浅析董必武执政党建设之“党政分开”思想
时间：2020-04-17 08:05:51 来源：达达文档网 本文已影响 人 
【摘 要】董必武同志是中国共产党的主要创始人之一，杰出的无产阶级革命家。一直以来，他非常注重加强党的建设，曾提出了很多有价值的创造性理论观点，其中董必武关于党政分开思想是其执政党建设重要组成部分，在党的建设历史上具有重大影响力，至今仍具有一定现实意义。文章从角色、职能、方法、理念四个角度分析董必武关于中国共产党和国家政权机关不同历史定位，进而论述自己的几点思考。
【关键词】董必武；执政党；建设；党政分开
一、新的历史起点：回顾董必武执政党建设之“党政分开”思想
党政分开是指执政党与国家政权机关根据性质的不同实现职能的分开，党政分开的实现是执政党面临如何执政，如何加强和完善党的领导，积极推进政治体制改革的重大课题。董必武作为一名杰出的政治家和法学专家，他将法制思想引入到党的建设中来，坚持依法办事和民主执政原则，强调党政分开，他的很多法治思想和党建思想成为了当前政治体制改革的重要思想渊源。笔者认为，董必武关于党政分开思想主要包括以下三个方面：第一、从角色上，党领导国家政权机关，国家政权机关被领导于执政党。第二、从结构和功能上，党政职能要分开，各司其职。第三、从治国理念上，执政党应该带头守法。学习董必武关于执政党建设的系列著作，对于坚守执政为民和依法执政理念，实现党政分开，提高党的执政能力和执政水平，改变执政方式，加强党的建设，有着格外重要的现实意义。我党必须顺应时势促进党政关系从党政不分、以党代政，实现向党政关系规范化、制度化的转变。
二、董必武执政党建设之“党政分开”思想的基本内容
（一）从角色上，党领导国家政权机关，国家政权机关被领导于执政党
从角色上论及党政关系，党处于领导角色，国家政权机关被领导角色，党领导政权机关。董必武曾明确指出，“党的组织要领导国家机关工作，这是不可动摇的原则”。有学者认为，董必武所论的是党与“国家政权机关”的关系，并非仅仅指党与“国家行政机关”（狭义“政府”）的关系，而是国家政权机关”。在董必武的思想中，党必须领导整个国家政权机关，不仅领导国家行政机关，也领导作为国家权力机关的人民代表大会，还领导作为国家司法机关的人民法院与人民检察院。这是有一定道理的。
当问及到共产党为什么能够成为政权机关的领导组织时，董老师论述道：“中国共产党领导中国人民革命夺取了政权，建立了人民民主专政，它成为政权机关的领导党”。第一：“这种领导是由于亿万人民对它的信任。第二：“中国人民政治协商会议共同纲领和中央人民政府组织法都规定了我们的国家政权是由工人阶级领导的”，而“中国共产党是工人阶级的先锋队，工人阶级的领导便是经过它的先锋队来实现的”。可以得知，中国共产党领导合法性地位的确定是历史的选择，它不仅仅具有庞大的群众基础，还有绝对的法理性。只有坚持党对国家政权机关的领导，才能确保新中国的政权性质，坚固工人阶级在国家政权中的领导地位。
相比较而言，苏共政党的理论与实践具有一定的参考性。有学者认为：“苏共全部症结的核心在于以党代政、党政不分的模式。党的机关未经授权而行使立法、行政和司法的权力；政府名义上接受人民授权而实际上听从党的机关的命令；官员行使人民授予的权力而只向任命他们的党的机关负责。在这种情况下，就无法避免所有国家权力机关都具有的那些弊端：官僚主义，脱离民众，效率低下，贪污腐败等”。因此，纠正这种以党代政的模式，做到党把国家管理职能交还给政府的目标是具有一定可操作性的。筆者认为，苏共的改革没有能够起到应有的作用。原因在于没有理顺党政关系，更没有相对明确的对应角色，不知道怎样去领导，怎样去执行，从而使执政党和国家政权机关不能回到正确的位置。
（二）从结构和功能上，党政职能要分开
执政党和国家政权机关在国家治理体系中所扮演的不同角色，决定了它们在结构和功能上应该实现工作职能的分开。董必武指出：“党领导着国家政权。但这绝不是说党直接管理国家事务，绝不是说可以把党和国家政权看作一个东西。党领导国家政权，在形式上不是直接的管辖，一方面是党支持政权机关，另一方面是政权机关在受了党的支持之后就会更好地实现党的政策”。这实际上涉及到两方面的问题，一方面是党与政权机关所履行的职能不同，一个是直接管理国家事务，一个是政党意志的传输即党的政策的实行。另一方面，则说明为了让政权机关发挥更大的作用，处于领导地位的政党应该加大支持政权机关工作的力度。
1. 党政职能要分开，党的各级组织不能包办政府工作，党应该做好自己的事。董老说：“党无论在什么情况下，不应把党的机关的职能和国家机关的职能混同起来。党不能因领导政权机关就包办代替政权机关的工作，也不能因领导政权机关而取消党本身组织的职能”。
2. 政府得有充分的权力来行使，才能更好的为人民服务。董老说：“边区政府的权源出于群众。政府负责人是群众代表选举出来的”。“党包办政府工作是极端不利的。政府有名无实，法令就不会有效。政府一定要真正有权”。 政府是民意的代表，权力来源于民众，因此得为老百姓服务，而且直接管理国家事务是政府职能的重要体现，党不应该过多干涉。认真区别党和政权机关职能，是董必武“党政分开”思想基础之一，党不能过多干涉政权机关工作，属于政府管的应由政府负责，随着社会主义市场经济的发展，党组织要把领导工作的重点由具体领导转向方向性的政治领导，通过党员教育、党组织活动和思想政治工作，把党的路线、方针、政策转化为普通百姓的自觉行动，从而保证工作的顺利开展。1951年1月4日，董必武在政务院政法委员会召集的建政工作座谈会上的讲话指出：“党是领导政权机关的，是经过在政权机关中的党员来贯彻执行党的方针政策的。但并不是直接指挥国家政权，而是采取同各方面协商的方式，大家来谈，大家来商量”。
（三）从治国理念上，执政党应该带头守法
1. 得保证党员地位的平等。列宁说过：“党内的一切事务由一律平等的全体党员直接或通过代表来处理”。只有实现党员的政治地位不受职务、工作资历、潜规则等因素制约而始终如一的，体现党员的价值应该是由党章规定和党员对社会的贡献来决定。
2. 党员应该带头遵守政权机关制定的宪法和法律，尊重其法律行为。董老强调，“政府在党领导下所颁行的法令，所公布的布告，所提出的号召，我们的党组织和党员首先应当服从那些法令，遵照那些布告，响应那些号召，成为群众中爱护政府的模范”。并进一步指出，“政府所颁布的法令，所定的秩序，我们党员应当无条件地服从和遵守”。遵守宪法和律法及其行为，是党员的基本权利和义务，只有成千上万个共产党员自觉并带头遵守国家政权机关制定的宪法和法律，才能捍卫法律尊严，我们国家才能长治久安。
3. 作为一名共产党员，应该积极引导群众遵守法律。董老主张，“我们共产党员必须以身作则，对国家法律的严肃性要有充分的理解”。在政府机关中工作的党员，同时就是政府工作人员中的一员，在工作中和群众有天然的联系。党员对非党员有任何的直接命令或者歧视行为，党组织在政府中的作用，也不是直接指挥政府干这干那，应该在尊重政府的基础上，给予政府充分的自主权。
新中国建立初期，董必武就说过：“对于宪法和法律，我们必须带头遵守，并领导人民群众来遵守。假如我们自己不遵守宪法和法律，怎么能领导人民群众来守法呢？”。“我们的国家是共产党领导的，因此我们共产党员必须以身作则，对国家法律的严肃性要有充分的理解”。
三、董必武执政党建设之“党政分开”思想的现实意义和启示
（一）董必武“党政分开”思想的现实意义
笔者认为，董必武的“党政分开”理论，主要从地位、功能、理念三个维度论述党政必须分开，才能搞好执政党建设，完善党的领导，赢得群众的信任和拥戴。党政分开的核心是角色的界定，关键是职能的把握。政党是政治组织，不是政权组织，它的职能不同于国家政权组织。党对政府的领导，是党执政的一种方式和手段，同时也是行使其职能的重要保障。 党依靠自己主张的正确性，通过它在国家机关工作的党员和党组的活动来实现党的领导。党的主张取得政府同意，形成政府意见，再由政府去施政，党的职责是监督政府，而不是越俎代庖直接命令政府，更不是撇开政府径自实施行政管理，那样办党就是施政而不是执政，严重背离了党政分开的原则。党对政府的领导，还表现党员的工作中，党培养、选拔最优秀的人才输送政府部门，党的方针、政策最終要靠人去贯彻实施，实现科学的民主执政。党执政能否落实，一定意义上讲，人才是至关重要的，具有决定的因素。党作为领导者、监督者，不去当执行者，才能进一步提高行政工作效率，清除腐败，真正发挥党的监督效应，这些都是董必武党政分开思想在新时代的重要体现。
（二）党政不分的重要原因之一是政党角色与政党地位的不统一
伴随着改革开放的到来，我国的工作重点转移到社会主义现代化建设上来，这是一个新的历史起点，这样就需要用新的战略眼光去看待党与其他政治主体的关系问题，并提出解决问题的思路和举措。80年代以来，以邓小平为核心的第二代领导集体，成功的解决了党在四个现代化建设中的作用问题，并实现了党从革命型政党向执政型政党的转变。
然而，笔者认为仍然存在角色转换与失衡问题。从角色定位看，革命时期形成的习惯影响政党的角色定位，导致党政不分、党群不分。如十七大党章规定了党的领导主要是政治、思想和组织的领导，这种原则规定如没有明确的规章制度作保障，很容易导致实践中出现歪曲的现象。从角色适应能力看，党的领导水平和执政水平的提高应该与党的宗旨和肩负的历史使命是相适应。然而，随着改革开放的深入推进，国内复杂的新形势新情况以及党的角色发生变化等因素，党内仍然存在一些与不符合党的性质和宗旨的问题，如腐败问题、脱离群众问题、四风问题等，这是我们必须解决亟待解决的问题。从角色行为看，尽管党执政行为得到改善，执政能力得到提升，如十五大和十六大在“依法治国”和“依法执政”方面做出新贡献，但长期以来党的政策主张主要是通过行政命令方式实现，政策过程的压力式特征明显，习惯于采取动员式模式，这种动员模式的本质上就是党政不分、以党代政。
（三）董必武执政党建设和法制思想的契合点
事实证明，党政不分的弊端很多。直接的后果就是权力过分集中，容易产生官僚主义，主观主义。而一元化领导容易形成个人领导，严重损害了党的形象，从根本上减弱党对国家的领导。而我国的人民代表大会制度无按宪法所设计的框架结构和理论要求而正常运转，社会主义民主和法制的权威性不能得到充分发挥。党融入国家机器，使国家机器的运作规律受到破坏，这种政治体制诸因素之间法理关系的混乱，不仅仅应该从政党角色定位和职能的内在逻辑去考虑，还得从法律制度建设去着手。董必武为党的建设事业而奋斗终生，他的党建思想和法治思想贯穿了党的创建，民主革命时期和新中国成立时期，其中“人民当家作主”、“ 党与政府的关系”、“依法办事”等理念已经在社会主义建设道路和探索中被证明是完全正确的，对我党的建设和治国方略有重大的现实指导意义。1999年3月，九届全国人大二次会议将“依法治国”这一概念用国家根本大法的形式固定下来，这是是董必武法治思想的传承与发展。
参考文献
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