村民参与乡规民约的影响因素及激励机制研究

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一、乡规民约的相关研究及问题提出

乡规民约具有非常深厚的历史基础，在学术研究方面，不同学科领域的学者从各自的学科角度出发，对乡规民约进行不同的分析和解读。从文献梳理来看，当下，有关乡规民约的研究大致可以分为三类。第一类主要是从历史学、民俗学角度来研究考察乡规民约的发展演变历史，例如，考证中国历史上最早成文的乡规民约[2]，研究明清时期推行的“讲乡约”运动，清末民初山西军阀阎锡山所推行的“村政建设”[3]等。第二类主要是从法学的视角来研究作为民间法的乡规民约与国家法之间的关系，有学者认为乡规民约属于民间法范畴，使其具有民间法的特征，其约束力来源于传统道德、社会舆论、自我压力等非正式因素，而非源于国家公权力[4]，经过人们反复博弈而证明有效用的习惯、惯例在社会中起着重要作用[5]，具有国家法无可代替的优势。但是，由于乡规民约的乡土性特征，使其在制定程序、内容、执行过程中都存在着与国家法冲突的问题[6]。第三类研究则关注了乡规民约在现代社会治理体系中的角色和作用。不少学者在研究中指出，乡规民约是人们在长期的生产和生活过程中自发形成的一套社会秩序规则，它根植于我国农村社会的精神文化土壤，具有乡土性、自治性、地域性、规范性、非正式性等特点[7]，在社会治理中，有利于教化乡民，协调民间纠纷；作为国家法律的补充，培养村民的法律意识；村民民主权力行使和利益诉求表达等功能和作用[8]。但是，有学者认为，随着国家现代化的推进，社会结构分化，社会流动加剧，使得农村稳定的“熟人社会”逐渐向“半熟人社会”[9]，甚至向“陌生人社会”转变，这就使得乡规民约这类依赖于道德规范和社会舆论的非正式制度失去约束力[10]。因此，也有学者提出要充分发挥乡规民约在现在社会治理体系中的作用，构建村庄内部的社会资本，通过社会资本的运作来建立乡规民约式的制度性规则，促进角色互动，增强人与人之间的相互信任和协作[11]，而这就需要促进村民之间的日常交往、活化交往中的“约定俗成”，特别是加强社区热心人的培养，搭建活跃的农村社会网络[12]。

从文献回顾中可以发现，当前有关乡规民约的研究，主要从历史发展演变的维度，与国家法之间的关系，以及在当代治理体系中的角色作用等方面进行展开，为研究提供了有关乡规民约丰富的历史背景和发展现状。特别是在社会治理方面，多数学者认为作为一种民间秩序，乡规民约一直是传统农村社会治理中非常重要的治理力量，特别是在教化乡民、协调民间纠纷、维护社会秩序等方面发挥了重要的作用。但是，随着城镇化和市场化的发展和国家治理体系的现代化，依赖于血缘和地缘土壤，根植于“熟人社会”[13]的乡规民约并未得到很好的历史延续。

近年来，宁波市相继出台文件，要求完善多元主体参与、法治德治自治相结合的基层治理机制，而积极推进乡规民约正是宁波重构乡村秩序、建设乡风文明的重要举措。虽然近几年来宁波市在推进乡规民约建设方面不遗余力，但却面临着很大的问题和挑战，其中最为核心的问题正如以往研究提出的，以乡规民约为代表的非正式整合机制未能充分发挥作用，那些倾注力量制定的乡规民约往往只成了“挂在墙上”的条文。从调研情況看，导致乡规民约“落地难”的直接原因在于村民对乡规民约的认知度和参与度较低。那么，如何激发村民对乡规民约的参与活力，让“挂在墙上”的乡规民约真正落地？这是在农村基层治理中急需解决的也是本研究所关注的问题。以往研究中，钱海梅和耿波等人的观点为研究提供了非常宝贵的思路和观点：通过搭建密切的农村社会网络，构建村庄内部的社会资本，努力提高村民的认知度，调动起他们的参与热情和参与自觉，才是乡规民约重现生命力的关键所在。尽管以往研究提出了这个观点，但并未对村庄内部的社会资本以及如何构建进行展开分析，本研究则在他们的基础之上，结合对宁波农村乡规民约的实地调研，进行更为详细的分析和探讨，尝试以社会资本的理论框架，分析村民参与乡规民约的影响因素以及激励机制的构建，重新挖掘乡规民约的内在价值及治理作用。

以往研究中可以看到，以乡规民约为治理手段，可以有效促进村级治理取得成效，但要使乡规民约作为一种传统乡村文明与现代治理相结合的力量，达到重建村庄秩序的目的，不仅需要政府自上而下的培育，更离不开农村社会自身的发育，特别是对村民主体性地位的强调。

从社会学的角度来看，鼓励村民参与的过程，其实就是在村庄的生活共同体内，社会资本构建的过程。什么是社会资本？尽管布迪厄、科尔曼、普特南、福山等人对社会资本的定义各不相同，但是，学者基本可以达成以下共识：社会资本存在于社会关系和社会结构之中，表现为关系、信任、规范、制度等多种形式，并且可以被行动者获得和利用，以达成各自行动目的[14]。同时，社会资本可以表现为不同类型，布朗（Brown）把社会资本分为微观层面、中观层面和宏观层面三个层次[15]，哈皮特和戈沙尔（Nahapiet and Ghoshal）则将社会资本分为结构维度、关系维度和认知维度三个层面，结构维度是指行动之间联系的整体模式，强调非人格化的特点；关系维度表现为具体的人际关系，指通过创造和维系关系来获得资源，强调人格化的特点；认知维度则是指提供不同主体间共同理解表达、解释与意义系统的那些资源，如符号和文化习惯等[16]。

在农村社区中，要激励村民积极参与乡规民约，就要充分利用群体中的这些规范、信任和网络，努力构建社会资本，促进成员为了实现共同利益而相互合作，以此提高社会行动的成效。根据学者对社会资本的划分，可以从结构层面、关系层面和认知层面三个层次进行社会资本的构建。结构层面的社会资本，即村庄整体的法律和政策环境；关系层面的社会资本，即社会关系网络构建和运作；认知层面的社会资本，即个体的学习与认同。以三个层面的社会资本为基础，来有效搭建促进村民参与的全方面的激励机制。

二、村民参与乡规民约的影响因素分析

根据研究的理论框架，结构、关系和认知三个层次的社会资本共同影响了村民参与乡规民约的自觉。从实践来看，结构领域的法律和政策环境，可以从国家层面，也就是正式制度的影响来解读；关系领域的社会网络构建和运作，可以社会层面，也就是非正式正度的影响来解读；认知领域的个体学习与认同，可以从个体层面，也就是村民个人内化的影响来解读。

（一）国家层面：正式制度对村民参与的影响

张静教授认为，国家进入农村秩序的方式分为两种，一种是通过立法进入的方式，另一种是通过仲裁进入的方式。在仲裁进入过程中，很大程度上需要依赖于基层的执行机构，由于缺少遵循范例，基层往往发展出自己的处事规则[17]。在基层治理中，也包括了村民参与乡规民约的过程，不同程度地会受到国家层面的正式制度的影响，这种影响其实就可以分为张静教授提出的两种方式的影响。

国家法律对村民参与乡规民约的影响。尽管张静教授认为，国家在立法层面对基层的影响有限，但是，我们不能因此忽略法律的根本性的保障功能。法律对村民参与的影响，主要表现在对乡规民约法律地位的明确。国家法律需要确保乡规民约作为“民间法”地位和功能，赋予乡规民约在运行过程中的系列法律效力。同时，国家法律可以赋予村民在乡规民约制定和执行过程中的权利和义务，从制度层面给予村民参与的法律支持。

地方政策对村民参与乡规民约的影响。正如张静教授提出的，基层的执行机构往往发展出自己的处事规则，从而对基层产生更大的影响。研究认为，地方政策对村民参与的影响深刻，一方面表现在对乡规民约的制定主体、制定程序和制定内容等对乡规民约的具体影响，地方对乡规民约的政策很大程度上影响了村民参与乡规民约的规模和程度，村民在制定乡规民约中的权利大小，以及乡规民约在多大程度上反映村民意志。另一方面表现在对乡规民约实施效果的奖惩制度的影响，主要就是对农村公共物品供给方面的资源分配。地方政府通过奖惩制度将压力转到给村委会，而村委会又通过各村内部的奖惩，例如福利分配，从而影响村民的参与度。

（二）社会层面：非正式制度对村民参与的影响

社会层面的非正式制度对村民参与的影响，主要是通过社会网络对村民的日常行为方式产生的作用，这里强调了村民的行为具有明显的社会嵌入性，村庄内部的社会关系对村民在日常生活中采取何种行为方式具有重要意义。研究认为，以下三个社会层面的因素影响了村民的参与度：

第一，乡规民约对当地历史传统和当下价值信念的汲取，乡规民约作为农村社会网络中村民行为处事的准则规范，它的内容应与村民的内在价值取向相一致，充分体现其自发性、广泛性的特征。各个村落的乡规民约和其各自的文化价值传统有着不可割裂的联系，乡规民约的制定必须遵循当地历史传统和风俗习惯，这样乡规民约才会扎根于农村，获得广大村民的认同。这个过程中，不是意味着对传统的全部继承，而是坚持取其精华去其糟粕的原则，同时，要融入不断发展的新的价值理念，让乡规民约焕发生命力。

第二，社会网络的约束力，也就是奖惩机制的作用力，最主要的就是社会舆论作用，以及社会网络中成员资源获得的情况。由于传统社会的地域封闭性强、流动性弱，个体的生产生活空间基本局限于村落范围内，村民毗邻而居，形成了一个基于血缘和地缘的熟人社会。在这样的熟人社区中，人与人之间的关系密切，以家庭、家族、宗族以及邻里关系、同乡关系共同形成了村落内部的社会网络。在熟人社会中，人与人之间因彼此熟悉而产生信任关系，个体会把自觉遵守网络内部的規则作为最基本的行为准则。在社会网络中的个体会彼此约束，以维护这个关系网络的稳定，而违反者就会受到他人的排斥和孤立，最直接的表现就是个人的名誉和信用受损，个体在这个网络中的联系会限制甚至切断，最核心的影响则是由于信用受损，个体难以从网络中获得行动所需的资源。

第三，意见领袖的号召力，也就是传统意义上的“乡贤”力量对村民参与度的影响，“乡贤”在村庄内部掌握着更多的资源和信息，在社会网络中往往起着关键节点的作用。农村社会中的乡贤主要由两部分构成，一个是来自于政府体制内或具有体制背景，具有政治影响力，如村长、村书记、或者是体制内退休的官员等，另一个来自于农村社会并具有很强的社会影响力，典型的代表就是家族长老、乡镇企业老板等。乡贤在身份、地位、财富、学识等方面拥有权威，直接或间接影响农村社会治理，从而在政治、社会、经济领域对村庄产生影响。在乡规民约中，他们往往是倡导者，参与制定和具体执行。

（三）个人层面：内化因素对村民参与的影响

从个人层面来看，村民对乡规民约价值的内化程度直接影响了村民的参与乡规民约的热情。价值的内化过程，其实就是村民通过有意识或无意识的学习过程，逐渐地把乡规民约所传递的价值观念由外而内、由浅入深的内化到自身的价值体系当中去。

一方面，有意识的学习，就是通过村级组织的宣传，学校教育等，对价值理念的主动培养。有意识的学习更多表现为一种文本形式的学习。在调研过程中发现，基层政府和村级组织往往主导了整个乡规民约的实施过程和内容，在宣传教育方面，更加关注显性内容的宣传，如贴条约、拉横幅等形式。除了显性内容的彰显，有意识的学习还可以通过其他更为具体、规范化的形式进行，如组织党员在“三会一课”、固定组织生活日集中进行文本内容学习，并带动广大村民共同参与学习；让乡规民约走进学校，鼓励学生学习了解村规民约并积极参与实践，不仅能够培养学生的公共参与意识，并通过“小手拉大手”等形式，让更多的学生家长参与进来。

另一方面，无意识的学习，主要通过长辈和乡村精英的价值传承，生活环境的营造，让个体逐渐认识、接受和内化为自身准则。无意识的学习更多的是一种口头形式的学习。通过社会化的方式，长辈可以向年轻一代传递乡规民约的内在精神价值，年轻一代在耳濡目染中逐渐认同并内化其价值。同时，在生活社区中，乡规民约的内涵与当地的风俗习惯等行为准则相契合，那么，乡村精英的带头示范，村民之间的日常交往、行为处事，都是一次次对乡规民约内在价值的无意识学习和强化，使既定的准则和规范内化为村民的行为标准，成为他们的习惯、生活方式及自觉要求[18]。

三、村民参与乡规民约的激励机制构建

宏观的国家层面、中观的社会层面和微观的个人层面影响了村民的乡规民约参与度。为了提高村民的参与热情，让乡规民约发挥更好的社会治理作用，也应该从这三方面的影响因素入手，着力构建相应的激励机制。研究就以奉化区构建村民参与乡规民约的激励机制为例，具体分析值得各地学习推广的做法以及需要改进提升的地方。

（一）顶层设计：法律与政策为乡规民约激励机制构建提供空间

在顶层设计中，国家层面的法律制度和地方层面的法规政策，都会影响到村民参与乡规民约的积极性。从国家层面而言，正如上文提到的，主要从立法的角度来明确乡规民约的法律地位，保障村民参与的权利。而在地方层面，各地则具有更强的操作性，在激励机制建构方面也更具实效。

从地方层面而言，一方面，要做好地方政策与乡规民约的有效衔接，加强对各地农村实情调研，在构建的村规民约具体制定程序中，更加关注民生民意，在不违背国家法律和基本道德精神的前提下，给予村民和村民议会更多自由自主的权利空间，确保乡规民约真正体现村民意志，从而提高村民的参与意识和参与热情。调研中发现，奉化区在乡规民约的制定程序设计中，基本上沿用了以政府主导为主的、自上而下的传统模式，即在市综治、组织、民政、司法等部门开展深入调研的基础上，形成全市指导性范本，为各地制定乡规民约提供参考借鉴，市“村治民约”领导小组还需要负责对各地制定的乡规民约的内容合法性进行审查。但同时，在政府主导的基础上，奉化区也注意到给予各地农村一定的自主空间。在前期调研时，该市多次召开部门和乡镇（街道）座谈会，充分征求各方意见。全市各村根据市级范本，可以因地制宜采取“加减法”拟定乡规民约初稿，并通过公示、印发、广播、电话、短信等多种形式，告知村民并广泛讨论征求意见，并进行进一步修改细化，保障村民的民主参与权。同时，各村召开村民代表大会对乡规民约草案进行讨论、表决。

另一方面，在地方政策的激励机制方面，奉化区采取了具体有效的措施大力激发村民的参与热情与参与自觉。该市通过成立“道德银行”，与相关涉农政策和利益分配相挂钩，进一步构建全体村民的“诚信体系”。例如，在乡规民约实行过程中，评定达标的村民可以不用抵押物，便可向农村信用合作社获取1～5万元的信贷，利率从优。同时，奉化各镇还尝试把履行乡规民约的行为同村庄内部的利益分配相衔接，将乡规民约中表现优秀的“美德家庭”与村级养老、集体建房、荣誉评价相挂钩，激励村民自觉遵规守约。

奉化区构建的乡规民约制定程序，就是在坚持政府主导这种传统模式的基础上，尽可能赋予基层自主的权利空间。这种方式在一定程度上可以促进“国家法”与“民间法”的有效融合，避免法律和乡规民约内容相冲突的情况出现，并在一定程度上鼓励村庄和村民参加制定过程，激发村民的自治意识和参与意识。同时，将地方政策和相关涉农政策相挂钩，强化利益调节，构建以正面奖励为基本导向的具体有效的激励体系。尽管强调村民的参与，但是，在政府主导的模式中，乡规民约能够在多大程度上反映村民意志，备受学者的诟病，而如何突破这一操作层面上的瓶颈，则需要政府进一步大胆放权，让基层或者专业性的社会组织逐步代替政府，真正让村民成为乡规民约的制定主体，这才是村民在基层自治中主体性地位培养、参与自觉提高的关键。

（二）社会协同：社会网络为乡规民约激励机制构建提供保障

在影响因素分析中，乡规民约内容与当地文化价值的结合程度，以社会舆论为代表的非正式制度的控制力度，意见领域的参与和号召力，这三个因素共同作用，对村民参与乡规民约产生了重要影响。在操作层面，也需要从这三个方面入手，来促进村民参与乡规民约的自觉。

在同一社会网络内部的个体，他们在互动和交往过程中往往遵循了共同的行为原则，对农村社区中的村民而言，乡规民约恰好可以成为村庄内部社会网络的具体行为准则，倘若乡规民约能够与当地的历史传统和当下的价值观念相符合，对传统村落的稳定起到纽带和传承作用，就可以促进社会网络中的村民对行为准则的遵守。奉化区在乡规民约的制定过程中，更加注重摒弃封建陋习，特别是留有封建残余，违背国家法律法规等内容，强调注入移风易俗和时代感的内容，老瓶装新酒，赋予乡规民约新的内涵。各地农村根据实际情况，突出乡规民约的特色性、针对性、实用性和可操作性，分别加入诚信经营、社会治安、生态禁养、保护海洋环境等更接地气的内容。

乡规民约作为社会网络中的行为准则，本质上是一种“民间法”，缺乏“国家法”强制力的保障，它的约束力主要源于社会道德舆论的力量，以及以此带来的对个体在社会网络中资源获得的影响。奉化区在构建乡规民约的激励机制时，积极利用村庄作为熟人社会的舆论监督力量，规范村民的履约行为。例如，大堰镇根据乡规民约内容，记录村民表现的日常评价，双月发布一次“美德家庭红黄榜”，并将发布结果通过微信公众号向在外村民子女发送。

在农村社区的社会网络中，意见领袖发挥着重要作用，他们处于社会关系的中心以及桥梁的位置，其影响力的发挥主要源于群体成员的信任与认可，或者是能够提供专业知识，因此，意见领域能够有效进行社会动员和成员之间的互动、协商。奉化区主要在乡规民约的执行环节上大力发挥社区领袖的作用。在农村社区组织选任公道、正派、有信誉、有威望的村民代表组成“执约队”或“道德庭”，规范和监督乡规民约的有效执行。“执约队”主要负责权责范围内及时查处、教育规正和权责范围外下情上报的工作。“道德庭”主要负责采取“民约村治”方式，推动民间经济、家庭婚姻、邻里纷争等矛盾化解。同时，聘请老村干部和老党员各村各片组的联络员，有情况及时上报至村“执约队”进行处理。

奉化区在乡规民约的制定和村民参与的激励机制构建过程中，基本上關注农村社区社会网络中的三个影响因素，并且采取了具体措施从社会网络的行为准则、约束力、领导力三个角度来保障村民的参与认同。有待加强的地方则是在摒弃陋习的同时，在乡规民约的内容上应该更多汲取各地历史中优秀的传统成分。同时，应当给予意见领袖发挥作用的更大的平台，例如在乡规民约的制定过程中，意见领袖可以代替基层政府，甚至更好地完成对村民意见征集以及反映民意的工作；而在乡规民约制定后，意见领袖在带头执行和宣传方面，也有不可替代的示范意义。当然，在社会因素的激励保障构建中，奉化区一直未将一个关键性的问题考虑其中，那就是对农村社会网络本身的考察与构建，研究认为，由于农村社会结构的变化，使得原有的、稳定的农村社会关系网络发生改变，只有采取措施巩固强化村庄内部的社会关系网络，才能使得这些激励机制真正发挥作用。

（三）个人内化：价值认同为乡规民约激励机制构建提供动力

让乡规民约保持持久的生命力和影响力，就必须让村民学习、认同并最终内化其价值内涵，让乡规民约成为村民日常行为方式的准绳，同时能够进行代际之间的传承。要达到个体内化的目的，首先就要促进个体的学习。正如上文提到的，村民对乡规民约的学习，可以分为有意识的学习和无意识的学习两种。

奉化区在加强村民对乡规民约的学习和认知过程中，主要采取了促进村民有意识学习的方式。各地利用各类媒体、景观墙体、宣传栏、小册子等，深入基层进行面对面持续宣传，广泛动员群众参与，提高社会共识，营造推进“民约村治”工作的良好舆论氛围。同时，为解决乡规民约范本篇幅较长，不易被村民迅速牢记的问题，通过广泛征集，提炼出了一批短小精悍、易记易懂的简缩版本，提高村民的知晓率和认同感。另外，也有地方将乡规民约简缩版制成三句半、快板、民谣、拍手歌、顺口溜、广场舞等村民喜闻乐见的文艺宣传形式，供大家说教传唱。

在促进村民对乡规民约的个人价值内化方面，奉化区主要采取了有意识的学习方式，即通过各种类型的宣传推广，以达到教化村民的目的，特别是推出乡规民约的简缩版，并以文艺宣传的形式的呈现，让学习方式更接地气，更易被村民接受认同，将有意识的学习逐步向无意识学习过渡。但是，在有意识的学习中，奉化区没有深入挖掘基层党建和基础教育的力量，来进一步推动村民多方位学习的平台载体。而在无意识学习方面，奉化区并未采取具体有效的措施，特别是在村民学习了解乡规民约的过程中，没有充分发挥村庄社区中长辈和精英的影响力，运用他们的话语权，形成社会舆论的“风向标”，唤醒和带动村庄内部“沉默的大多数”，来积极参与学习和践行乡规民约，促进村民在日常生活场景中遵循、认同、内化，并推进这个价值理念的代际传承。

四、结论

研究以社会资本作为分析框架，分析探讨了结构层面、关系层面和认知层面的社会资本对村民参与乡规民约的影响，以此构建起促进村民参与的激励机制。在村级治理中，要求村民遵守社会网络的制度规则，就必须保证村民都处于社会网络之中，让村民受到社会网络中的规则的制约和对资源的需求，互相之间存在义务与期望、信任与协作。因此，推进乡规民约这类非正式制度，不仅要关注制度规范本身，还应该让成员相互联系、相互交往、相互信任，从而形成一个具有高度归属感、认同感的生活共同体。基层政府应该着力搭建村民之间的互动交流平台，这个平台不仅仅是指村民议事这类关注公共事务的讨论，而更加关注日常生活中的场域，才能让村民关注生活社区、参与基层自治。

乡规民约是国家社会治理体系中的重要一环，也是实现基层社会治理的有效路径。着力构建乡规民约的立体感，提升乡规民约的饱和度，需要国家、社会和公民个人三个层面的共同努力、参与和推进。

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责任编辑：刘华安