政策试点何以扩散：基于房产税与增值税改革的比较研究
时间：2021-01-25 08:02:36 来源：达达文档网 本文已影响 人 
摘要：政策试验是中国政治实践对政策过程理论的独特贡献，近年来成为中国政治学、公共管理学研究的热点问题。然而，现有文献多聚焦于中国研究视角，缺乏与公共政策过程经典理论对话的尝试。论文在政策过程理论基础上提出了政策试点何以扩散这一根本性问题，通过中国房产税与增值税改革的案例比较研究发现，有效平衡利益相关者的政策试点更有可能成功，并进一步向全国范围扩散。基于中国政策实践提炼的理论框架和因果机制不仅适用于税制改革，还可以应用于其他政治、经济、社会政策领域；不仅对中国政策试点扩散现象具有解释力，也对拓展政策扩散经典理论有所贡献。
关键词：政策试点；政策扩散；房产税；增值税
中图分类号：C916文献标志码：A文章编号：1007-9092（2015）02-0055-08
一、引言
政策试验是中国政治实践对公共政策过程理论的独特贡献。试验或试点是中国共产党在长期革命、建设历程中积累的重要工作方法①，近30年来更是贯穿于改革开放各个政策领域，被中外学者视为中国经济崛起与持续发展的关键秘钥②。政策试验既是人民共和国建国六十年来一以贯之的政治制度安排，也是充分调动中央与地方政府发挥两个积极性、实现治理能力现代化的有效途径。一些西方研究者将政策试验视为中国单一制政治体制下适应性治理的成功经验③，近期也有国内学者对以“摸着石头过河”为代表的改革思维和行动策略进行反思④。不论持肯定还是怀疑态度，不可否认的是理论界对于政策试验的研究刚刚起步，不仅这一政治现象有待系统梳理，隐藏在政策过程“黑箱”背后的因果机制和理论意涵更是亟待发掘。以严谨的社会科学研究方法研究政策试验现象，有助于我们在中国丰富的政治实践土壤中提炼出具有中国特色和世界水准的政策过程中观理论，更有利于指导国家治理体系与治理能力现代化总目标的实现。
政策试验研究近年来越来越成为政治学与公共管理学领域的显学，涌现出大量关于各类政策试验的现象描述和过程分析。然而，现有研究主要存在两点局限，一是研究视角多基于地区研究（中国研究），过于强调政策试验在中国的独特性和复杂性，缺乏跨国、跨领域的比较，容易陷入中国公共政策研究的“理论孤岛”朱旭峰：《政策变迁中的专家参与》，中国人民大学出版社2012年版，第20页。。其二是缺乏以严谨的社会科学研究方法开展的基础理论研究。当前讨论政策试验的历史轨迹、发展趋势和现实经验的文献汗牛充栋，但对政策试验不同类型、模式选择、影响因素等因果机制的实证研究非常缺乏。因此，如何从极为丰富的政策试点试验实践中抽象出能与公共政策过程经典理论对话、并有所贡献的“中国观点”是研究者必须面对和突破的重要课题。
本文基于以上考量探讨政策试验研究中一个重要却未加充分审视的理论问题：政策试点何以推广扩散？政策试点是最具代表性的一种政策试验。在过去60年间，中国的各个领域、各级政府间开展了极为广泛的政策试点，一个显而易见的事实是，并非所有的政策试点都得到了推广和扩散。那么，为什么有一些试点能够向全国推广，而另一些却偃旗息鼓？概言之，一项政策试点推广和扩散的决定因素有哪些？从试点到扩散背后的因果机制是什么？本文构建了一个基于利益相关者的理论模型，通过对同一时期开展的两项税收政策——房产税改革试点与营业税改增值税试点进行比较案例研究。研究发现，在中央与地方财政关系互动框架下，有效平衡各方政策参与者利益的政策试点更有可能取得成功，并进一步向全国范围扩散。
这项研究及其结论的理论意义在于，第一，立足于中国政治实践基础提出了对政策试点到政策扩散全过程具有解释力的一个理论框架，不仅适用于案例所讨论的税收政策，还可以拓展至其他政治、经济、社会政策领域。第二，识别出了影响政策试点及其扩散的重要维度，政策场域中的利益相关者特别是政府间关系因素深刻的影响试点扩散机制。第三，本研究提出的理论框架并不局限于中国研究视角，它对丰富与发展全球政策扩散理论的微观机制有所裨益。
本文剩余部分的结构安排如下：首先，对现有政策试验与试点研究和政策扩散理论作文献综述并简要评论。随后，在已有文献和调研访谈基础上提出政策试点扩散的理论框架。第三，运用房产税和营业税改增值税案例材料检验上述理论框架，并通过翔实访谈和文献归纳论证为什么有效平衡利益一致性的试点方案才有可能得以扩散。最后是结论与启示。
二、文献述评
（一）政策试点
政策试点是指上级政府在全面、正式制定某项政策之前，选择特定的试验单位针对该项政策的实施方案进行反复试验并持续互动的过程。大多数中外学者将政策试点视为中国改革开放以来实现经济腾飞的重要经验，是中央政府在面对纷繁复杂的治理挑战下的一种适应性回应，也是中国政治体制保持稳定与持续发展的关键秘钥。德国学者韩博天在央地关系视角下指出中国存在一种贯穿经济改革始终的“分级式政策试验”。他认为经济改革中的政策试验是否成功受政治风险和新主体加入的影响，经济类政策容易试点成功并推广，公共服务类改革试点往往阻力较大韩博天：《中国经济腾飞中的分级式试验》，《开放时代》，2008年第5期。。王绍光对农村医疗筹资模式变化的研究显示，中国政府在不同地区试点不同方案，展现出很强的政策学习能力王绍光：《学习机制与适应能力：中国农村合作医疗体制变迁的启示》，《中国社会科学》，2008年第3期。。政策试验特别是试点逐渐上升为公共决策的原则和制度，有学者甚至说“没有政策试验就没有中国改革决策和现代化事业的成功”宁骚：《政策试验中的制度因素——中西比较的视角》，《北京行政学院学报》，2014年第2期。。微观维度上，政策试点的起源、轨迹以及一项试点从策划到实施的全流程等问题被深入解析周望：《中国政策试点：起源与轨迹》，《福州党校学报》，2013年第1期；《政策试验解析：基本类型、理论框架与研究展望》，《中国特色社会主义研究》，2011年第2期。。
然而，也有部分研究对政策试点在经济改革和国家治理中的作用持审慎怀疑态度。蔡洪斌与Daniel Treisman认为分权试验并非中国经济改革得以成功的制度优势，相反改革中的试点可能是派系政治的产物Hongbin Cai and Daniel Treisman.2006 Did Government Decentralization Cause China’s Economic Miracle？World Politics 58（4）：505—535.。此外，并非所有的政策试验和试点都是为了寻求最有效的解决方案，政策试点也有可能是中央政府为保证地方经济社会稳定而进行的“象征性改革”，温州金融改革试点就是显例Jinghan Zeng. 2014. Did Policy Experimentation in China Always Seek Efficiency？ A case study of Wenzhoufinancial reform in 2012. Journal of Contemporary China， DOI： 10.1080/10670564.2014.932517.。改革开放30年中国取得了巨大的经济建设成就，以往长期坚持的“摸着石头过河”在全面深化改革时期也遭受一定质疑，有学者指出过于强调政策试点容易导致寻租腐败、令出多门、重复建设等问题王曦，陈仲飞：《“新改革观”论》，《中山大学学报（社会科学版）》，2014年第3期。。
