我国侨务法治存在的问题、缘由与前瞻
时间：2021-02-10 07:58:06 来源：达达文档网 本文已影响 人 
【摘要】我国侨务法治存在的问题有法典化色彩不够浓、法律关系主体不够完整、缺乏内容详尽的侨务法治建设规划、华侨华人身份认定制度不健全等问题，其源于侨情发生重大变化、法治环境发生重大变化、缺乏侨务法理论研究等原因。因此，我国应当加强侨务立法和理论研究，并不断完善侨务法治建设规划，以推进侨务法治又好又快地发展。
【关键词】侨务法治；法典化；华侨华人；理论研究
随着世情、国情的深刻变化，侨情亦随之变化。侨情新形势下，无论我国侨民，抑或是外国侨民，均对我国相关权益制度提出了新的要求。党的十八届四中全会明确全面推进依法治国战略，这意味着侨务法治亦即将迎来新的建设轨道。在侨情与侨务法治新形势下，亟需厘清我国侨务法治存在的问题及其缘由，并寻找解决问题之路径。
一、我国侨务法治存在的问题
（一）法典化色彩不够浓
过去，我国调整侨务工作主要依靠政策。政策在特定的历史时期，确实能够有效而迅速地应对各种涉侨纠纷。然而，随着改革开放的进一步深入，许多弱点亦随之暴露，例如，政策的公信力低、稳定性低等问题，一直制约着侨务法治的推行。一些地方由于政府违反或者改变政策，侵犯侨胞和外国侨民的事件亦时有发生。这不仅使得我国的国际形象降低，更伤害了广大侨胞的向心力和感情。
为此，必须以法治的方式来推进侨务法治。由于法治方式具有稳定性，并有国家强制力的保障，故其公信力较高。为了能够与现行的法律法规体系相协调，减少立法成本，侨务法治的各种制度亦应不断推行侨务立法的法典化。例如，国务院侨办准备起草的《华侨权益保护法》即是一部综合性保护华侨华人权益的法律，这就是华侨华人权益保护法典化的具体体现。而一些将华侨人身权或者出入境权单独立法的做法则并不是法典化之表现，这种做法不仅难以与现有法律法规体系相协调，更增加了侨务立法成本。
（二）法律关系主体不够完整
目前，学者普遍认为我国的侨务法学之法律关系主体多限于归侨侨眷、华侨华人，而国外留学生、国外务工人员、外国侨民、侨务部门却未能在调整范围之内。尽管有学者已经将国外留学、国外务工人员定义为华侨，然而，外国侨民之规制仍需我国侨务法学界加以关注。
基于我国的实际情况，我国的侨务法调整对象大致有归侨侨眷、华侨华人、国外留学生、国外务工人员、外国侨民、侨务部门。为了切实保障内外侨权益，激发他们继续为我国现代化建设作出贡献的热情，侨务法治之建设不应忽视他们其中某一个主体，否则侨务法将只能“半截子”发展。
（三）缺乏内容详尽的侨务法治建设规划
过去，由于我国缺乏内容详尽的侨务法治建设规划，一些本应由法治来调整的侨务管理内容，却往往沦落为政策的方式来调整。2010年以来，国务院侨办所颁发的《关于进一步做好我办政策法规工作的通知》《关于加强涉侨法规政策建设的工作规划（征求意见稿）》，亦没有遗忘政策之作用。由于政策的过多介入，而法治建设之内容又不详尽，工作部署比较原则和宏观，各级侨务部门对侨务法治建设又不重视，这些因素均严重制约着侨务法治的进一步发展。
（四）华侨华人身份认定制度不健全
侨务法与一般法最大的不同在于，侨务法律关系主体是内外侨民，而一般法包括内外侨民在内的一切公民。当前，我国华侨华人身份认定制度存在重大缺陷，这直接影响侨胞权益保护力度的强弱。实践中，常常出现因为某一个公民所持的我国护照出现过期或者丢失而无法证明自身为华侨华人之身份，甚至亦曾出现因为不能证明过世父亲之身份，而无法“火葬”的事件。相关部门对于华侨华人提供的证人证言或者族谱等资料的真实性不予认可，这也导致了侨胞参与我国各类社会事务的不便，甚至是难以参与。尽管《出境入境管理法》明确华侨可凭护照证明自己的中国公民身份，但由于相关责任不明确、社会知晓程度不高，该规定“形同虚设”。
二、我国侨务法治存在问题的缘由
（一）侨情发生重大变化
过去，我国将华侨华人当作弱势群体来对待，并明确华侨华人可享有“适当照顾”之待遇。随着时代发展，华侨华人的弱势地位不再明显。有些华侨华人甚至成为社会精英、政治栋梁，乃至世界名人，有钱有权者不计其数。侨情的不断发展，学界又抛出了“重大贡献说”，以此作为继续实行“适当照顾”华侨华人之重要理论，毕竟自改革开放以来，确实是华侨华人之投资，而促使我国经济得到了飞跃性发展。然而，近年来，许多公民出国留学、务工、旅游，侨胞所具有的“海外关系”色彩不断淡薄。我国国际化程度的不断提高，也导致了华侨华人之投资比例占整体投资比例之数额不断下降。无论是重大贡献，抑或是弱势群体的理论，难以解释华侨华人为何要享有“适当照顾”之权益，
（二）法治环境发生重大变化
党的十八届四中全会明确指出：“要深入推进依法行政，加快建设法治政府，维护我国公民、法人在海外及外国公民、法人在我国的正当权益，依法维护海外侨胞权益。”可见，党和国家已经开始从以往的主要靠政策来调整侨务工作向法治方式调整转变，侨务法治由此而拉开序幕。在侨务法治状态下，侨胞与国内公民都承担与其权利相适应的义务，并在行使权利和履行义务的实践中体现权利和义务的一致性。侨胞长期享受“适当照顾”之权益，却没有履行“适当履行”之义务，权益与义务之间存在不对等，这与侨务法治之理念相违背。
（三）缺乏侨务法理论研究
侨务法在法学界出现的时间较短，相关的理论成果多源于以往华侨华人学所推倒出的各种理论。政治毕竟与法治有所区别，政治之理论，在许多层面上难以适用于法治理论，侨务法理论自不例外。侨务法理论长期缺乏研究，亦是侨情、法治等环境仍未发生重大变化时所遗留的“历史原因”，亦是侨务法长期得不到重视之主要原因。故此，现有的侨务法研究成果难以为侨务法治建设提供充分而又力的指导。当前，无论是侨情，抑或是法治环境，均发生重大变化，当务之急，应当是要加强侨务法理论研究，保证有充足的人力物力投入于其中。只有这样，侨务法治才会在先进的理论指导下获得长足的发展。
三、我国侨务法治的前瞻
（一）提高侨务立法法典化程度
当前，我国侨务立法既有政策为主，亦有法典化程度不高之弊端。为此，必须着力提高侨务立法法典化程度。提高侨务法典化，一方面，得提高法律法规在侨务法中的比例，逐渐抛弃政策调整侨务之立法思维，不断保障侨务工作之稳定性与权威性。另一方面，法典化要求立法尽可能遵循统一立法模式，亦即内外侨之事务管理尽可能制定统一的法典进行调整，逐渐抛弃以往的单独立法而造成的各项法律法规的不协调。例如，能够制定《华侨权益保护法》，就不要再另行制定《华侨政治权益保护法》，因为权益包括政治权益，而另行再制定政治权益保护法，则会浪费立法资源，亦容易造成法规之间的不协调。此外，能够制定《外国侨民权益保护法》，就不要另行制定《外籍华人权益保护法》，这也直接增加了我国的立法成本。
（二）加强侨务法理论研究
侨务法理论研究，是一项繁杂的理论研究工作，其内容十分庞大，包括侨务立法理念研究、华侨华人身份认定制度的研究、侨民事务管理研究等方面的系统研究。首先，以移民法理论，不断探索侨务立法理念，改变以往“适当照顾”立法理念所带有的不协调国民待遇问题。其次，身份认定制度的完善，是侨胞能够享有权益的基础。故此，应加大力度研究，设计出各种可行的身份认定制度，拓展护照之证明效力，依法切实保障侨胞参与我国社会事务之权益。最后，根据内外侨民之不同，充分论证内外侨民的身份与特点，完善平衡内外侨民权益与我国利益之间的平衡。
（三）完善侨务法治建设规划
侨务法亦是法治建设之重要内容。在国务院侨办的推动下，不断制定出符合我国国情与侨情发展、内容详尽的侨务法治建设规划。具体而言，内容详尽之标准，在于不断完善建设规划的科学性与民主性。国务院侨办现行制定出侨务法治建设规制草案，分发各省侨办征求意见，吸取各省侨办对于侨务法治建设规划之有益建议。国务院侨办在征求完备省侨办后，调整原建设规划后，再向侨务法专家学者、社会大众征求意见，并举行若干场座谈会，就规划的内容是否科学、是否详尽等问题进行讨论。两项征求活动之耗时不能超过两个月，以此提高建设规划的效率和减少立法成本。
