刍论相劝集中行政许可权机制创新与立法完善
时间：2020-08-29 10:46:37 来源：达达文档网 本文已影响 人 
摘要：相对集中行政许可权制度方便了行政许可申请人，对政府职能转变和机构改革也将起到重要促进作用，然其在实践运行中亦存在诸多问题亟待解决。深化该制度的出路在于创新其实践机制，即从建立科学的行政许可权决策管理机制、合理的运行机制和有效的许可项目监督处罚机制方面加以解决，同时应完善机制创新立法加以实现。
关键词：相对集中行政许可权；机制创新；立法完善
《行政许可法》第25条、26条确立了相对集中行政许可权制度，其实践模式可归纳为两种类型、四种形式，即“某一机关集中行使其它有关机关行政许可权”和“统一受理”、“统一办理”、“联合、集中办理”行政许可。这一制度确立以来，理论和实务界对其立法宗旨、基本内涵、模式选择等始终存在争议。特别是依据该制度在各地兴办的“政务服务中心”(以下简称政务中心)在具体实践中发现不少问题，使得各界对其评价更是观点各异、褒贬不一。一种观点认为，第25条规定的“一个行政机关来集中行使其他有关的行政机关的行政许可权”，实际上剥夺了原机关的行政许可权力，实践上根本无法推行，该条文属于“立法败笔”应予废止。同时，第26条在实践中也存在协调困难、实效不佳情形，应予修改。另一种观点认为，该制度作为行政许可实施方式的变革，有利于减少多头重复审批，方便许可事物的及时办结，改善行政机关及人员公共服务意识和管理能力，促进政府职能改进和机构变革。因此，该制度不应任意废弃或修改，而对实践中存在的问题，应通过机制创新来解决。笔者亦持此种观点。
2009年4月，成都市武侯区政府建立专司行政审批职能的“武侯区行政审批局”(下设政务中心作为其办事场所)，这是国内第一家完全依据第25条成立的行政审批机构。目前，该区已将22个政府部门的行政审批项目整体划转至该局，占到区级行政审批份额的90％。该局成立以来，运行良好，行政审批办结率提高了106％，达到了部门职能有效整合，权力运行更加透明，人员整合成本降低，审管分离、监管服务更加充分的目的。有专家称：这体现了建立“大部门体制”和决策权、执行权、监督权相分离的改革思路，为我国行政审批体制改革提供了活生生的“案例”，是政府职能改革的破冰之举。…武侯区的做法验证了《行政许可法》第25条实践的可行性。但应当看到，相对集中行政许可权制度实践的深化依然遭遇不小的障碍，即使像武侯区也存在着体制对接不顺、运行机制不完善、集中审批合法性有待解决等问题。因此，分析这一制度实践中存在的问题及成因，寻找解决问题视域下的新思路为当务之急。
一、政务中心视域下制度运行中的问题
日本“行政过程论”理论代表人物大桥洋一认为“行政学的研究成果可以为行政法学提供重要的实证性分析素材，丰富行政法学的理论构成。将行政实务中行之有效的行政手法纳入立法，或者制定执行程度高的法律，实现立法与行政的良性互动，对于这些问题的研究亦是行政法学的重要任务，对行政过程的实证分析必须与立法学保持紧密之关联与协作”。“相对集中行政许可权制度同样要在行政管理实践过程中去检验，通过探索机制创新来解决现实问题。目前各地政务中心对“统一受理”、“统一办理”、“联合、集中办理”等行政许可办理方式改革多有实践，“相关行政许可权集中于某一机关办理”在武侯区审批局成立之前，也有过初步尝试。根据笔者总结，目前“政务中心’’普遍存在的问题有：
一是制度缺失。主要表现是：缺乏行政许可项目是否应纳入政务中心集中审批的科学制度，未建立起有效的行政审批项目评价退出机制，没有集中审批项目流程再造的统一标准，没有建立纳入与未纳入政务中心的审批项目通行的受理制度，各部门在政务中心集中审批项目的业务协调制度不健全，政务中心各部门集中审批权力运行与监管没有可操作的制度等。二是运行不畅。各地的政务中心基本上都不是一级独立的职能部门，没有独立的人、财、物管理权和集中行政审批权。实践中，政务中心既无权独立审批也不能对各部门审批业务进行有效协调，加之各部门对外窗口很多仅有受理权而无决定权，“只收件不办理”、“只挂号不看病”现象突出，许可申请人的申请材料仍要交回原单位逐级上报审批，导致行政审批链条未能有效缩短，多头审理、体外循环、暗箱操作等问题依然无法解决。对于许可申请人来说，许可申请资料繁琐重复，办理时限未能压缩，集中实施行政审批方便、快捷、透明目的未能体现。三是衔接不力。政府部门审批项目纳入政务中心实施后，内部处室发生“人随事走”“人员分流”情况，行政审批项目实施与对其日常监管权力、机构、人员分散，职责分离，责任不清，政府部门对被许可人的监督处罚力度亦被削弱，被许可人滥用许可权力现象增多，影响到相对集中行政许可权制度的整体效果。
笔者认为，产生以上问题的原因有以下三方面：一是各地政府没有设立统一的行政审批改革决策管理机构，无法保障长效、科学、高质量的行政审批制度改革政策的出台落实，无法对政务中心整体发展和配套机制改革(特别是相对集中行政许可权的实践等)作出统筹安排、科学规划和制度保障，无法确保以上各项改革措施的组织落实。二是目前的政务中心不是一级独立并专司行政审批职能的政府职能部门，这使其不具备独立的行政审批实施权，其“松散型”的组织特点决定了其对人驻政务中心部门及其行政审批事务的业务协调和监督指导能力不足，这是第25、26条不能得到良性运行的直接原因。三是各部门在政务中心集中实施行政审批后，针对可能产生的“编随事转、人随编走”的问题，各级政府没有对原部门内部机构的行政审批职责、人员进行有效整合，没有对应行政审批实施权的集中而相对集中行政审批的监管处罚权力，这是导致行政审批管理在实施、监管、处罚各阶段职责力量分散，对行政许可相对人日常行为监管处罚不力的主要原因。
二、相对集中行政许可权机制创新基本内容
从行政学和行政法学双重视角来看，行政许可制度的运行过程，包括许可制度构建、许可事务宏观决策与管理、许可项目的设定与评价、许可项目的实施、许可项目赋予后对被许可人的日常监管处罚等诸多环节，是前后衔接的有机整体。对于相对集中行政许可权制度来说，其功能价值发挥好坏。不仅要从其自身存在的问题找原因，也应将其置身于行政许可制度运行全过程中去考察，并通过机制创新去解决。笔者认为，解决以上问题的有效路径是建立科学的行政许可权决策管理机制、合理的行政许可权集中运行机制和有效的许可项目监督处罚机制等。
1.统一设置行政审批制度改革管理机构。笔者建议，在中央、省、副省级政府统一设置行政审批制度改革管理机构，保障各项行政审批制度(包括相对集中行政许可权在内)决策的科学化、民主化、制度化，强化对行政审批制度改革工作的宏观指导与组织落实。这类机构性质上既不同于政府按专业而设置的职能部门，也不同于目前政府中存在的各类协调议
事机构，而是专门从事行政审批改革决策和宏观管理的部门。它应该具备依法设立、职能清晰、机构常设、级别适度、管理综合、利益超脱、协调有力等特点，其将有效解决由于管理权力分散带来的行政审批制度改革决策不力和宏观管理不足的问题。这一机构主要职能应包括：制定行政审批制度改革中长期发展目标和发展规划，负责对国务院下达的行政审批项目阶段性精简任务的落实，登记并公布保留后的行政审批项目，审查行政审批项目的设定情况，制定行政审批项目评价制度，并根据评价结果对审批项目去留提出整改建议，向政府提出部门行政审批职能合理划分和调整建议；制定人驻政务中心部门和审批项目的方案标准；制定政务中心独立实施许可的实施办法；协调政府各部门在行政审批规范改革工作中的衔接配套工作；研究制定各项规范和提高效能的行政审批流程再造办法，研究社会各界对审批制度改革的意见，推动工作有步骤协调发展等。
2.建立独立的“行政审批局”及其下设的“复合型”政务中心。首先。各级政府要建立专司行政审批实施职能的“行政审批局”，下属政务中心作为其对外办公场所，在政务中心可悬挂两块牌子，即某级政府行政审批局和政务服务中心，管理机构实行一套班子、两块牌子体制。其次，政务中心宜采取“复合型”模式，即对进入政务中心的行政审批项目根据其性质进行分类，一部分行政审批项目可以集中起来转交给行政审批局独立实施，另一部分由各部门在政务中心集中办理，但赋予行政审批局强有力的协调督办权。通过建立独立的行政审批局和“复合型”的政务中心，最大限度上解决多头许可、流程复杂、效率低下的问题，同时通过有效的实施对许可事务的协调权，便利行政相对人在此办理许可事务。
3.成立独立的“行政审批执法监管局”或对现有监管力量进行重组。在相对集中行政许可权实践过程中，根据建立“大部门”行政体制要求，结合“管理、审批与监督、处罚适当分离”的行政改革原则，相对集中对被许可人的监管处罚权，建立机构人员相对集中、专司对被许可人日常监管处罚权的机构，这在发达国家已有成型做法，值得我们借鉴。具体做法是，在相对集中行政许可权实施过程中，对已经进入“政务中心”实施的行政审批项目，不管是由政务中心独立实施还是入驻部门自行实施，这些项目的监督处罚权力、机构、人员也可以相对集中，具体形式有两类。一类是借鉴发达国家执行监管局经验，以“行政审批局”建立为契机，将原各部门内设的监管处罚处室和队伍划拨出来，成立隶属于本级政府，具有新型执行职能部门性质的“行政审批执法监管局”。二类是参考成都市武侯区做法，通过职能划转，实行全新的审批与管理相分离的行政管理体制，明确原部门不再拥有行政审批职能而仅履行监督处罚职能，对原部门内部处室的审批监管权力、机构和人员进行内部集中整合，成立部门内部专司监管执法处室，明确责任，细化职责，解决“以审代管”、“审监不分”的问题。通过实现对行政许可事务在实施、监管和处罚方面的“两集中”，将保障相对集中行政许可制度运行时各环节的有机衔接，发挥制度整体功效。
三、相对集中行政许可权的立法完善
相对集中行政许可权是根据《行政许可法》规定展开的，这一理论显然属于行政法制研究范畴。由于《行政许可法》对相对集中行政许可权制度规定过于原则，配套立法不足：欠缺相对集中行政权力的组织立法，机制创新立法，使得相对集中行政许可权实际操作无章可循。针对相对集中行政许可权及其机制创新的立法不足，笔者建议应从以下几个方面加以完善。
一是完善配套的行政组织法。针对机制创新中涉及职能、机构、人员整合而带来的“组织变迁”，建议在今后制定的《行政机构设置法》、《行政编制法》等行政组织法中，设立专章对相对集中行政权力整合的原则、实施步骤、整合后机构的性质、地位给予明确。特别是为解决可能产生的“精简一膨胀—再精简一再膨胀”问题，要根据“因事设人”原则，完善编制立法保障。这里西方发达国家一些做法值得我们借鉴，如日本早在20世纪60年代就制定有《定员法》，明确规定行政组织的定员，任何人不得突破。美国和德国通过立法控制行政组织预算，以此来限制行政组织的规模。
二是制定相对集中行政许可权构建和实施细则。鉴于各地关于制度构建、机制创新和模式选择很不统一，既有制度也散见于地方立法甚至规范性文件中，建议由国务院制定《相对集中行政许可权制度构建办法》，由省、自治区、直辖市人大制定《<相对集中行政许可权制度构建办法>实施细则》，以利于相对集中行政许可制度在全国范围内的推广和各地之间的有效衔接配合。在《构建办法》中，要体现相对集中许可权制度构建的基本原则、具体步骤、评价体系和机制创新(如政务中心的机构模式与组织定位)等。《构建办法》中要明确“行政审批局”及其政务中心的法律性质和地位；规定相对集中行政许可权的适用领域、部门，取得变更和消除程序、相关部门的协调配合责任等；要确定行政许可决策管理机构的法律性质、地位、职责和权限；规范相对集中对被许可人行政处罚权力适用的领域和部门、取得、变更和终止的程序等。在《实施细则》中除了结合本地实际作出细化的可操作性规定外，还要特别对行政许可项目集中后原来所依据的地方性法规、规章的修改、调整的程序、步骤作出规定。
三是调整完善行政相对人救济制度立法。机制创新最终将导致行政责任主体发生变化，这又直接关系到行政复议被申请人、行政诉讼被告、国家赔偿义务机关身份的重新确定。对于行政相对人而言，在寻求救济途径时明确被申诉的主体是救济其实体权利的先决条件。所以，针对机制创新中引发的行政责任主体变化，要对确定行政复议被申请人、行政诉讼被告、国家赔偿义务机关的法律，如《行政复议法》、《行政诉讼法》、《国家赔偿法》和相关司法解释做出对应调整。
四是制定行政许可项目评价方面的法律法规。建立科学的行政许可设定、评价制度，利于从源头上消除多头许可，提高许可效率，加快市场准人。根据《行政许可法》第20条要求，“行政许可项目评价”制度具体应包括项目的备案与登记、项目的规范与公布、项目的评价与调整、相关法律责任等。这一立法的针对性很强，实践中，如果政府部门行政许可权力被相对集中后，原有的行政机构未及时作相应的撤并，同样会造成机构膨胀。因此建议各省级人大要根据桁政许可法》关于定期检查的规定，制定《行政许可项目监督管理办法》，将具体的行政许可项目评价标准纳入其中以明确相关法律责任。
此外，还应加强机制创新的其他制度保障，如司法制度、社会保障制度、行政组织监督等方面，这是一个系统工程，必须同步推进。
