选举在发展党内民主中的意义

内容摘要 选举不是民主的全部，但有着特殊的意义。制度层面和实践层面党外竞争性选举的出现和强化是加快党内民主建设的压力和动力，而党内选举的质量则直接关系到党内民主建设的水平。目前某些因素导致党内选举存在一些不足，但通过改善党内选举来促进党内民主是可取的方向。

关 键 词 选举 党内选举 党内民主 中国共产党 中国政治

作者 高民政，解放军南京政治学院上海分院教授、博士生导师。（上海：200433）

2007年10月，胡锦涛总书记在中共十七大报告中明确提出“要积极推进党内民主建设，着力增强党的团结统一”。这是由于“党内民主是增强党的创新活力、巩固党的团结统一的重要保证”。因此“要以扩大党内民主带动人民民主，以增进党内和谐促进社会和谐”。而推进党内民主建设的一大举措就是“改革党内选举制度”。胡总书记关于“积极推进党内民主建设”和“改革党内选举制度”的讲话令人鼓舞。结合学习胡总书记讲话精神，下面笔者试图以选举（党外选举和党内选举）为视角，对党内民主问题，略述拙见。

选举与民主:现代政治理论视角下的思考

尽管有学者在论述党内民主的限度时指出“不能用一般的民主来套党内民主”、“在一般的民主理论和原理上将其无限放大，推到极端”；但笔者认为，党内民主也是民主，不论在理论和实践上理应具备一般性民主的本质属性。从语义学角度来看，“党内”这一限定词只是表明了“党内民主”在空间和主体上的内在规定性，因此从考察选举与民主的一般性关系的视角入手，符合马克思主义认识论，有助于我们理解选举对于党内民主的特殊价值，帮助我们深刻体会胡总书记讲话的精神和意义。

不论是民主理论还是民主实践，它们都伴随人类走过了漫长的历史，但人们对它的认识却是“仁者见仁，智者见智”，“于是我们生活在一个以民主观混乱为特色的时代里”。［1］民主“不服从单一的学说。鹤立鸡群、唯一重要的民主论学者是不存在的”［2］。但从目前主流民主学说中，我们仍能发现选举对于民主的特殊意义。

（一）自由、公正、经常的选举是民主政治的核心程序

在这个意义上，选举几乎是民主的同义词。作为规范民主理论和竞争民主理论分野之标志性人物的熊彼特认为，“民主方法是为达到政治决定的一种制度上的安排，在这种安排中，某些人通过竞取人们的选票而得到做出决定的权力”［3］。在这里，工具理性层面的民主实际上是人们选举政治精英的一种程序。自称从熊彼特那里汲取了理论营养的李普塞特这样界定民主：“一个复杂社会中的民主，可以定义为一种政治系统，该系统为定期更换官员提供合乎宪法的机会；也可以定义为一种社会机制，该机制允许尽可能多的人通过在政治职位竞争中做出选择，以影响重大决策。”［4］可见民主政治中人员流动的特性正是由选举体现的。对民主“进行了概念清理工作”的萨托利总结道：“为了拥有民主，我们必须建立一定程度上的人民统治，因此让我们直截了当地问一下，我们在什么时候能发现‘统治的人民’，发现进行统治或担当着统治角色的‘民’呢？答案是：在选举的时候。这并非贬损之辞，因为民主过程正是集中体现在选举和选举行为之中”。［5］因而“检验民主就是用选举检验，因为只有选举才能显示‘普遍的共识’……”［6］而以研究民主化问题著称的亨廷顿接受了熊彼特关于民主的程序性定义，认为“根据这一定义，选举是民主的本质。从这一本质中产生了民主制度的其他特征……”［7］“在其他政府体制中，人们可以根据出身、抽签、财富、暴力、选任、学识、任命或考试成为领袖。民主政治的核心程序是被统治的人民通过竞争性的选举来挑选领袖。”［8］因而“评判一个二十世纪的政治体制是否民主所依据的标准是看其中最有影响的集体决策是否通过公平、诚实和定期的选举产生……”［9］在诸多民主问题研究成果中，亨廷顿关于选举与民主之关系的论述明确地将选举提高到最重要的地位：“如果用普选方式最高决策者是民主的实质，那么民主化过程的关键点就是用在自由、公开和公正的选举中产生的政府来取代那些不是通过这种方式产生的政府。”［10］

从以上论述可以得出一个基本结论：尽管学者们对民主内涵和外延的理解不尽相同，但都不约而同地关注选举问题；可见，选举在民主政治中发挥着不可替代的作用。

（二）选举不是民主的全部

可从两个层面来理解这一判断。一是对民主政治举足轻重的选举是“有条件的”，如自由、公开、公正、定期和竞争以及选举产生的政治精英拥有实际权力等，不具备这些条件的民主只是徒有其名的“选举民主”而非真正意义的“自由民主”［11］。二是从时间和内容上看，即使满足上述条件的选举也不能等同于民主。选举周期性地进行意味着如果选举间隔期里不存在其他形式民主生活，那么民主便是“短命的”、残缺不全的，因为选举只是决定由谁担任代理人，可民主生活还包括对具体事务的处置。“选举不制定政策；选举只决定由谁来制定政策，选举不能解决争端，它只决定由谁来解决争端。”［12］选举民主只是民主的底线定义，后者蕴含着更丰富内容，可能涉及政策决定，权力监督等其他领域。

从实践的层面上来看，纵观西方社会民主发展的漫长历程，尽管不同时空条件下的政治选举存在这样那样的缺陷，但它对西方民主政治发展的正面推动作用是不容否定的，限于篇幅，此处不再赘述。

党外选举与党内民主：

党政关系视角下的思考

在中国语境下，党政关系主要是指中国共产党同各级人民代表大会、人民政府、人民法院和检察院等国家机关的关系，本文着重论述作为党的外部环境的民意代表和公职人员的选举中，竞争性因素的日益增多对党内民主的影响，解释推动党内民主的外因。

（一）制度环境的竞争性因素

中国共产党独特的发展历程塑造了当代中国独特的党政关系和党际关系，并在国家根本大法中得到确认。有学者指出，作为执政党，党的建设和发展离不开国家整体制度的建设和发展。因为，在执政的条件下，党实际上承担了繁重的领导和执政功能，党有效履行所承担的功能是党有效领导和执政的前提。因而在国家整体制度建设尚未提供新的党政关系架构，尚未为党的领导和执政功能提供新的实现方式的条件下，过激、过快地推进党内民主，不但对党内民主的良性发展不利，而且对保证党应有的执政和领导能力不利。［13］这样的论述不无道理，但笔者要强调的是，“党的执政地位不是与生俱来的，也不是一劳永逸的”，中国当前现有的制度环境中存在的竞争性因素，实际上足以使我们有理由加快以推进党内选举为核心内容的党内民主建设。

宪法是国家的根本大法。我国宪法第三条明文规定了选举在民主政治中的重要地位：“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。”这意味着通过选举人民主权理念可以得到落实。宪法第三十四条将选举权和被选举权作为一项重要的政治权利来保护：“中华人民共和国年满十八周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限都有选举权和被选举权；但是依照法律被剥夺政治权利的人除外”。

作为对宪法相关规定的细化，《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》是规定操作层面选举问题的最高权威。由于提名是整个选举程序的基础，影响甚至决定着选举走向，因而《选举法》亦有明确规定：“各政党、各人民团体可以联名或者单独推荐代表候选人。选民或者代表，十人以上联名也可以推荐候选人。”至于他们的选举行为，《选举法》规定：“推荐代表候选人的政党、人民团体和选民、代表可以在选民小组或者代表小组会上介绍所推荐的代表候选人的情况。”

宪法还规定：“任何组织或个人都不得有超越宪法和法律的特权。”作为对政党组织及其成员之行为最具约束力的党内法规，《中国共产党章程》规定：“党必须在宪法和法律的范围内活动。”

笔者罗列上述条款旨在表明这样一个政治逻辑：从制度文本的角度来看，中国共产党是执政党这一现实绝不意味着党应该或实际占据着全部政治空间，相反，其他党外组织或人员同样具有宪法和法律所赋予的政治资格。中国共产党在推动领导方式和执政方式改善的过程中强调：“党的领导主要是政治、思想和组织领导，…推荐重要干部，…，坚持依法执政……”［14］结合《选举法》关于提名权的规定，可以看出，从制度安排的层面来看，党员与非党员、中国共产党与其他政党或团体具有平等的选举权和被选举权，具有法定资格对同一政治资源（如人大代表身份）展开竞争，只不过竞争形式不同于西方社会政党竞争模式而已。而目前民意代表和公职人员中共产党员占据巨大优势并非单纯制度安排使然，在诸如政治文化、政治资本等条件日益成熟的情况下，“文本民主”中的竞争性因素将不断被激活，政治参与渠道的开放将会带来新的挑战。

（二）政治实践中的竞争性现象

随着市场经济的发展、利益主体的多元化、政治体制改革的深入以及公民权利意识的增强，当代中国政治发展历程中不断出现一些鲜活的现象，以独立候选人公开参选的民意代表为标志的竞争性选举便是其中之一，并引起学者的关注。［15］2003年北京、深圳县区级人大代表选举曾因独立候选人竞选群体的出现而轰动一时。他们中许多人都是社会上的活跃人物，因而客观上已具有一定号召力；他们采用的竞选方式如成立助选团队、借助媒体力量宣传和高频率接触选民等等都为中国政治空间增添了新鲜空气；更值得一提的是，他们大多是民主党派人士或无党人士，这至少说明，虽然从整体来看，组织形态的中国共产党与其他党派之间关系是体现合作精神的协商式民主，但在这里作为社会成员个体的中国共产党党员与党外人士之间关系中，存在着相当大的竞争性因素。

同样引人注目的一些地方进行的公职人员选举，而1998年四川步云乡乡长的直接选举颇具代表性。它在参选条件方面更加开放，普通群众亦有资格参加竞选，候选人可开展竞选活动。而上级中共县委提名的候选人仅以微弱半数的得票率（50.4％）当选，直接选举给“党管干部”传统的冲击可见一斑。

亨廷顿在《变化社会中的政治秩序》中提出了一个对执政党而言相当重要的问题：“政党的力量来自其夺取政权的斗争。一旦大权在握，那还有什么动机驱使它去保持高水平的动员和组织呢？它能依靠惯性继续向前运动一阵子，倘若政治参与和政治组织已经达到很高的制度化水平，这样的惯性当可维持一段时间。但就其本质来说，它此时已缺乏进行斗争所必需的冲动，而正是这种斗争为政治稳定提供了持久的基础。”［16］对超大规模的中国共产党而言，如何获取“向前运动”的“冲动”的确是需要加以重视的问题，而根据世界上大多数民主国家的经验，竞争性选举为政党营造的“斗争”环境和忧患意识客观上有利于政党组织自身的良性发展，具体而言，中国政治舞台上日益增多的竞争性选举形成的压力，将推动党内建立一套科学规范的优胜劣汰机制以应对外部挑战。“我们的制度将一天天完善起来，它将吸收我们可以从世界各国吸收的进步因素，成为世界上最好的制度。”［17］

党内选举与党内民主

——党内权力授受关系视角下的思考

上述主要从外部因素即党政关系的角度思考党内民主建设的必要性，与此同时，我们应重视组织系统本身内部选举对于党内民主的重要性。

（一）党内选举是党内民主的基础和关键

“根据选举来界定民主是一种最简单的定义。……民主具有或者应该具有涵盖性广得多的和更富有理想的相关含义。”［18］的确，正如前面提到的，周期性选举的结束并不意味着民主的结束，社会成员仍在其他层次或方面实践着民主。就党内民主而言，它“从党的中央委员会到每一个支部，从领导机关的决策到党的会议和党的报刊上参加政策问题的讨论，从党内选举到对领导干部进行评议、监督，都要充分发扬民主。”［19］可见除了党内选举外，党内民主还包括民主决策、民主讨论和民主监督等内容；但选举是其他方面能否得到真正落实的关键。除极为个别的情况需要由传统意义上的直接民主来制定政策外，绝大多数政策都是由选举产生的党员代表、委员或者主席制定的。正如前文所述：“简单地说，选举不制定政策；选举只决定由谁来制定政策。选举不能解决争端，它只决定由谁来解决争端。”［20］

选举是一种择优机制，高质量的选举更有可能产生高质量的决策者和决策。民主讨论是党内政治生活的重要内容之一，是党员表达个人意志的平台，选举对民主讨论的重要性体现在：当前党内权力结构及其运行的现实已从正反两方面证明了“一把手”的素质和意志影响甚至决定着民主讨论的质量，而他们在程序上是民主选举的产物；作为一种人员更替机制，选举是民主讨论本身无法达到预期效果的情况下，政党成员实现意志的最有效手段。民主监督既针对事也针对人，但“对执政党来说，党要管党，最关键的是管好干部”，虽然理论上讲，选举产生的干部也并非必然廉政，但从现实来看，科学规范的选举的确可以降低监督成本；而且选举也理应成为撤换腐败分子、提升优秀干部的党内自我更新手段。

（二）党内选举确保和提升党的吸引力和号召力

党的宗旨是“全心全意为人民服务”，但这不否定党员在现有制度框架内追求个人政治利益的权利。而党内民主建设的价值取向之一便是保障和落实党员的民主权利，党内选举是一个重要手段，因为现代政治是政党政治，社会成员只有参与到政党中来才能在更广阔的政治舞台上施展政治抱负，也只有具备科学规范的内部选举机制的政党才能为其成员提供向上流动的机会，否则将影响到成员对组织的认同感，制约政党凝聚力。

政党实力取决于它所拥有的政治资源，如意识形态、制度规范、组织结构、政治技能以及成员数量等，虽然我们前面讲过不能单纯以党员数量衡量政党实力，但它仍然举足轻重，因为党员是其他政治资源的使用者和拓展者。而政党能否将足够优秀的社会成员吸引到队伍中来，很大程度上取决于党内选举能否最大限度地满足他们的政治预期。“只要成员们看到一个意识形态明确或含蓄提出的诺言和目标已经实现，那么由此引起的满足将足以保证支持的继续输入。”［21］古人讲的“选举足以得贤士之心”便是这个道理。

（三）党内选举的缺失或虚置很容易为腐败提供温床

权力腐败的危害已为学界和政界所共知，长久以来人们从经济基础、文化传统、社会心理等方面寻找其成因及医治方案。随着认识的不断深化，“体制问题”逐渐进入人们的视野，并被广泛地认为是遏制腐败问题的突破口。但笔者以为，目前的研究似乎过多地关注对领导干部当选之后的外部监督问题，而忽视了党内权力接受关系本身即领导干部生成途径方面存在的问题。正如前面所讲到的，科学规范的选举产生的领导干部也未必不腐败，但事实上许多腐败分子本身就是党内权力接受关系不规范的产物，而上台后又变本加厉地利用这种方法谋取私利，以致腐败现象愈演愈烈，不能得到有效遏制，这里试图从党内选举的角度进行简要分析。1999年震惊世人的“滑县卖官鬻爵案”中的主角、县委书记王新康曾不可一世地宣称：“滑县的事情，我想叫谁干，谁就能干成；我不想叫谁干，谁也干不成。”党内选举的扭曲使王新康凭借手中权力捞取巨额财富，滑县甚至流传着“要想富，动干部”的民谣，选举权得不到尊重的普通党员的意志廉价到令人发指的地步。［22］无独有偶，被披露的“马德卖官案”更表明在某些地区权力寻租现象是多么严重：作为行署专员的马德利用金钱争取到了原本对自己持有异议，握有关键决定权的组织部长韩桂芝的支持，而自己当权后“理所当然”地置正常的党内选举程序于不顾大肆卖官鬻爵，属下更是投其所好。［23］这两个案例至少说明了党内选举这一人员流动渠道的缺失或虚置会成为滋生腐败的温床。原因很简单，当左右自己政治生命的权力掌握在少数上级领导人手里，而非拥有平等选举权和被选举权的多数党员群众时，权力追求者自然不会去努力改善同多数选举人的关系了，他们只会“向上看”而非“向下看”。

原湖北天门市委书记张二江甚至将“下级学”作为政治学分支之一，他的话可谓一语道破天机：“不要认为自己是太阳就会发光，仅仅有才能，是成不了优秀下级的。”那么怎样才能成为“优秀下级”呢？“要搞好领导搞好关系，讨领导欢心。”“绝对服从，不管上级正确与否。”［24］显然，如果真正的党内选举得不到尊重，党员的意志将被扭曲，与党内民主建设背道而驰的权权交易、权钱交易只会屡禁不止。相反，在自由、公开、公正的定期选举中，“领导者由于受着定期选举而可能丢掉职位的制约，会留心投票者如何看待他的行为，假如确实如此—— 大多数时候的确如此—— 那他就会受制于对这种反应会是什么—— 无论是积极的还是消极的—— 的预测……”［25］权力追求者在选举过程中接受党内多数人意志而非极少数人意志的考验，是党加强党内民主建设，遏制腐败现象的有效途径和发展方向。

制度缺陷与人为阻力：

目前党内选举存在的问题及其症结

党内选举既然如此重要，那么目前的运行状况究竟如何呢？鉴于历史教训和现实压力，党的决策层把“改革和完善党内选举制度”作为执政党建设的一些重要内容，如果我们纵向比较，会发现党内选举已取得了不少成就，在党的领导和指导下，许多基层单位进行了有益的尝试，为党内选举的进一步发展积累了宝贵的实践经验和制度供给。但根据某些学者所做的实证调查，党内选举仍存在诸多问题，如个别领导在选举过程中起了与其法定地位极不相称的作用，许多党员的政治参与热情尚未被调动起来，长时间里形成的政治意识一时难以消除，等等。［26］那么这些问题的症结何在？本文无意面面俱到地逐一列举，而是对最关键的三个方面加以说明。

（一）制度设计层次的疏漏缺失

亚里士多德认为：“法治应包括两重含义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律。”［27］亚氏虽然讲的是城邦法律，但其经典论述所体现的精神适用于我们审视政党组织内部的法规、制度。那么我们具体根据什么尺度来衡量制度的优劣呢？“第一项准则是制度应具有一般性。换言之，制度不应在无确切理由的情况下对个人和情境实施差别待遇……第二项准则是，有效规则必须在两种意义上具有确定性……秘密法令和含糊、多变的法律也违背了确定性原则。第三项准则是制度应当具有开放性，以便允许行为者通过创新行动对新环境做出反应。”［28］中国共产党在改革开放以后的20多年来日益重视“制度建党”的战略，制定了大量规章制度，其中直接与党内选举相关的不下10部；它们凝聚着决策者和学者们的智慧，而且在实践中也的确发挥了不可替代的作用。但不容忽视的是，通读相关条文根据上述评价尺度，我们发现其中的一些缺失。如《中国共产党章程》、《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》一方面强调选举人的意志要应得到尊重，另一方面又都明确规定“上级党的组织认为有必要时，可以调动或指派下级党组织的负责人”，而又不对何种情况“有必要”做出具体规定。这种“有必要时”的规定初衷或许是好的，甚至是“有必要的”，但如果对“有必要时”不做具体限定的话，那就既不符制度应具有的“一般性”准则，也不符合“确定性”准则。而现实中为数众多的“上级”领导或“组织”，正是将特定条件下才应行使的权力常态化以服务于小集团或个人私利。要使这种状况得到根本改变，就必须从解决具体制度的漏洞开始做起。

（二）部分领导层阶的负面示范效应

民主化的进程需要经济、政治、文化等各种因素的共同推动，而领导或决策高层因掌握着巨大政治权力而在其中发挥着独特作用，他们的理念和举措直接推动或阻碍着民主化进程，就党内选举来看，位高权重的他们的政治行为具有重大导向作用，正所谓“上行下效”。目前在实践中的有些做法虽然能够在党内法规中找到依据，而且客观上也发挥着一定作用，但从长远来看不利于党内选举的良性发展，例如，我们一方面在大力宣传改进党内选举的必要性，另一方面在某些方面却留下推行“计划政治”的印象，如果各级各地党内高官较大范围的调整和指派在相应层级组织单位内即使连民主化水平较低级的确认型选举也没有进行的话就会带来不小的负面效应。［29］具体地讲，党内各级高层官员的正面示范作用应体现在两方面：一是党的各级高层决策者由真正的选举产生，二是他们尊重下级组织成员的选举权，就目前情况而言，这两点尚仍存在改进的空间。在这方面，党内各级高层领导决策者更是责无旁贷。

（三）既得利益层面的消极抵触阻碍

在党内选举方面，各地之间还是存在不小的差距，这除了思想认识和民主素质方面的原因外，维护既得利益需要恐怕也起了不小作用。前述滑县和绥远两案也说明了这一点，一些单位的领导人未必不懂得党内选举的必要性，可一旦考虑它真正推行起来后会打破现有利益格局时，就不免犹豫不决甚至百般阻挠，即使推行起来，既得利益者的私人意志也会降低党内选举的质量。邓小平的一段话道出了问题实质：“政治体制改革的内容现在还在讨论。这个问题太困难，每项改革涉及的人和事都很广泛，很深刻，触及很多人的利益，会遇到很多的障碍……”［30］党内选举也是一项改革，也面临同样问题，有许多壁垒阻碍着它的推进。但“青山遮不住，毕竟东流去”，真正符合历史发展规律的事物总会出现并壮大的，尽管可能会遇到许多挫折。

以上所论表明，找出党内民主和选举方面存在的问题及其原因，乃是为解决问题开辟道路。令人可喜的是，我们党已经敏锐地认识到这些存在的问题，并且开始探索解决这些问题的道路。胡锦涛总书记在十七大报告中明确指出，我们党今后将“改革党内选举制度，改进候选人提名制度和选举方式。推广基层党组织领导班子成员由党员和群众公开推荐与上级党组织推荐相结合的办法，逐步扩大基层党组织领导班子直接选举范围，探索扩大党内基层民主多种实现形式。”［31］相信新一届党的领导集体一定能够在选举与党内民主的制度制订与实践方面为全党和全国作出表率，不断创造党内民主与人民民主相互促进、共同发展的新境界。

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