WTO困境下的国际贸易新格局与挑战

WTO多边体制自多哈回合遭受重创后，一个以RTA为主导地位的国际贸易新格局正在被创造出来，原本为推动贸易自由化的规则反成其障碍，阻碍了全球贸易自由化进程和经济发展。国际贸易新格局以FTA构建为基本特征，TPP和TTIP在其中突显出重要作用，不仅打造了一个以高度自由化为堡垒的市场准入屏障，而且使国际规则进一步泛“美国化”，成为美欧在经济、政治和军事上达到控制全球战略意图的一部分。

在国际贸易新格局中，中国被孤立和边缘化，主要贸易伙伴几乎“一网打尽”，FTA建设难度进一步加大，从而面临两难选择。为此，中国必须组织专门力量进行前瞻性研究，将FTA构建提升到国家开放战略层面进行顶层设计。

一、WTO面临的困境

（一）WTO的宗旨与实质

二战后，为推动贸易自由化，各国都认为应重新规制国际贸易政策，在美、英等国倡导下，1948年GATT建立。GATT承担历史使命长达40多年，在国际贸易领域发挥了重要作用。1993年12月，GATT第8轮谈判（乌拉圭回合）取得重大进展，成员国决定建立WTO。WTO作为制定国际贸易全球规则的唯一国际组织，主要功能是保证国际贸易顺利自由地进行，基本宗旨是确保国际贸易的可靠性、公平性和市场的开放性。WTO的最终目标是建立一个繁荣、安全和负责任的经济世界并改进成员国人民的福祉，并与国际货币基金组织（IMF）和世界银行（WB）并列，被认为是世界经济三大支柱。

WTO覆盖全球最多国家，依其宗旨，应建立一个全新的国际贸易秩序，但运行不久后即出现裂痕，宗旨与现实背离，似乎“陷入了极度困境”。究其原因，主要有以下几点。

1.从政治经济学角度看，法律从来都是经济发展的产物，并且反应了经济发展的状况和要求。WTO法律制度也不例外，它既是经济全球化发展的产物，反映了世界各国经济相互依赖程度逐步加深情况下加强合作与协调的诉求，也隐藏了经济因素背后的各国政治力量较量。WTO法律制度既受到涉及贸易法律适用和实施因素的制约，更受国际政治因素制约，反映了法律体系与政治利益在国际贸易组织及其协定中的共存关系。二战后，美国成为主宰世界的一流政治经济大国，GATT伊始，就由美国开始发起制定国际贸易规则，从根本上改变了由英国主导近1000年全球贸易和政治规则的格局。

2.从国际法角度看，虽然国际法被定义为是国际交往中形成的用以调整国际关系并具有法律约束力的各种原则、规则和制度的总称，但国际法的形成从来都是各国（或国家集团）之间基于实力对比下对全球利益进行保护、协调与再分配的意志体现，并体现了强者意志。冷战后结束后，全球化和贸易自由化进程加快，尽管发达国家与发展中国家间在经济利益竞争中有所妥协，但贫富差距不仅没有缩小反而加大，由于发达国家掌握着技术优势，因而决定了它们在标准制订中的话语权，始终处于“掌门人”的主导地位。如在WTO规则中，“允许原则”促使发达国家使用技术标准构筑更为隐蔽的贸易保护；在环境问题中只关注自身领域；在程序性问题上几乎主宰了各项议题的制定；在贸易自由化进程中，不顾成员国经济发展的不平衡性，不断要求制订新规则；在反倾销措施中，仅一个“市场经济地位国”要求，就导致发达国家频繁使用该项措施为发展中国家贸易制造阻碍等等。

3.从国际政治经济格局看，最根本的原因是强国主宰国际政治经济格局没有根本改变，美国领导世界的趋势不断加强。由于国内法和WTO规则是两个独立、分离的层次，成员方可以根据自身利益进行取舍，美欧等发达国家在控制和主导WTO规则制定过程中，以强国为模型，在自身已经实行的国内贸易规则基础上加以修补但又要求世界所有国家向这些规则看齐，所以WTO规则的实质实际上只是发达国家国内贸易规则在国际贸易规则上的延伸，是其国内已经实行且证明是对己有利的游戏规则在国际贸易规则中的翻版，一个“市场经济地位国”标准就搅乱了自由贸易发展。另外，当美国成为唯一超级大国后，大量国际规则都在一定程度上走向了“美国化”，这在1999年11月WTO第三届部长会议上被充分体现出来（又称西雅图“千年回合”），当时美国力图将自己的价值观念、行为准则、经济模式、政治模式等作为WTO谈判的原则和框架构造国际贸易新格局。从美国的一贯做法不难看出，美国凭借其强大的经济贸易能力，一直奉行的是美国至上的“单边主义”原则，总是试图在经济贸易乃至政治上居高临下，强制推行按照其自身价值观念制定的、在其国内行之有效的规则而建立起以己为中心的“单极世界”。可以认为，WTO规则设计的灵魂属于达尔文主义的“优胜劣汰”法则，从一开始就具有强烈的“扶强抑弱”性，体现着强烈的实力主义特性和要素趋利本性，因此有人认为“WTO规则只是成员方利益博弈的一份国际商业合同”，而美国对WTO 规则的滥用不仅违背了国际经济规制建立的原意，更使国际贸易规则不断偏离预想轨道。

（二）WTO面临的困境

作为世界经济三大支柱之一的WTO从建立到2005年，在推动经济全球化和贸易自由化中取得过一些成功，但自2006年多哈回合遭创加上金融危机影响，WTO在推动经济全球化和贸易自由化方面的谈判和协调功能几乎丧失殆尽，目前只能作为一个并不公平的贸易纠纷仲裁庭在发挥作用。美国当代政治哲学家威廉·盖尔斯敦认为，近年来，贸易谈判要么太大而不能成功，要么太小而不受重视。WTO多哈进程的淤滞表明，战后全球贸易协定的老旧模式几乎崩溃。导致WTO困境的原因来自两个方面：第一，金融危机使实体经济遭受冲击，为避免危机深化，各国政府在运用财政金融政策的同时，纷纷重启贸易保护政策，保护国内市场和就业，不仅贸易保护主义再掀高潮，而且形式和手段更趋多样化；第二，WTO在推动多边体制的同时还确立了RTA的主导地位，并将其置于多边体制之中，贸易保护使多边体制遭受重挫，RTA便受到青睐，近年来甚至成为各国对外经济政策的重要组成部分，正在铸就一个新的国际贸易格局和创造一个“意大利面条碗”（Spaghetti Bowl Effect）效应。

值得注意的是，这个“意大利面条碗”可能引发一场新的灾难，因为它搅乱了WTO已经构建并逐步清晰地国际贸易规制。由于RTA伙伴选择不断扩大且不受地理区域局限，触角可以伸向贸易以外的广阔领域，在转变为不同大洲之间的区域贸易集团同时，复杂多样的规则设计和运行方式超出了WTO多边体制范围，在构建了更为复杂的关税减让和原产地规则后，不仅挑战了WTO国民待遇和透明度规则，使贸易成本增加，而且每个RTA生成的特殊规则无法形成全球标准，造成更多的区域内优惠区域外歧视。在此情况下，原有国际贸易规则被肢解，新生矛盾越来越多，原本为推动贸易自由化的规则反成其障碍，阻碍了全球贸易自由化进程和经济发展。

二、国际贸易新格局及其特征

（一）一个以FTA为主体的国际贸易新格局已经形成

RTA不仅能够为成员国带来贸易红利，更可以帮助一些大国巩固传统外交联盟和建成新的地缘政治集团。早在20世纪90年代，美欧等发达经济体就开始将RTA作为重要的区域布局手段，引领着区域经济一体化走向，如早期建立的欧盟、美洲自由贸易区、欧洲自由贸易联盟、南方共同市场、安第斯共同体、西非国家共同体等。从新世纪开始，不仅上述原因使WTO地位下降，而且国际贸易环境、经济秩序和政治格局发生了一些根本性变化，越来越多的国家认识到通过RTA和更为有利的FTA是成为通向经济乃至政治合作的有效途径，因为与旷日持久、错综复杂和矛盾重重的多边贸易谈判相比，FTA不仅具有时间短、见效快、易于操作、程序实施简单等特点，而且还具有增加和平力量，降低政治冲突成本的作用。FTA对缔约国具有较强的约束力，能够较快地解决多边体制难以解决的诸如投资、竞争、环境和劳工标准等多重自由化问题，促使缔约方更直接和更有效地促进贸易与经济合作发展。据WTO统计，截至2013年1月10日，向其通报的RTA数量达546个，其中354个已经生效，FTA和部分范围协定在其中占90%（剩下10%是关税同盟CU），一个以FTA为主体的国际贸易新格局框架已经形成。

在全球FTA迅速扩大过程中，有三个特点值得注意：第一，主要大国都在积极推进FTA，其中美欧为主体，目前美国正在实施的19个，已经签署尚待国会批准的1个（巴拿马），欧盟作为整体参与实施的34个，已通报WTO但尚未实施的3个（印度、加拿大、乌克兰）。第二，在FTA成为新的推进经济全球化和自由贸易重要工具时，其质量得到提升，目前FTA的谈判内容超出了WTO规制范围，不仅涉及传统贸易协议中的工业品、农产品、纺织品以及知识产权、技术性贸易壁垒等，还涉及到劳工壁垒、环境标准、投资保护，甚至民主政治等敏感问题。第三，政治作用有时大于经济作用，从经济角度看，经贸关系紧密的经济体之间达成FTA易于理解，但从目前的进展看，一些国家热衷FTA，更多的是出于政治和安全方面的考量。由于FTA缔约方首先需要就区域内重大议题达成一致，通过缔结FTA不仅确保贸易伙伴之间和平相处，还可以提升区域安全水平，使其成为实现区域安全和整体对外的战略手段，对小国来说，缺乏政治经济优势唯恐被边缘化，FTA可以使其达到自我保护的目的，对大国而言，FTA作为区域布局的重要战略手段，能够帮助其完成新的地缘政治霸权布局。

（二）TPP和TTIP构建突显出国际贸易新格局特征

1.TPP的内容与特征。TPP产生的背景主要囿于全球化受阻而世界经济重心东移，亚太区域战略价值提高，由新加坡、新西兰、智利和文莱4国于2005年签订（2006年5月生效）。TPP原本是发达小国间的自由贸易协定，但其内容却是一个涵盖广泛领域的FTA，除对货物贸易、服务贸易自由化以及电子商务交易、竞争、关税手续、投资、贸易技术障碍、卫生植物检疫、政府采购和知识产权保护等都制订了具体条款外，还参照NAFTA制定了劳务与环境合作的补充协定，因而被称为综合性的高水平贸易自由化FTA，其特征主要是：第一，高度开放性，TPP不对加入对象设限，只要达到协定要求，均可选择自由加入。第二，在传统关税减让方面，TPP要求对包括农产品和工业品在内的99%以上的货物实施零关税，在贸易自由化方面超过了WTO和其他FTA。第三，建立面向21世纪的高质量自贸区，实现国家间贸易和投资的自由化。美国加入TPP后，原谈判内容得到扩大，如增加了以往贸易协定中没有的交叉问题和新出现的贸易摩擦问题，使TPP成员国监管制度更加兼容，还增加了包括数字技术在内的创新产品及云计算和国际数据流动限制等潜在保护措施。美国积极参与TPP的目的非常明确：一要融入亚太，构筑降低贸易壁垒，增加美国贸易和投资机会的高水准自由化贸易平台；二要避免美国企业处于不利地位的“扭曲竞争方式”，为美国企业，特别是中小企业增加贸易机会制定新规则。

2.TTIP的内容与特征。美欧FTA构想始于20世纪90年代，但双方在规制等领域长期存在较大分歧。2013年2月G8峰会期间，美国总统奥巴马、欧洲理事会主席范龙佩、欧盟委员会主席巴罗佐发表联合声明，宣布美国和欧盟将各自启动必要的内部程序开启TTIP谈判，并打算于2014年底前完成谈判。TTIP的内容与特征是：第一，较之TPP谈判规格更高，美欧在TTIP中将就市场准入、非关税壁垒和规制达成协议；在关税、服务、投资和采购市场准入方面，要求消除跨大西洋工业品和农产品贸易中的所有关税，立即或在一定时期内，将关税从目前的平均3%-5%降至零，以建成一个更加一体化的跨大西洋市场；同时，在规制方面，还将开放诸如交通等一些新领域，维护和促进高水平知识产权保护，朔造新的全球标准。第二，致力解决与贸易相关的海关和贸易便利、竞争和国有企业、原材料和能源、中小企业和透明度等问题。第三，共同承诺谈判领域将涉及能为彼此带来最大潜在利益所在方面而展开，并为能够在纵横交错的经济体中达成真正的21世纪协议。目前，美欧经济总量占全球45%，平均每天贸易额27亿美元，占全球贸易额约40%，相互投资达3.7万亿美元，这个协定如果达成，将成为世界最大的FTA，据欧盟独立研究报告，TTIP生效后，欧盟对美国出口总体上将增长28%，欧盟每年将从中受益1190亿欧元。

（三）国际贸易新格局可能产生的后果

1. TPP和TTIP实际上打造了一个以高度自由化为堡垒的市场准入屏障。与以往以通过关税削减推动贸易自由化的FTA不同，通过TPP和TTIP，美欧在推动市场自由化名下，实际上只是希望在彼此之间削减关税和取消非关税壁垒，这两个协定通过统一监管标准，在知识产权、劳工和环境标准、技术标准等方面制定出了符合自身市场规范的更新更高规则，为推动双向互惠的更高规格贸易和投资提供保障条件，由此不仅使包括中国在内的广大发展中国家在新规则制定面前话语权缺失，而且影响全球经济健康发展。

2. 美国主导下的“单边主义”得到扩大，国际规则进一步泛“美国化”。一个以美国控制，以主要发达国家主导的国际经济新格局得以重新构建，使不断健康发展的经济全球化和贸易自由化遭受挫折，使已经发展了20年的经济全球化走向按美国标准推动新一轮市场化。目前，通过TPP和TTIP构建了表面上看似更高标准的FTA，实质上是进一步强调了其他国家的竞争政策、产业政策等是否符合美国标准，是否能够在以美国制度、规范、标准重新构建的国际经济秩序中运行，以实现美国全球霸权战略地位的进一步提升。

3. TPP和 TTIP已超出经济范畴，成为美欧在经济、政治和军事上达到控制全球战略意图的一部分。在全球FAT迅速扩张背景下，美欧通过TPP和TTIP重构贸易自由化规范，表面看似寄希望提高贸易自由化水平，通过改善外部经济环境而扭转国内经济复苏颓势，尽快走出金融危机阴影，但进一步研究会发现，冷战结束后，面对全球化和多极化的世界，美国越来越清楚仅凭其政治霸权和军事强权已无法统领亚洲等新兴经济体，更无法称霸世界。所以在TPP中，美国将其标准界定为亚洲经济一体化标准；在大西洋地区，欧盟轮值主席，爱尔兰总理恩达·肯尼今年3月访问美国时强调TTIP“将不仅刺激双方经济增长，而且给其他经济体发送了强烈的统领信号”，所以TTIP力求赋予美欧为未来全球经济制定产业标准的优势。谁都清楚，唯有重新激活其在贸易和投资方面的领导地位，驱动自身经济转型和增长方能保持世界霸主地位。从TPP和 TTIP涵盖的地理区域看，跨两洋39个国家大多数是发达国家，2011年经济总量（GDP）占世界的62%，TPP和 TTIP实际上控制和主导了美洲大陆两侧和欧亚大陆的政治经济秩序，美国以其“一体两翼”的全球政治布局战略目标可以改变全球政治经济环境，也为发达国家主导全球经济开通了有效途径。

三、国际贸易新格局对中国的挑战与思考

（一）国际贸易新格局对中国的挑战

其一，中国被孤立和边缘化。中国上世纪历经15年艰苦努力完成入世，入世10年对外经济贸易获得了巨大自由发展空间，不仅成为世界第二大经济体，而且对世界经济增长作出了较大贡献，入世红利为世人皆知。正当中国开始快步转型实现新梦想的时候，WTO多边体制遭受新规则挑战而面临被架空的危险，美国倡导的TPP和TTIP采取了“中国除外”（Anyone But China）战略，中国在国际贸易新规则制定中再次丧失话语权而被孤立和边缘化。

其二，将中国主要贸易伙伴几乎“一网打尽”。TPP目前的12个成员国将东盟、日本和美国联系在一起。已有研究结果表明，由TPP中亚洲出口商出口美国带来的优势将给中国造成210亿美元的损失； TTIP成员地区是中国最大的两个出口市场，世界贸易组织数据显示，2011年中国出口市场主要集中于美国和欧盟，分别占中国出口总额的17.1%和18.8%，在中国的进口来源地中，欧盟占中国进口总额的12.2%，美国占7.1%，由此可见，TPP和TTIP将中国主要贸易伙伴几乎“一网打尽”。在“立足于下一代”的新贸易规制完成后，世界主要贸易地区“门槛”将全面提高，不仅中国对美出口面临欧盟竞争压力，对欧盟出口同样面临美国竞争压力，在贸易转移效应下，中国对外贸易可能会面临来自全世界前所未有的压力。

其三，中国FTA建设难度加大。前文已述，不断兴起的RTA本身就是一个错综复杂的“意大利面条碗”或引发一场新的灾难。虽然中国一直积极从事RTA构建，但从目前的情况看，数量少且地域范围窄，截止2012年，中国仅签署了1个局部FTA（CAFTA）和10个双边FTA，涉及到22个国家和单独关税区，目前在建FTA18个，涉及国家和地区也只有31个。同时，中国FTA涵盖区域主要集中在亚洲、中美洲和大洋洲，美欧等主要市场没有涵盖在内，而美国不仅看到中国主导的中日韩FTA对其形成抗衡，也看到RCEP的挑战，所以美国主导下的TPP不仅要涵盖APEC21个成员，还要进一步发展成FTAAP；欧盟选择FTA对象的一个突出特点也是并不局限于地理位置相近的经济体，同样注重亚洲和拉美等新兴经济体，并将FTA作为在多边无法达成协议的重要补充方式（如农业）。另外，美欧在以TPP和TTIP覆盖太平洋和大西洋的同时，还在积极推进BIT、TISA、PSA等，构建内容的广度和深度远超过中国与FTA伙伴的谈判内容，由此可见，中国FTA建设难度将进一步加大。

其四，中国面临两难选择。一方面不参与，被孤立于新规则之外；另一方面积极参与，与15年艰难入世一样继续作出很多让步。中国的改革已进入深水阶段，其难度和关键矛盾众所周知，近两年有人认为加入TPP能够在一定程度上倒逼改革，这种想法似乎偏颇，因为深化改革的途径实际上是多元的，不是靠加入TPP或TTIP就能一步到位解决问题，真正要考虑的是快速加入新的高标准国际贸易和投资规则，我们的市场经济秩序和企业能否承受得了，如在新规制中，发达国家主张“竞争中性原则”，即不让市场主体因其产权属性而获得特别优势或遭到不公正对待，中国目前相差甚远。此外，在劳工、环境、知识产权保护标准、政府采购等方面，国内目前的相关立法远达不到国际规则标准。

（二）面对新贸易格局的几点思考

1.各国经济增长道路没有本质区别。在我国，消费、投资和出口作为经济增长的三个推动因素是众所周知的道理，在这三个因素中，消费受人口和收入存量因素制约，在既定的经济发展阶段内不可能有快速变化。自1998年后，中国几届政府都提出拉动内需刺激经济增长，但实际效果甚微。入世后的10年增长主要靠投资（国内基建投资和海外投资）和出口拉动，受技术进步和国内经济转型影响，投资发展迅速，出口依赖短期的廉价劳动力优势而释放贸易红利，但中国的贸易红利影响了别国的就业。从经济学角度看，各国的经济增长道路并无本质区别，美欧等发达国家消费和投资进展状况和面临局面与中国类似，但金融危机使世界经济复苏乏力，美欧等发达国家开始挖掘经济增长潜在红利，美国确信促进经济增长最强劲的方法之一就是确保美国生产、制造和创新的商品和服务有机会到达世界其他国家的消费者手中，欧盟认为贸易将是未来增长的重要源泉之一，国际贸易自然成为一剂妙药，贸易摩擦自然也就频繁起来。在和平与发展的时代，仅靠摩擦不是长期解决问题的办法，“劳心者治人，劳力者治于人”，通过制定掣肘别人的规则成为最好的办法，所以TPP和TTIP的出现就不是一件奇怪的事情了。TPP和TTIP不仅充分体现了美国以出口倍增计划恢复经济思路，更彰显出其重复世界政治经济和军事领导地位的战略意图。从社会发展角度看，任何一个新问题的出现都要站在问题前面思考，提出具有前瞻性的分析和解决办法。

2.当前世界经济正在经历着一个深度调整期。各国都在考虑下一个增长点在哪里，技术突破点是什么。在这个期间，大量新技术正在孕育，新标准在制定，新规则在产生，面对TPP和TTIP制定的新标准，不能简单地认为“美国主导的新一轮国际规则将更加严格，更具有针对性，实际上主要意指中国”，如此思路，我们不是被打击就是跟在别人后面跑。对市场规范、产业政策、贸易政策、法律框架，以及技术、劳工、环境、知识产权等泛贸易标准，不能总是认为我们是发展中国家，就应该用低标准规范要求，我们需要认真思考和全面清理目前的市场规范和行业技术标准，站在下一个10，甚至20年、30年角度来重新制定与国际接轨甚至具超前行标准。

3.金砖国家兴起与未来。不仅挑战了世界政治格局更挑战了经济格局，在全球经济格局中，金砖国家国土面积约占30%，人口占42.88%（2012年数字，下同），国内生产总值约占20%，贸易额占15%，吸引外资占53%，2012年对全球经济增长贡献率超过60%，并在国际政治事务中发挥着越来越重要的作用，但目前金砖国家都被排除在TPP和TTIP之外，随着金砖国家合作水平不断提升，联合金砖国家发出呼声参与国际规则制定不仅是一个好的选择，更有可能构建一个全新的FTA。