论如何建立和完善司法行政机关宏观管理下律师协会行业管理体制
时间：2020-10-09 07:52:31 来源：达达文档网 本文已影响 人 
【摘 要】文章对律师制度的概念进行了简要阐述。针对律师管理体制进行了分析并明确其存在的问题。最后就如何建立和完善在司法行政机关宏观管理下的律师协会行业管理体制提出了几点建议。
【关键词】律师管理；体制分析；存在问题；制度完善
律师和其他许多职业一样，都是由于社会发展而出现的职业分工。它是伴随着国家民主和法治化水平不断提高而出现和发展的，是律师管理体制中最基本细胞。建国以来，我国律师管理体制也经历了单一的行政管理体制、司法行政机关为主导律师协会为辅的管理体制和“两结合”的律师管理体制。经过不断发展和实践检验，我国现行的律师管理体制适合我国国情并且在推动律师业健康发展、实现社会公平正义方面发挥了积极作用。但其自身管理体制弊端也不可回避。本文针对存在的问题，提出了几点解决方案。
一、律师及律师管理体制的含义
1996年《中华人民共和国律师法》对律师作了界定：“本法所称律师，是指依法取得律师执业证书，为社会提供法律服务的执业人员”这一定义是伴随着“国资所”向“合伙所”转变，律师也脱去“国家干部”的外衣，不再具有国家性，由“管理者”变成“服务者”，可以说这一定义顺应了当时市场经济体制改革的要求，为大多数人所接受。律师管理体制指律师管理的体系与制度。具体地说，是指有关律师管理的机构设置、权限划分的组织制度及其所确定的法律关系。律师管理体制反映了国家与律师行业之间的关系,所要解决的核心问题是如何协调律师行业自身的管理权与国家对律师行业的管理权之间的关系。
二、现阶段我国律师管理体制存在的问题
司法行政管理与律师协会行业管理相结合的律师管理体制对推动我国律师业的发展发挥了十分重要的作用，但也暴露出越来越多的问题。主要有：
1．司法部的有关规章与《律师法》的规定明显矛盾，说明“重管理、轻服务”的观念仍然影响巨大。例如，司法部《律师执业管理办法》和《律师事务所管理办法》不仅在名称上只见“管理”两字，而且均专章规定了司法行政机关对律师和律师事务所的管理监督，并且具体规定了各级司法行政机关的管理权限，这与《律师法》第4条关于“司法行政部门依照本法对律师、律师事务所和律师协会进行监督、指导”的规定有明显的矛盾。
2．与世界许多国家的律师管理体制相比，我国司法行政机关对律师工作的管理权限过宽、过大，且拥有授予和撤销律师执业证书、批准律师事务所的设立和变更、对律师和律师事务所进行年度检查、对违法的律师和律师事务所进行行政处罚等诸多实质性权力，而律师协会所拥有的权限主要是“保障律师依法执业、维护律师的合法权益，总结交流律师工作经验，制定行业规范和惩戒规则，组织律师业务培训和职业道德、执业纪律教育，对律师的执业活动进行考核，组织管理申请律师执业人员的实习活动、对实习人员进行考核，受理对律师的投诉或者举报，调解律师执业活动中发生的纠纷，受理律师的申诉”等，与司法行政机关拥有的权力相比显得薄弱和虚化，难以发挥律师行业自治的应有作用。
三、建立和完善在司法行政机关宏观管理下的律师协会行业管理体制
1．明确司法行政机关的职能。我国《律师法》在总则中明确规定：“司法行政部门依照本法对律师、律师事务所和律师协会进行监督、指导。”《律师法》仅赋予其“监督、指导”的职能，而未授予其管理的权限。立法机关作出这样规定的理由：首先，我国建立社会主义市场经济体制和构建社会主义和谐社会，要求政府必须转变职能，加强宏观调控，而不能陷于各种事务的具体管理之中，以避免管得过死、过严，“扼杀”市场经济主体的积极性和创造力。其次，早在1993年12月，国务院批复同意《司法部关于深化律师工作改革的方案》就明确提出，“经过一段时间的实践后，逐步向司法行政机关宏观管理下的律师协会行业管理体制过渡。”如今将司法行政机关对律师工作的管理定位于“监督、指导”或“宏观管理”的条件已经具备。最后，从其他国家的情况来看，司法行政机关对律师工作的管理均已摆脱具体的微观管理，而定位于完全的行业自治管理或宏观管理，这种成功的做法值得我们借鉴。为切实实现司法行政机关对律师工作的“监督、指导”或“宏观管理”，我们认为应当采取以下几项措施：（1）正确界定司法行政机关的宏观管理职能。司法行政机关对律师业的宏观管理职能应包括以下几个方面：一是依法制定行业发展政策和法规、规章。主要包括组织制定律师行业的发展规划，与相关部门协调起草、制定律师行业的税收、收费、社会保障、执业责任保险等法规或规章，不断完善律师制度。二是指导性宏观管理。司法行政机关的指导性宏观管理主要是对律师协会的行业管理进行监督和指导，保证行业管理的正确性和合法性。三是准入和退出管理。在准入管理上包括两个方面：对自然人通过考试授予法律职业资格，再依照规定的程序颁发律师执业证书；对符合法定条件的国内律师事务所及外国和我国香港、澳门地区的律师事务所驻华（内地）代表机构颁发执业许可证。在退出管理方面，主要是做好律师和律师事务所执业证书的吊销、注销工作，以及组织、监督清算等工作。四是协调各方面关系，改善执业环境。五是调整法律服务供求关系，通过市场机制与政策调控手段的结合解决法律服务供需矛盾以及地区间的不平衡问题。如在中西部基层地区设立国资律师事务所、鼓励中东部大城市的律师到中西部基层地区工作、在中西部基层地区建立完善的法律援助制度等。（2）再次修订《律师法》，将律师法有关条文中不符合上述宏观管理要求的内容予以修改或删除，以使司法行政部门“宏观管理”的要求与“监督、指导”的原则相一致。例如，《律师法》第四条中“指导、监督律师、律师司务所、律师协会”可改为“指导、监督律师协会”。（3）对司法部的有关规章进行清理、修订，废除有关“律师执业行为规范”的规定，从而将制定“律师执业行为规范”的权力交给律师协会，使律师行业组织的自主性和自律性均得到充分体现。
2．司法行政职能需要完善之处。（1）改善律师执业环境和增强权益保障。我国现有律师执业权益保障包括立法保障、行政保障、司法保障和行业保障。虽然《律师法》、《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》和《行政诉讼法》对此项内容有详细的规定，但在现实中，律师执业环境还不能尽如人意。例如律师办理案件需要调取工商行政管理、房屋管理、户籍管理、民政等部门保存的登记材料或证件材料时，由于部门利益或行业内部规定的阻碍而被拒绝。因此，作为承担宏观管理职能的司法行政机关应发挥协调功能，为律师权利的行使直接提供便利与支持，使律师执业环境得到改善，法定权益得以落实。（2）完善准入机制。我国目前的律师准入制度实行的是统一的司法考试为主、特许考核为辅的制度。自2001年实行统一的司法考试以来，这种执业准入方式为律师行业选拔了大量人才，但经过十年的时间，这种考试方式也暴露出弊端。最突出的问题是，司法考试的试题设计在很大程度上只反映记忆水平，而较少反映分析能力，并且律师在执业前普遍缺乏法律实践经验。因此应从两个方面进行完善：一是完善司法考试制度。可以考虑将现行司法考试改为两次，第一次考试是针对通识教育而举行的，重在考查应试者对基本法律知识和原理的掌握，试卷以客观题为主，辅之以适当的简答和论述题，且通过率应当在20%～30%之间。第二次考试则安排在第一次考试通过者接受两年职业培训之后，针对职业教育进行考试，分为笔试和口试两部分，笔试重在考察应试者分析解决问题的能力、逻辑推理能力、写作能力以及法律职业道德，提醒应以主观题为主，特别是要加大情境材料题比重，口试则考查应试者的临场应变和口头表达能力以及仪表风度。第二次司法考试通过率应在80%～90% 之间。二是建立法律职业统一培训制度。在采用二次司法考试模式的条件下，所有通过第一次考试的人员在进行第二次考试之前，都必须参加职业培训，由国家成立统一的国家法律职业培训学院及其地方分院，对上述人员进行集中统一培训，可以采取远程培训方式，培训内容为法律技能实际应用。从长远看，执业准入的考试培训和管理等工作应由律师协会担当才更加合理，因此司法行政机关在完善准入机制的过程中应逐步将这项职能过渡给律协。（3）完善退出机制。20世纪90年代中期以来，中国律师数量逐年增多，律师队伍不断扩大。然而由于我国律师人才匮乏这一现状，使得律师管理体制的设计者过多注重了对律师准入机制的研究，而律师退出机制多年来变化不大。目前，体现在律师退出机制上，除因律师犯罪、严重违规违纪行为受到司法行政机关给予吊销执业证书的处罚及律师协会对其终止会员资格的行业处理外，离开律师行业的人比例很小。这种现状使得那些本不适应律师执业要求的人员由于没有合理的退出途径而留在律师队伍里，产生了了负面效应。因此需要逐步制定完善退出机制。可以从三个方面入手：第一，保留现有由于律师犯罪、严重违法违纪与职业操守的不良行为给予吊销执业证书的处罚及律师协会对其终止会员资格的行业处理；第二，探索建立从律师队伍中遴选法官、检察官的机制，促进法官、检察官队伍结构优化和综合素质水平的提升；第三，完善现有的律师考核评价机制，用科学的考核评价机制引导那些不适合从事律师行业的人员退出律师行业。
四、结语
改革开放三十年，伴随着改革开放和经济发展,律师所发挥的重要作用日益显现,他们登上了历史舞台,成为促进依法治国的重要因素。然而，中国律师的成绩更注重反映在技术层面上，更需要反思如何更多的承担相应的社会责任和职业责任。律师协会作为被推崇的“两新阶层”的行业管理者和组织者应该引领和推动行业进步,发挥社会新阶层的作用。新律师法的修改，对于解决呼声很高的行业自治没有太大的改观，怎样理顺司法行政机关和律协的职责分工，使双方都有所为有所不为，在现有的法律框架内还是有很大的发展空间的。
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