中国对拉美大国的外交战略逻辑

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【摘要】进入新世纪，中国和拉美之间的命运共同体关系得到了前所未有的发展。当前，中国已和巴西、墨西哥、阿根廷、委内瑞拉、智利与秘鲁等6国建立了全面战略伙伴关系或战略伙伴关系，彼此之间的政治关系迈入了崭新的发展阶段。这折射出中国传统外交战略逻辑，即在双边和多边外交框架下，既重视与拉美地区的整体性合作，又着重加强与巴西、墨西哥、阿根廷、委内瑞拉、智利与秘鲁等拉美大国在国际事务、经贸往来、人交互鉴等领域的合作。正确把握和处理中国与拉美大国的关系，既符合我国的利益诉求，又有助于提升中国在拉美地区的国际影响力，增强中国与拉美国家间的政治互信，降低战略误判的可能性。

【关键词】拉美大国 中拉关系 外交战略研究背景与缘起

当前，中国致力于同世界上广大发展中国家一道，在南南合作的框架内，在和平发展与全球治理中谋求更大的话语权。而拉美作为全球化治理、多边外交与南南合作的重要一环，在国际事务中的影响力不断提升，中国始终高度重视同拉美国家之间建立战略伙伴关系。继2014年习近平主席出访拉美并宣布建立平等互利、共同发展的中拉全面合作伙伴关系后，李克强总理的拉美首访将中拉命运共同体关系推上一个新台阶。2014年成立的中拉论坛标志着中国基本实现全球多边外交体系的建构。近年来，中国与拉美在双边和多边外交框架下，既重视以中拉论坛为核心的整体性合作以实现优势互补，又着重加强与巴西、墨西哥、阿根廷、委内瑞拉、智利与秘鲁等拉美大国在国际事务、经贸往来、人文互鉴等领域的纵深拓展。上世纪九十年代，大国外交就成为美国、俄罗斯、印度等诸多国家坚持的基本外交策略。这些大国深谙国家外交之道，明白外交政策的制定应既有利于贸易的繁荣，又能以此推动民主，进而促进国家稳定，形成良性循环。拉美国家曾一度在政治经济上依附于资本主义世界体系的“欧美中心”但并没有给拉美国家带来政治稳定与经济繁荣。中国已经成为拉美国家在美欧之外的新选择，处理好与拉美大国关系对中拉命运共同体关系十分重要。当前，中国已成为拉美第二大贸易伙伴和主要投资来源国，中国在拉美影响力上升是毋庸置疑的。加强中国同拉美大国全方位战略合作，对于建设更加合理公正的国际新秩序，维护发展中国家利益将会起到重要作用。

中国“拉美大国外交”的战略选择

考察中国的外交实践。不难发现“大国是关键，周边是首要，发展中国家是基础，多边是重要舞台”外交指导方针的合理性。建立以大国为核心的新型大国外交关系是中国外交的基本原则与一贯逻辑。中国以合作共赢为核心的特色外交理念在国际外交舞台上赢得了广泛认同与赞誉。中国积极把理念付诸实践，搭建中拉合作的新框架，广泛开展经贸、技术与能源等领域的互利合作，打造深度交融的大国外交典范。当前国际政治民主化、经济全球化发展趋势明显，人类利益共同体意识不断增强，整个拉美世界相比以往有了更多的外交空间和政治选择。中国特色大国外交以维护世界和平与发展为基本准则，在捍卫国家核心利益的前提下，既不干涉他国内政，又在国际事务与全球化治理中发挥应有的贡献。中国“拉美大国外交”是中国特色大国外交的重要组成部分。中国已与拉美21个国家建立了邦交关系，其中三分之二是小国。而要与众多拉美小国打交道并保持良好的外交关系太耗心力。为此，中国应选择若干个拉美大国加强重点合作，通过拉美大国的政治、经济与国际影响，发挥中拉友好合作的典型与示范作用。笔者认为，拉美大国应具备三方面特征：一是国土面积和人口；二是国家的综合实力；三是与中国的利益关切度。本文的拉美大国主要是指巴西、墨西哥、阿根廷、委内瑞拉、智利与秘鲁6国（为使用简便，这里简称为“拉美六国”）。

综合考虑多重因素，确定重点合作国家与合作领域。实践证明，中国应根据国家利益需要，有目的性地选择与我国国家利益关切度高的拉共体成员国建立牢不可破的外交关系。因为，要与拉美34个国家与地区都发展出密切的投资与贸易关系既超出了中国的能力，也不是中国的责任。当前，拉美政治版图变动大，某些国家政权更替频度高，且拉美国家之间的经济发展水平、法律制度完善程度与国家治理能力参差不齐，加之距离遥远、语言障碍以及文化差异，使得中国在与拉美国家打交道时存在难以控制的政治风险。中国只能依据国家利益（国家安全与经济利益为主，其他利益为辅）的需要确定重点合作的国家与重点合作领域。基于对拉共体成员国差异性的认识，中国要想在有限精力的前提下处理好中拉关系，必须将拉美国家组织起来形成一个交往整体，以拉美大国为中拉特色外交的突破口。

中国与巴西在联合国、世界贸易组织、20国集团、“金砖国家”“基础四国”等国际组织和多边机制中具有重要的利益诉求与合作前景。中国与墨西哥2013年建立起全面战略合作伙伴关系，墨西哥是中国在拉美的第二大贸易伙伴。2014年，中墨贸易额为434.5亿美元，其中中方出口322.6亿美元，进口111.9亿美元，同比分别增长10.8%、11.4%和9.3%；中国与阿根廷建交以来，各领域互利合作日益深化，中国已成为阿根廷的全球第二大贸易伙伴，两国在国际事务中保持着良好合作；中国与委内瑞拉2014年建立起全面战略合作伙伴关系，中国是委内瑞拉最重要的贷款来源国，也是该国第二大石油进口国，同时委内瑞拉也是中国在拉美重要的贸易伙伴和投资对象；中国与智利是传统的合作伙伴，中国加入世界贸易组织后，智利是第一个与我国签署双边自由贸易协议并承认我国完全市场经济地位的拉美国家；中国是秘鲁重要合作伙伴，发展对华关系是秘鲁外交的优先方向，中秘在深化政治互信的同时，不断加强能源、矿业、水电、基础设施建设等领域合作，扩大双边贸易和投资，两国关系目前已提升为全面战略伙伴关系。中国不仅与“拉美六国”在政治互信及全球化治理中密切联系，在经贸领域也都取得了长足发展。

据中国海关的统计，2014年中拉贸易额为2636亿美元，同比增长0.8%。而中国与巴西、墨西哥、阿根廷、委内瑞拉、智利与秘鲁等6国的双方贸易额达到2096.91亿美元，占中拉贸易总额的79.55%（见表）。整体而言，拉丁美洲与中国的大宗商品和原材料贸易顺差在扩大。2000年至2013年，拉美对中国的出口商品主要是原油、大豆、铁矿石、铜矿石和精炼铜等五种商品，占拉美对中国总出口的75%。因而，中国与拉美合作重点应是能源、大宗农产品与矿产资源等关系国计民生的基础领域。2014年委内瑞拉、巴西、阿根廷和墨西哥四国向中国出口的石油占拉美地区出口中国石油总量的66.76%。阿根廷、巴西是中国在拉美最大的两个大豆和玉米进口国。巴西、阿根廷、智利、秘鲁与墨西哥的矿产资源出口量均占对华出口总量的三分之一以上。

注意控制单方面国家风险，平衡与拉美各国的关系。新型大国关系本质上虽带有主观偏向性，但应看到这种偏向性是具有积极意义的。自古以来，国家之间的合作就存在限定性，绝对的普世性原则不可能存在。中国与“拉美六国”搁置争端和分歧不等于没有争端和分歧。中拉虽同属发展中国家，但双方在政治制度、意识形态、价值体系与发展模式选择等方面差异明显，导致各个国家判断事物的是非标准也各不相同，由此强化了中拉关系的“结构性矛盾”。在分析拉美陷入经济增长缓慢困局的因素时，中国的需求减少与经济竞争被很多经济学者频频提及。某些拉美国家将在经济发展道路上遇到的挫折、遭受的重创归因于中国的竞争，完全属于空穴来风。中国与拉美都处于经济结构与增长方式转型的关键时期，诚然双方在某些合作领域具有举足轻重的作用，但这并不意味着拉美是不可或缺的经济合作伙伴。中拉双方坚持在国家核心利益不受侵犯基础上的互利合作，是全球化发展的必然趋势。中国对拉投资正在呈现持续增长和多元化的趋势，这既标志着双方经贸合作走向成熟，又展现了中国在拉美脱困之路上的大国风范。

步入21世纪以后，拉美地区的政治风向不稳定状态虽有所好转，但某些国家政局仍不明朗，政治“军事化”倾向明显，国家权力结构分散，社会动荡因素增多。“拉美六国”中的委内瑞拉、巴西、阿根廷和秘鲁等左派政党上台后，经济发展模式的调整并没有有效改变国家不公平的收入分配状况，也没有触及阻碍社会改革的根本性因素。这给我国企业在拉美的投资带来了不少挑战。因而，中国企业应充分考虑在拉投资的政治风险，在不触动既有利益格局的前提下，加强对投资国的风险评估，是中国企业防范在拉投资风险、减少政治成本的重要途径。墨西哥取消中国高铁中标和叫停坎昆龙城中国商品集散中心项目以及阿根廷铁路国有化等不得不引起中国企业的警惕。即使中国海外投资主体是大型国企，但依然不可忽视拉美的政治风险，特别是在投资额度高且合作国相对集中的能源、矿产领域，一旦发生大的政治变动，必然会影响中国企业的投资利益。同时，在拉美投资的中国企业还应高度重视并处理好与当地劳工组织和工会的关系。在能源与矿产资源合作领域，中国企业须密切关注拉美国家或非政府组织在环境保护、劳工福利、技术标注等方面提出的新条件。值得注意的是，中国的“拉美大国”外交战略还面临着处理好个体和群体之间关系的难题，也即如何在突出拉美大国主导作用的同时，又要强调“拉美各国同等重要”。以“中拉合作论坛”为核心的中拉整体合作机制看似缓解了上述矛盾，但实际上也对中国与拉美大国间的传统关系形成一定的冲击。中国为了平衡拉美各国间的关系，按照亲疏关系与利益关系度，与拉美各国实行“差序化”外交模式，先后与巴西、墨西哥、阿根廷与委内瑞拉四国建立了全面战略合作伙伴关系，与秘鲁、智利建立了战略伙伴关系，与其他建交国保持着友好合作关系，并不断增强与未建交国的政治互信与经贸往来。

深入剖析拉美地缘政治格局，妥善处理与其他外部大国的关系。中国特色大国外交以建立新型大国关系为核心，力争避免掉入守成大国与新兴大国恶性竞争的“修昔底德陷阱”。（古希腊著名历史学家修昔底德认为，一个新崛起的大国必然要挑战现存大国，而现存大国也必然会回应这种威胁，其结果多数是双方以战争终结面临危险）中国与拉美大国的新型外交关系应注重其他外部大国在拉美的地缘政治格局。中国在处理与拉美国家的外交关系中首先要考虑美国的态度。拉丁美洲曾一度被称为美国的“后花园”，拉丁美洲在美国国家安全的全球性布局中战略地位异常重要。在美国战略中心重返亚太的同时，中国的全球化战略转向与在拉美影响的迅速提升，引起美国当局的不安与担忧。美国政界激进分子甚至将中国在拉美地区经济影响力的上升视为严重的地缘政治挑战，臆想中国会借机在拉美扩大势力以对美国的国家安全造成威胁。同时，欧盟和日本也是制约中拉关系发展无法忽视的因素。中国在拉美地区影响力上升无疑会削减美国、欧盟、日本等在拉美的利益空间与政治诉求。

当前，西方国家一方面在拉美地区鼓吹“中国威胁论”和“恐惧中国论”，以挑起拉美大国对中国的警惕和戒备，另一方面又积极调整其拉美政策，密切关注中国的拉美动态。当今的拉美正逐步摆脱过度依赖外部力量的经济发展模式，拥有更多的外交空间与自主性。置身复杂多变的国际政治经济格局，中国的拉美外交价值已今非昔比。中国的“拉美大国外交”必须妥善处理与美国、欧盟和日本为代表的大国间关系。中国应与美国在拉美能源、军事与安全等敏感领域开展广泛的讨论与磋商，本着互利共赢原则，秉持谨慎严肃的态度，就美方关切的涉拉敏感问题及时沟通，避免因信息不对称导致的战略误判。中国与欧盟、日本应构建起有效的沟通与协商机制，谨慎处理政治分歧，妥善解决贸易争端，避免经济矛盾政治化。同时，中国还应与拉美12个未建交国家之间拓展经贸合作领域，增强政治互信，加强战略对话，消除双方的疑虑与隔阂。应当看到，以欧美为主导的全球治理体系存在种种弊端，难以实现全球事务的有效管理，在全球性议题中缺乏公正性与公平性，无法建立起和平与发展的世界秩序。中国致力于改变旧有的国际体系，努力塑造更加包容与公平的、能与现阶段全球地缘政治格局相匹配的新兴国际关系格局。

拉美大国在中拉关系走向中的作用

指引拉美政治导向，规避外交政治风险。中拉关系的稳定长足发展离不开拉美大国的政治导向作用。拉美国家从经济发展程度来看，与中国同属发展中国家和地区，都处在巩固政治稳定和发展国民经济的关键阶段，但从地理位置和文化渊源来看，拉美与西方国家更亲近。拉美国家大多仿照西方国家建立起本国的政治、经济、法律、文化、艺术、教育等体系。因而，拉美国家具有双重属性。这种双重属性，导致中国在与拉美发展外交过程中遭遇各种阻碍。拉美左派思想盛行，表现形态不同，且其坚持的马克思主义颇不认可中国特色社会主义制度；而信奉新自由主义思想的拉美右派又对中国政治体制、治国理念与发展道路嗤之以鼻。政治意识形态的差异迫切需要政治稳定与经济可持续发展的拉美大国在中拉关系发展中发挥政治导向作用，夯实中拉关系的社会基础，有效引导拉美舆论导向，为中拉双边与多边合作创造良好的舆论氛围。

二战后，拉美国家开展了联合自强的区域合作。里约集团、美洲基民组织、拉美政党常设大会、社会党国际拉美与加勒比委员会、美洲工人工会联合国等拉美地区性政治组织，加强了拉美国家之间治国理政的经验交流与发展道路的深入探讨。安第斯共同体、加勒比共同体和共同市场、美洲开发银行、南方共同市场等拉美主要经济一体化合作组织，开启了新世纪中拉经贸合作的新篇章。2011年成立的拉美及加勒比国家共同体将拉美区域合作推向了新的高度。其中，拉美大国在拉美一体化合作中发挥了不可替代的作用。虽然拉美大国都试图主导区域合作，使得拉美一体化合作的深度与广度有不同程度的分散，但是在国际事务与拉美区域治理中，拉美大国都尽其所能凝聚各国力量，联合抗击国际市场冲击，规避在全球化进程中的政治风险。拉美地区与中国共建“命运共同体”，必将有效整合各国利益，并充分利用拉美大国的区域政治与经济影响力，形成与中国对等的利益整合体，超越社会制度与意识形态的差异，最大限度地谋求共同利益与共同追求。

主导区域发展战略，增强拉美外交自主权。当今社会已进入全球化时代，和平与发展虽然是全世界发展的主流，但霸权主义和强权政治依然存在，大国利益深度交融，战略力量相互制衡，客观上要求中国积极构建新型大国关系。大国关系直接关乎全球事务治理的有效性，对国际安全起着至关重要的作用。拉美作为发展中国家和新兴经济体的重要组成部分，是中国全球战略的重要一环。自独立以来，拉美政治格局尚未稳定，局部地区时有动荡，经济周期性起落不定，恶性通胀和债务违约频频发生。由于长期的殖民历史，拉美对外部资本有种不信任感。

中国与拉美的合作既是机遇，又存在各种风险。中国的“拉美大国外交”具有全球化战略和视野，不再以意识形态为主要考量，而是以经济合作为核心，优先确认合作国家。

21世纪以来，拉美新兴大国巴西、墨西哥、阿根廷等在新的国际形势下适时调整外交战略，削减本国不稳定政治因素，利用其相对稳定的经济条件和20国集团成员的身份，积极参与国际多边事务，特别是在国际经济治理舞台上发挥日益重要的作用，成为新兴国家中不可忽视的重要力量。巴西的全球战略目标明确，力争成为世界事务决策的主角，在谋求世界大国地位的同时，全面参与拉美地区乃至其他地区和世界事务。墨西哥和阿根廷则致力于提高国际地位，有选择性地参与国际事务，尽其所能调解本地区国家争端，但不主张介入世界其他地区国际争端的调解。此外，墨西哥积极谋求在全拉美和加勒比地区的主导角色，首倡并推动拉美及加勒比国家联盟的建立。而巴西、阿根廷则把主要精力放在南美地区，更加重视南美国家联盟和南美地区的一体化。拉美大国也对中国有所期待：或希望借鉴中国的发展模式，实现经济的发展与国家稳定；或希望中国加强对拉贸易和投资，帮助拉美国家摆脱对美国的政治影响与经济依赖；或希望加强与中国在全球战略层面的全方位合作，提升自身国际地位。加强与中国的伙伴关系也符合拉美大国增强外交独立性，乃至“对冲美国在该地区的主导权”等新的地缘政治利益考量。

由此可见，拉美大国是中国在拉美立稳脚跟的关键，也是中国实现与拉美整体外交的突破口，同时也符合中拉双方的共同利益诉求。

稳定与中国的重点领域合作，筑构中拉经济外交格局。中拉外交关系的稳定离不开中拉经济合作的坚实基础。从实践角度来说，国际关系总是从双边和多边经济问题逐步展开的。特别是在经济全球化背景下，经济因素俨然已成为主导大国关系走向的突出因素。总体而言，经济外交实际上是中拉总体外交的实质性领域。而中拉经济外交的重要内容就是与中国具有共同利益的拉美大国建立起可持续性发展的经济合作体系。

当前，全球经济不景气使拉美经济风险进一步增加，国家收入负增长趋势明显，公共财政压力不断增加。长期高度依赖初级产品出口与外国资本让拉美地区经济充满不确定性。对拉美而言，中国的经济外交具有很大吸引力。中拉经济合作对拉美经济增长的积极贡献不容忽视。据联合国拉美经委会测算，中国经济每增长1个百分点，将拉动拉美经济增长0.5个百分点。中国经济的不断发展对拉美初级产品、原材料与矿产资源具有巨大需求。特别是能源和资源领域的合作，有力地促成中国和拉美地区的实质性交往。中国是石油消费大国，以石油为代表的能源合作始终是中拉合作最强劲的动力之一。拥有巨大资源储量和产能的巴西、墨西哥、阿根廷、委内瑞拉、智利与秘鲁等“拉美六国”则成为中国对外经济外交的首要目标。据美国能源信息管理局（US EIA）统计，2014年拉美主要石油生产大国委内瑞拉石油日产量250万桶，墨西哥日产量245万桶，巴西日产量225万桶，阿根廷日产量53.2万桶，秘鲁日产量6.9万桶。“拉美六国”年石油产量占拉美地区石油年产量近百分之八十。与这六国建立起稳定的能源合作框架，对于中拉双方都具有实实在在的好处。

从拉美大国角度来说，无论是筹集其结构优化所需资金，还是获得发展国民经济的优惠贷款，中国都将是拉美国家重要的融资来源。中国与拉美筑构坚实的经济外交格局，既是出于推动本国经济持续发展的考虑，也是本着负责任的态度，通过提供资金和基础设施援建，帮助多数拉美国家脱离贫困。中国资源配置方式和经济增长模式的改革，为中国与拉美未来的经济合作创造了各种机遇，毋庸置疑的是，中拉务实有效的经济外交将会进一步增强中拉双方的政治互信与人文互鉴。

如何正确处理中拉关系中的拉美大国因素

中国“拉美大国外交”随着拉美新兴大国经济崛起步伐的加速与政治影响力的不断提升，其空间和领域正稳步向纵深方向拓展，其战略性也越发凸显。中国与拉美大国的政治交往起步较晚，中国文化在拉美的影响也很微弱，要处理好与拉美大国之间的潜在矛盾，中国应从以下三个方面入手：

其一，推动中拉关系制度化建设，优化中拉合作的大国机制。中国目前已与15个拉美国家签订了贸易协定，与12个国家签订了投资保护协定，与7个国家签署了避免双重征税协定。在与拉美大国合作方面，不同领域和层次的对话与合作机制不断得以建立和完善。中国先后与墨西哥、智利、阿根廷等大国家建立了双边经贸混委会机制，并与巴西设有高层协调和合作委员会、与墨西哥设有常设委员会、与委内瑞拉设有高级混合委员会。中国与拉美大国所建立的一系列双边合作框架，为推动双方关系的实质性发展提供了政策性保障和法律支持。未来，中国与拉美主要贸易大国之间应在增强政治互信的基础上，夯实“1+3+6”合作新框架（“1”是制定“一个规划”，即制定《中国与拉美和加勒比国家合作规划（2015-2019》：“3”是以贸易、投资、金融合作为“三大引擎”：“6”是以能源资源、基础设施建设、农业、制造业、科技创新、信息技术六大领域为合作重点），扩展现有贸易协定的适用领域及范围，扩大双边经济利益，促进双边重要领域贸易和重大项目投资的便利化。

其二，超越社会制度与意识形态差异，实现中拉大国关系新常态。中国特色大国外交建立的全球伙伴关系始终坚持不侵犯国家主权，尊重不同国家为实现本民族繁荣发展而选择的发展道路与价值观念，致力于以合作而非对抗的方式处理国际事务，搁置大国争端，最大限度地谋求大国间的共同利益。符合拉美和加勒比国家的迫切需要。符合“南南合作”和发展中国家团结互助的时代潮流。面临中拉经济合作趋缓、产品结构过于集中、贸易低速增长的新常态，中拉大国关系应重塑合作的新格局、新平台，积极实施贸易多元化战略，充分发挥贸易、投资和金融“三轮驱动”的导向性功能，实现中拉贸易的良性优化与平稳转型。

其三，妥善处理中国与拉美大小国的关系，构建有利于中拉整体合作的政治秩序。如何正确处理好个体和群体之间的关系是个难题。一方面，拉美大国在中拉关系中的关键作用不言而喻，拉美大国与中国关系的好坏是判断中国与拉美整体合作的“晴雨表”；另一方面，拉美小国也是中拉整体合作框架的重要组成部分。比如古巴、哥斯达黎加、厄瓜多尔等拉美重要小国也是中国在拉美不可忽视的外交盟友。历史上，中国作为亚洲政治、经济、文化等各领域的中心国家，积累了丰富的外交智慧。既吸引遥远大国来华朝贡，又联合周边有实力的政权去统领更弱小的政治力量，从而构建起一个对中国有利的政治秩序。

对于中国而言，发展同这些具有重要战略地位小国之间的双边关系，无疑是实现中国对外政策目标的可行选择。中国既不因为同拉美整体性合作而架空同拉美传统大国搭建已有的合作平台，也不因为大国的主导作用，而低估拉美小国的政治与外交意义。

结语

正如查尔斯·w·凯格利指出的那样，21世纪的世界政治将依旧表现出冲突与合作、统一与分裂、有序与无序的双重状态，而“世界政治的未来某种程度上取决于国家采取协调合作行动的能力与它们相互竞争和打仗的历史趋势之间竞赛的结果”，“未来虽是不明朗的，但未来是我们塑造的”。因而，协调的国际合作是克服我们臆想的敌人、实现世界和平与稳定发展的重要途径。既把世界看做一个整体，妥善处理大国之间的利益博弈，同时也要观察其单独的各个部分，扭转“强权即公理”的霸权逻辑。当前，中国同巴西、墨西哥、阿根廷、委内瑞拉四国建立了稳定的全面战略伙伴关系，与智利、秘鲁之间的战略伙伴关系也不断巩固，中拉命运共同体关系得到了前所未有的发展。面对中拉关系中的诸多障碍因素，中国需要做的就是在全球化的历史轨迹中寻找与拉美各国之间相处的平衡机制。如是，正确把握和处理中国与拉美大国的关系，既符合我国的利益诉求，又有助于提升中国在拉美地区的国际影响力，增强中国与拉美国家间的政治互信，降低战略误判的可能性，必将有力加强中拉双方在国际事务、全球化治理与经济发展中的互利共赢。