内容或重复或冲突，引致矛盾的信息和冲突的价值。多层次立法体制必然表现为“分权式”的执法模式，即多头执法、分散执法的现象，造成执法尺度标准不一，执法效果受到影响。关于外商投资企业方面的立法过于滞后，不但没有反映我国社会经济的高速发展，也没有反映公司法理论研究已经取得的丰硕成果。反垄断立法历时近14年，但具体如何执法，还存在滞后，没有及时跟进。“十二五“期间要加快外资法律改革的步伐，完善我国外资法律体系。