“撤县（市）设区”与政府职能关系的协调
时间：2020-08-28 07:53:11 来源：达达文档网 本文已影响 人 
【摘 要】现今，在城区发展空间的需求和政府行为的政绩推动之下，“撤县（市）设区”现象不断涌现。文章通过对撤县设区的推动力和现实问题进行分析，发现撤县设区中产生问题的根源在于城市公共权力的配置困境，政府行为随意性的症结在于政府职能关系的模糊不清。中心城市政府与其上下级政府之间的职能关系及其制度安排，以及城市政府与社会组织、企业和个人之间的关系协同，是撤县设区顺利进行以及政府基本政策目标有效实现的核心要素。因此，提高撤县设区的政策有效性需要促进政府职能关系的内外协调。
【关键词】撤县设区（县改区）；政府职能转变；府际关系；行政区划调整
【中图分类号】F831.59；F426 随着新一轮城镇化的启动，各城市纷纷加入到这一新型城镇化的发展阵营之中。同时，与各地城镇化发展密切相关的城市行政区划调整现象不断增加，中心城市所属的县级政区调整更是如此。其中，撤县（市）设区现象尤为引人瞩目。2015年以来，就有广西武鸣县、江西广丰县、青海平安县、河南陕县、广东高要市、重庆潼南县和荣昌县等地的撤县（市）设区方案获得国务院批准。
一、撤县（市）设区的基本背景
（一）撤县（市）设区的历史缘由
“郡县治则天下安，县域强则国家富”。县一直是我国最基本的也是最基层的行政区划单位，但自改革开放以来，在不到30年时间内，我国建制县的数量从1949年的2068个锐减至2014年底的1425个，“其变化幅度之大甚至超过了自县制建立至20世纪初数千年内的变化”。[1]
另一方面，位于省和县之间的城市政区不断扩张，城市的市辖区数量一直有增无减，从1985年的621个增加到2014年底的897个（见图1）。显然，大部分县被撤销的同时，也新设了很多市辖区。尤其是实行“市管县”行政体制以来，中心城市为了扩大自身发展空间、整合区域资源，撤县设区的速度更是不断加快。从图1可知，虽然“县改市”导致县级市的数量有所增加，但建制县和县级市的数量之和总体上是下降了，这与市辖区的数量稳定上升正好相反。
图1 1985—2014年我国县、县级市和市辖区的数量变化图
数据来源：根据历年《中国民政统计年鉴》（中华人民共和国民政部编，中国统计出版社），以及行政区划网（www.xzqh.org）相关资料整理。其中，“县（市）数”指县和县级市的数量之和，“县数”不含自治县的数量，下同。
从图1可知，建制县的数量与市辖区数量存在明显的负相关关系，即与“撤县设区”这种行政区划调整紧密联系。当然，撤县设区并不是县的数量减少和市辖区数量增加的惟一因素，“撤地设市”、“市县升格”等行政区划调整也是区县数量变化的重要影响因素。实际上，“撤地设市”和“市县升格”过程中区县的数量变化更多反映的是行政区划设置的一般规范，尽管存在促进将来城市化发展的动机，但它并非该“地区”实质性的城市化进程所推动的，因而具有明显的“被动调整型”[2]的特征。相反，原属于中心城市的县（市）调整为城市市辖区，即严格意义上的“撤县设区”，更适应其自身城市化发展进程的迫切要求，这是一种“主动适应型”的行政区划调整。在当前我国快速城市化的背景下，“主动适应型”的撤县设区更能解释中心城市所属区县的数量变化关系。
当撤县设区之后，新设立的市辖区则改变了其原有的政区体制，转变成一种兼具“地域型政区”和“城市型政区”[3]的混合型政区体制。在财政性分权和“晋升锦标赛”[4]模式的官员激励下，地方政府通过对辖区经济进行调控和干预，以达到地方政府财政收益的最大化的目标，由此“行政区经济”①[5][6]现象表现得更加明显。由于历史上中心城区发展空间形成的“市县同城”和城市行政区划管理不规范、不科学等历史局限，以及当今快速城市化进程对城区发展空间的扩张需求，为打破“行政区经济”的区域封锁，促进区域经济发展，与各地城镇化发展密切相关的撤县（市）设区现象便不断涌现。
撤县设区在一定程度上适应了城市化的发展进程，促进了城市和区域经济的一体化发展，尤其是在经济较发达的东部沿海城市。但是，由于我国对撤县设区等行政区划调整还没有出台明确的标准，很大一部分的撤县设区往往是中心城市政府在政绩驱动下的主观行为所驱使。并非所有撤县设区都会取得其预期的政策效益，有的可能因文化认同弱化、公共服务水平降低招致社会抗议而胎死腹中，例如湖州长兴县；有的即使能够顺利“撤县”，但在“设区”过程中也可能带来“假性城市化”②及其产生的利害关系人经济利益受损等诸多社会问题。这些问题的产生是由于两种不同类型政区的行政管理体制差异和政府公共权力配置的困境所造成，而政府职能转变理论视角的政府内外职能关系的协调则是突破此困境的关键路径。
（二）撤县（市）设区的理论背景
1.政府职能转变的理论视角
行政区划作为政权建设和政府管理的重要手段，是国家权力再分配的基本框架，也是地方政府权力机构设置的基础，这一领域的相关研究显然在政治学和行政学的学科范畴之内。然而，在愈发热烈的研究热潮中，我国政治学与公共管理学界并未对行政区划及其调整给予足够的关注。在宏观层面的行政区划研究中，以刘君德、周振鹤为代表的人文（历史）地理学者为主，行政学者的研究十分零散；在众多的行政学教材中很少有关于行政区划及其调整的独立章节，从政府职能角度的研究相较于从地理空间区位角度的研究而明显不足。在具体层面的撤县设区研究中，从政府职能角度研究的文献则更稀缺，尽管目前相关案例的研究已有所增多，但缺少从整体上全面把握撤县设区的特征甚至内在规律的文献。行政区划及其调整这一制度安排首先应是关于政府职能的政策行为，其次才是一种关于空间位置的地理变迁过程；事实上，撤县设区与地方各级政府之间的职能关系以及当地的社会文化环境有着密切的联系，城市发展空间优化和区位理论视角不足以解释包括撤县设区在内的行政区划调整全过程。一国的行政区划体系本质上是在一定的社会经济基础上形成的行政体制上层建筑，一旦稳定后就有它自身的发展趋势和规律，具体到某一城市的行政区域也是如此。倘若违背其自身的发展趋势和规律，强行作出不恰当的行政区划调整，就可能发生行政区划“逆向调整”的现象。政府职能及其转变的理论视角可以从行政区划调整背后的政治经济逻辑出发，分析撤县设区过程中各级政府间的权能关系，把握撤县设区的内在规律和发展脉络，以期提高撤县设区的政策有效性。
