国家与社会：人民代表大会制度形成和发展研究的新视角
时间：2021-01-28 07:51:44 来源：达达文档网 本文已影响 人 
一、人民代表大会制度的研究现状及其不足
人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是我国人民当家作主的国家性质的根本体现，是我国社会主义民主政治的核心，是历史上人民民主的最好的实现形式，有着不可比拟的优越性。这是我国人民代表大会制度的应然状态。但在现实中，长期以来，我国的各级人民代表大会却被视为“橡皮图章”或“表决机器”，没有发挥其监督和制约公共权力的作用；被代表的人民并没有真切地感受到他们的代表能够或已经很好地代表了他们的意志和利益,人民代表大会制度并没有树立起它自身的权威。这在很大程度上是因为人民代表大会制度并没有发挥其应有的效力。人民代表大会制度就是长期处在这种理想和现实的巨大矛盾之中。作为我国的根本政治制度存在着如此巨大的矛盾，自然引起了我们深深的思考：人民代表大会制度的现状之所以不尽如人意，原因在哪里？“是人大制度自身无法避免，还是外部环境影响所致？是主观努力不够，还是受客观条件制约？是理论上未搞清楚，还是实践操作出了问题？”[1]我国人民代表大会制度的研究，正是围绕这些问题展开的。
对人民代表大会制度的研究，可以说自其产生之日起甚至之前就已经开始了，但比较全面系统的反思和探讨，则是从20世纪80年代前后随着国家政治生活的逐渐正常化而开始的。我国的人民代表大会制度迎来了发展的大好时机，其研究也逐步展开。
上世纪80年代至90年代，适应我国政治体制改革的要求，人民代表大会制度的研究应该说是比较深入和系统的，对人民代表大会制度发展和完善的主要的、关键的问题都有了比较清晰和正确的认识。从目前本文掌握的资料看，这一时期人民代表大会制度研究涉及的主要内容有以下几方面：一是应用性的“工作研究”或“实证研究”， 即主要是针对人大工作中的现实问题，如对人大本身在组织、机构和职权等方面的具体制度及其运行过程中的程序和技术等问题进行比较具体的分析研究，并提供对策和办法，以及对选举和代表的研究等。这是人大制度研究得比较多的方面。二是历时性的“发展研究”，即从动态的角度理解我国人民代表大会制度历史发展的源头与历程。这方面的研究被认为是广泛的[2]，但却是不能令人满意的，大都只限于回顾人民代表大会制度发展的曲折历程，显得过于宏观，没有一条鲜明的主线，倾向于一般陈述历史事实，而较少解释性的学理分析[3]。三是学理性的“原理研究”，即将人民代表大会制度与古今中外的各种政体学说进行比较分析，对人民代表大会制度的基本原则和理论进行反思，努力建立“人民代表大会制度学”，包括我国人大制度与外国议会制度的比较、人大与我国其他国家机关的关系、人大与人民的关系、人大与党的关系等。上述三方面的主要研究，可以说是从人民代表大会制度的制度原理、制度发展和制度运行三个主要方面进行的，这三方面的研究对于我们进一步认识和理解人民代表大会制度、对于人大制度的发展和完善都是十分重要的。但这一时期的研究也有不可否认的缺陷，即研究进行到一定阶段后，并没有太多的突破和进展，人民代表大会制度的研究似乎陷入了某种困局。
2000年以来，随着我国经济、社会体制改革的不断发展和深入，产生了对政治体制改革进一步发展的客观要求，这种形势下的人民代表大会制度研究显示出了与前期研究相比非常不同的特点。恰逢人大制度成立50周年纪念，对人大制度的反思和研究主要有以下几方面：一是对人民代表大会制度建设和宪政建设的关系的探讨[4]。二是在选举的理论和实证研究方面，取得了比较丰硕的成果,尤其是代表与选民关系的探讨比较突出、细致。三是比较关注公民政治参与，尤其是新兴利益集团或非政府组织的政治参与诉求与人民代表大会制度建设问题[5]。四是对地方人大制度的研究方兴未艾。可以说，上述研究的明显特点就是不再就人大制度谈人大制度，而是在认清人大制度基本问题的基础上，从宪政的高度研究人大制度，把人大制度的研究同经济社会发展及这种发展引起的社会结构变化联系起来，同其社会基础联系起来，研究逐渐深入。这些都为人民代表大会制度的研究提供了有益的启示。
综上，截至目前我国人民代表大会制度的研究，已经取得了比较丰硕的成果，并且正如前面指出的，这些基本问题的核心问题实际上可以归纳为人民代表大会制度的实效问题，所有研究的目的都是为了能够为人大制度真正更好地发挥实效有所贡献。那么，对于人大制度为什么没有发挥出其应有的实效，大多认为原因不外乎历史的封建传统、苏联模式、党的认识程度和重视程度、人大自身建设、经济体制和法制建设等方面，相应提出的解决方案大致有理顺党与人大的关系、加强人大自身的建设、密切人大同人民群众的联系以获取社会力量对人大权威的支持[6]、议会必须要掌握实权[7]以强化对其他国家机关的监督，等等。这些当然都是十分重要的原因和解决问题的办法，它们从多种多样的角度和方法对人大制度存在的实效问题进行了大量的、有益的探讨。但问题的关键是我们不仅要了解“应该怎样做”，更重要的是要掌握“如何能做到”，也就是要找到促使人大制度不断发展、更好发挥实效的真正动力之所在。笔者认为，要找到真正的动力，对人民代表大会制度形成和发展的历史进行研究是一个有效途径，只有通过一个较长的历史脉络的梳理，才能找到规律。然而，基于人大制度基本问题而对人大制度进行的历史研究则少之又少，已有的有限研究并不能令人满意。
二、人民代表大会制度形成和发展研究需要新视角
目前对人民代表大会制度形成和发展的历史研究，主要有学界前辈袁瑞良和尹世洪、朱开扬等的著作和其他学者的一些论文，这对我们的研究无疑有所帮助。但这些研究大多一般陈述历史事实居多，有限的解释性的分析虽然不失深刻却并不系统，更不是从政治学的视角切入。当然，国内一些政治学学者对人民代表大会制度的有关研究也很具有启发意义，如把“提升人大”作为当代中国国家制度建设的基本方向之一，认为充分发挥人民代表大会的作用不仅是人民民主的要求，也是社会成长的要求，作为代议的组织和机构，人大要“成为表达、保护和实现社会利益，协调国家与社会关系的重要机制”[8]。更有学者把改革和完善人民代表大会制度作为当代中国政治体制改革的突破口，认为“重点是释放人大已有的政治功能，使之充分发挥代议与监督的职能”[9]；人大制度是“民主政治建设的体制内资源”，是“民主政治建设的基本生长点”，是“在中国加强宪政建设的首选目标”[10]。还有学者指出，人民代表大会制度作为“我国的政权组织形式”和“实现我国一切权力属于人民的根本政治制度”，“是一个体现人民与国家的宪政关系、全部国家机构建构的组织和活动关系的宏观性制度”。这一宏观制度背后，是具体的体制和机制，正是这些体制和机制影响着人民代表大会制度实效的发挥[11]。这些研究虽然不乏真知灼见，但都缺乏一个政治学的分析和解释框架，这使得研究在某种程度上无法深入和具体化。
那么，在已有研究成果的基础上，考虑能否运用一个政治学的分析框架——这个框架通过选取一个恰当的理论视角，以人民代表大会制度的基本问题为核心，将人大制度的形成和发展置于其特定的历史和空间背景中，结合（或侧重）对其形成和发展起关键和基础的决定性作用的各种因素（国家层面的和非国家层面的）——通过这些政治学研究的关键路径，来考察人民代表大会制度的形成和发展的历史，这还是有一定意义的。国家与社会关系正是一个可以选取的比较恰当的视角。
国家与社会的视角，就是关注国家权力及这种权力和社会群体间关系与人民代表大会制度的形成和发展的关联，以期对进一步理解和完善我国的人民代表大会制度有所裨益。从这一视角出发，人民代表大会制度形成和发展研究可分为三部分，一是对国家层面的权力精英的研究，二是对国家权力对社会群体影响的研究，三是对社会群体能动性的研究。
三、国家与社会视角对人民代表大会制度形成和发展研究的适用性
国家与社会关系这一重要的政治学分析的理论框架，还没有明确应用于人民代表大会制度的研究，或者说，人大制度的研究还没有有意识地、系统地从国家与社会关系这一角度开展。其实，以国家社会关系为视角，从国家和社会两个层面研究人民代表大会制度，是有比较充分理由的：
第一，这是由人民代表大会制度自身的性质和职能决定的。密尔在《代议制政府》中指出，代议制议会的适当职能是监督和控制政府及作为国民的“诉苦委员会”和“表达意见的大会”[12]。人民代表大会制度是我国的社会主义代议民主共和制政体[13]，各级人民代表大会自然也具备这两项基本而重要的职能，即我国各级人民代表大会不仅是国家权力机关，而且也是民意代表机关。我国各级人民代表大会是人民代表大会制度的载体。各级人民代表大会作为同级国家机关中的国家权力机关和民意代表机关，决定了我国的人民代表大会制度是联系国家和社会或人民的根本中介。
首先，人民代表大会制度的基本原则是“一切权力属于人民”。人民是一切权力的主人和所有者，人民通过选举产生的代表，组成人民代表大会来行使国家权力。我国宪法规定，各级人民代表大会是国家权力机关，在国家权力结构中与其他国家机关相比处于最高地位，这种最高地位来源于人民的授予。这就决定了我国一切国家权力都要接受人民代表大会的监督，即接受人民的最终监督和控制。可见，人民代表大会制度是联系人民监督和控制政府的根本媒介（当然，这是通过一系列具体制度实现的）。
其次，我国人民代表大会是人民群众意见表达的主渠道。我国人民代表大会是由各政党、各阶级、各阶层、各地区、各民族、各行业、各方面的人员组成，具有最广泛的代表性。况且，许多代表直接来自群众、来自基层，使他们能够比较了解群众的心声。通过召开各级人民代表大会、县级以上地方各级人大常委会的公民旁听例会、常委会联系代表和选民等制度、人大代表视察制度和接受人民群众来访、受理群众申诉控告等，使我国人大制度能够成为人民广泛、经常、持续表达意见的最主要、最有效的法律渠道。
关注我国人民代表大会制度的上述性质和职能能否有效实现，还需要进一步追问下面两个问题：一是各种代表会议制度的建立及其职能的运行，是由上至下的“国家”行为，还是由下至上的“民间”诉求？也就是代表会议制度的社会基础是否牢固的问题。从这个角度考察，各个历史时期的代表会议制度的情况是有所不同的。二是各级人民代表大会作为民意机关，是如何聚合民意的，民意又是如何表达的？这是两个不同的过程，前者是自上而下的国家行为，后者是自下而上的社会行为。对这两个问题的追问，实际是对人民代表大会制度动力问题的关注，也即对人民代表大会制度实效的关注。
第二，这是由中国的政治体制改革的自身逻辑决定的。中国政治体制改革体现了国家与社会之间的良性互动关系，即下层创新，上层重视、认可和推动。中国政治体制改革的逻辑经历的过程：从社会要求、可控的放权式改革[14]到社会成长、领导层理性的战略选择[15]，中国的政治体制改革已经形成了自身鲜明的政治逻辑[16]。人民代表大会制度的发展和完善作为中国政治体制改革的重要组成部分，也要遵循这一逻辑；并且只有遵循这一逻辑，才能真正实现其优越性。
第三，这是由中国的国家与社会关系的特点决定的。“与西方的国家与社会逐渐分离甚至二元对立模式不同，传统中国的国家与社会几乎一直处于胶合的状态，表现为一种相当复杂的互动关系。”[17]如前所述，这也是中国的市民社会论者对中国的国家与社会关系的一种较为普遍的共识。以国家和社会关系作为分析模式，关注于国家与社会关系之下的人民代表大会制度形成和发展的历史过程，有利于对这一制度有整体的、动态的认识，是一种对其的解释模式。从国家与社会关系角度考察人民代表大会制度的形成和发展也能够间接反映出中国的国家与社会关系状况。
注释：
[1]董珍祥：《人民代表大会制度建设论略》，载《人大研究》 1999年第10期。
[2]浦兴祖、李春成：《中国的社会主义代议民主共和制政体——层析我国人大制度的含义》，载《人大研究》 1999年第10期。
[3]这方面的主要研究有袁瑞良所著的《人民代表大会制度形成发展史》和尹世洪、朱开扬主编的《人民代表大会制度发展史》；另外一些关于人民代表大会制度的发展历程也散见于一些论文和著作的章节中。
[4]秦前红、周伟：《人民代表大会制度的历史回顾与宪政思考》，载《人大研究》 2004年第10期。
[5]王建芹：《非政府组织的发展与我国人民代表大会制度的完善》，载《政法论坛》 2004年第6期；程浩、黄卫平、汪永成：《中国社会利益集团研究》，载《战略与管理》 2003年第4期。
[6]刘嗣元：《论人民代表大会在国家权力结构中的地位》，载《人大研究》 1994年第12期。
[7]蒋劲松：《论议会权威的树立》，载《人大研究》 1995年第3期。
[8]林尚立：《当代中国政治形态研究》，天津人民出版社 2000年版，第434~435页。
[9]谢岳：《完善人大制度：中国政治体制改革的当务之急》，载《学术月刊》 2005年第6期。还有学者认为人民代表大会制度建设是在中国进行宪政建设的首选目标，见谢庆奎：《宪政体制与人民代表大会制度建设研究》，载《新视野》 2005年第1期。
[10]邹平学：《宪政建设和人民代表大会制度理论研讨会综述》，载《深圳大学学报（人文社会科学版）》 2004年第5期。
[11]邹平学：《关于中国代表制度改革的理论反思——以坚持和完善人民代表大会制度为背景》，载《厦门大学法律评论》第九辑，厦门大学出版社2005年版，第166~169页。
[12]【英】J?S?密尔著：《代议制政府》，商务印书馆 1982年版，第80页。
[13]浦兴祖：《人民代表大会制度的“内在逻辑”与“外在方位”》，载《人大研究》 2004年第10期。
[14]徐勇：《内核-边层：可控的放权式改革——对中国改革的政治学解读》，载《开放时代》 2003年第1期。
[15]何增科：《渐进政治改革与民主的转型》，载《北京行政学院学报》 2006年第8期。
[16]王绍光：《中国公共政策议程设置的模式》，载《中国社会科学》 2006年第5期。
[17]赵世瑜、邓庆平：《二十世纪中国社会史研究的回顾与思考》，第347~348页，载《〈历史研究〉五十年论文选》（二十世纪中国历史学回顾上）。
（作者系吉林大学行政学院博士研究生）
