《学校教职工代表大会规定》的颁布与高校教代会制度建设
时间：2021-03-05 07:53:54 来源：达达文档网 本文已影响 人 
摘 要：随着《学校教职工代表大会规定》（以下简称为《规定》）的颁布实施，高校民主管理建设再一次被提上日程。本文在分析教职工代表大会制度成立20多年以来，通过与《高等学校教职工代表大会暂行条例》（以下简称为《暂行条例》）内容的比较，阐述《规定》中的制度创新点。并针对当前高校教职工代表大会制度在运行中存在的问题提出相应的对策，推动高校现代大学制度的建设与完善。
关键词：教职工代表大会制度；民主管理；创新
2012年1月1日颁布实施的《学校教职工代表大会规定》，是施行教育法律法规、贯彻落实《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》，完善学校内部管理体制，加强现代学校制度建设，全面推进学校民主管理进程的必然要求和重要举措。高校民主管理，是将党的“依靠工人阶级”方针在高等学校落到实处的表现；教职工作为工人阶级的一部分，以主人的身份，能动、有组织地参与学校决策和管理；教职工代表大会作为“教职工依法参与学校民主管理与监督的基本形式”，是高校民主管理创新的重要手段，在社会主义条件下，也是高校贯彻落实《工会法》、《高等教育法》等法律法规的重要举措。因而改善教职工代表大会在高校运行中的困境，更是我们亟须关注的问题。
一、与《暂行条例》相比，制度创新明显
（一）教代会地位显著
1.法律效用地位的提高
《规定》是在第34次教育部长办公会议审议通过，并经商中华全国总工会同意而发布，是国务院部门规章，具有了更强的法律效用。这在名称上得到充分的体现，将“暂行条例”改为“规定”，符合2001年《行政法规制定程序条例》第4条的规定（国务院根据全国人民代表大会及其常务委员会的授权决定制定的行政法规，才称“暂行条例”或者“暂行规定”；），同时也符合2000年《规章制定程序条例》第6条的规定（规章的名称一般称“规定”、“办法”）。 [1] 由文件规定发展到法律法规，法律效用地位明显提高。
2.民主管理形式地位得到明确
与《暂行条例》相比，《规定》明确教代会“是教职工依法参与学校民主管理和监督的基本形式”， 与学校的其他民主管理形式相比，教代会具有法定的形式、广泛的代表性和适用性、职权的多样性和开放性、完整的组织制度和工作制度、一定的权威性和法律效力，由此确立了教代会作为教职工依法参与学校民主管理和监督基本形式的地位。
3.制度体系地位日渐完善
与《暂行条例》相比，《规定》共六章三十条，对本规定的适用范围，教职工代表大会的地位、指导思想、领导体制、组织原则、职权、代表的产生及其权利义务以及组织规则、工作机构等方面作出了较为全面系统的规定。以教代会为基本形式的学校民主管理制度是教育系统基层民主政治的具体实现形式，是学校管理体制的重要组成部分。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》提出，要建设“依法办学、自主管理、民主监督、社会参与” [2]的现代学校制度。《规定》由会议制度发展到工作制度，制度质量明显提高；由工作试点发展到制度规定，职责权利逐渐落实；由暂行条例发展到实施细则和工作规程，制度体系日渐完善。
（二）教代会适用范围
1.主体适用范围的扩大
与《暂行条例》相比，《规定》除了适用于中国境内公办的高等学校以外，还适用于幼儿园和各级各类学校，民办学校、中外合作办学机构，涵盖范围扩大。从目前调查统计情况来看，全国98%以上的各级各类公办学校建立了教代会制度，民办学校、中外合作办学机构教代会的建制率也达到40%。《规定》第二章第十一条还提出：“教师代表不得低于代表总数的60%，并应当根据学校实际，保证一定比例的青年教师和女教师代表。民族地区的学校和民族学校，少数民族代表应当占有一定的比例”。 [3]从而看出教师代表的范围，也从简单的以教师为主体的范围具体扩大到青年教师、女教师、少数民族教师代表中，主体范围在扩大的基础上更得到了细化。
2.时间适用范围的延长
《暂行条例》第四章第十三条规定：“教职工代表大会每3年1届，定期开会，一般应每学年开1次。”[4]而《规定》将期限延长为每3年或5年为一届，教代会每学年至少召开一次，这充分地反应了高校教代会代表任期应与高校党委的任期相一致，以及与高校工会的工作相适应。并且也符合《工会法》第十五条规定：“基层工会委员会每届任期三年或者五年”的要求，在一定程度上规范了教职工代表大会。
3.组织方式多种多样
《规定》明确了“学校根据实际情况，可在其内部单位建立教职工代表大会制度或者教职工大会制度，在该范围内行使相应的职权” [4]，除了教代会、教职工大会，对规模较大的学校在其下属单位，如院、系建立二级教代会，此外，针对规模较小的学校，一些地区设立区域性、行业性教代会制度，行使相应的职权。教代会由组织机构发展到组织网络，组织方式多种多样，自身建设日趋加强。
4.工作机构明确提出
与《暂行条例》相比，《规定》第五章第二十五条明确规定了“学校工会为教职工代表大会的工作机构”，《暂行条例》仅仅规定学校工会委员会承担教代会工作机构的任务，在党委的带领下，会同有关部门一起做好教代会的日常工作。将职责权利明确指向学校工会，避免了分工合作时对权责不同意，逃避责任等不良现象。高校工会是教代会的工作机构，不仅使教代会的组织机构得到明确，组织制度建设得到完善，而且也使高校工会在维护教职工的合法权益、维护教职工主人翁地位方面得到充分的发挥，从而为高校民主管理创新建设提供了有力保证。
5.职责权利范围的落实
与《暂行条例》相比，《规定》明确提出了正确处理国家、学校、集体和教职工四者的关系，将学校单独列出来作为利益的一方，更加凸显学校民主管理建设过程中学校对其自身所起的影响和被影响作用。建立现代大学制度，完善中国特色社会主义现代高校法人治理结构，必须体现在党的领导下，依法规范高校政治权力、行政管理权力、民主管理权力和学术权力之间的关系，实现各种权力的相互支持、合理配置和相互协调。《规定》还从不同的方面和角度，规定了教职工代表大会的八项职权。这八项职权主要体现为三个方面，即讨论建议权、讨论通过权和评议监督权。讨论建议权，可以使学校党政的决策更加符合本校实际，更加民主化和科学化，更加具有群众基础。讨论通过权，能有效保证《教师法》规定的“教师的聘任应当遵循双方地位平等的原则”以及《劳动法》所规定的劳动关系的确立“应当遵循平等自愿、协商一致的原则”。评议监督权，是指在学校党组织领导下，评议监督学校各级领导干部，这是在新形势下加强对干部的监督、密切党群干群关系，加强学校干部队伍建设，提高干部队伍素质的一项有力保证。这样，高校教代会的各项职责和权利也同时得到了具体而准确的落实。
二、高校教代会运行中存在的问题
教职工代表大会制度成立20多年的以来，我国绝大部分高校建立了教代会制度，这一制度逐渐制度化、正规化，并为保证广大教职工民主权利的实现，高校决策的民主化、科学化起到了重要的作用。同时也有力促进了我国高等教育事业的发展。然而，根据《学校教职工代表大会规定》的要求，教代会在其运行中还存在一些问题，主要表现在以下几个方面。
（一）领导思想认识不到位
高校领导对教代会的职权认识不到位，往往以行政手段替代教代会职权，依法行政意识不强。其表现为：(1)某些高校校长权利过大，学校领导指定代表。校领导还可随意调整削减教代会议程，压缩大会时间，常常削减对领导干部的评议监督程序，致使程序不能规范，代表不能充分行使知情权、参与权、表达权和监督权，从而起不到民主管理、民主监督的作用。(2)教代会缺乏专项经费支持，致使会议不能按照工作要求如期举行。 (3) 需要教代会讨论通过的事项，尤其是涉及教职工切身利益的事项，不是按规定提交教代会讨论，而是随领导意愿，即使提出也只是拿到教代会走走过场，没有充分的发挥教代会的民主权力。致使教代会形同虚设，职权履行难以全面落实。
（二）教职工主体地位发挥不到位
高校教职工主体地位得不到发挥除了领导不够重视的原因外，还表现在：（1）缺乏民主意识，安于现状，很难提出涉及切身利益方面的问题，也很难对学校重大事项的决议提出创新型意见。（2）由于在选举教职工代表时考核根据不科学，导致教职工代表素质不高，缺乏相应的民主管理意识。
（三）职权落实方面不足
虽然《规定》明文规定了教职工代表大会的八项职权，但是高校教代会在落实方面明显不够。在教代会讨论建议权的履行上，学校发展、建设、改革等学校重大问题一般都是遵循领导的原有意见，很少有其他的意见提出；在评议监督权上，对学校各级各类领导干部的监督力度不大，出于高校教职工升迁的考虑，不敢出面监督干部的工作，严重导致教代会质量不高。由此看来，教代会职权的落实应该更加注重。
三、完善高校教代会对策建议
为切实解决好上述问题，我们要加强高校教代会制度建设的研究，积极探索新时期新形势下高校教代会工作的新思路新对策。
（一）提高认识，增强高校领导和群众的民主意识
落实加强党委领导的党性修养，增强思想政治教育，改变陈旧的观念和错误的认识，重视教代会制度的建设和发展，牢固树立全心全意为人民服务的理念，把一切工作的出发点和落脚点放在最广大教职工的利益上；校领导要时刻学习《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》的要求，“树立依靠广大教职工治校的民主管理意识，把是否支持教代会的工作作为党委领导公仆意识和为民服务意识强弱的指标，自觉地配合教代会的工作”。[5]全体教职工也要真正的认识到教代会制度是健全的高等学校民主管理制度重要部分；同时也要看到教代会对于民主管理水平的提高以及学校和谐健康发展的重要作用，把提高广大教职工的民主管理和民主监督的权利作为全体教职工必备的思想意识。
认识指导行动。只有具备正确的认识，行动才能朝着正确的方向前进。在认识的基础上，教代会工作机构学校工会要利用广播、电台、宣传栏等媒体，大力宣传教代会制度建设的相关法律、法规知识。变过去单一组织教职工学习为领导、群众一起学，随着社会的发展，不断创新学习方法。可以尝试性的由上级工会组织下级党政工负责人一同开展培训班，共同学习，统一认识，达成共识。通过层层学、人人学，让学校领导和群众充分认识教代会的重要作用，认识教代会具有教职工授权和法律保障的权威性，增强他们履行教代会职权的责任感和使命感。
（二）加强组织建设，努力提高高校教职工代表的综合素质
根据《工会法》、《学校教职工代表大会规定》等有关规定，高校工会是教代会的工作机构，因而充实和加强工会领导班子及教代会各专门委员会的力量，其组织的建立和人员的配备要有利于加强工会和教代会工作。在领导人员的配备上，“工会主席可以尝试实行上级工会组织委派制”，这样工会干部的政治地位、经济待遇与任职单位脱钩，使得他们能够大胆履行其对领导干部的民主监督权和带领广大教职工行使民主管理的权利。根据有关规定，凡依法享有政治权利的本校在编教职工，均可当选教职工代表。这是当选代表的基本条件。但是，作为参与高校民主管理的教职工代表应当具有相当的素质，从而保证教代会的质量。民主管理能否适应新形势发展的要求，在很大程度上取决于教代会代表的素质情况。我们可以采取培训的方式，利用理论与实际相结合、普及与提高相结合、专题培训与系统培训相结合等方法来提高他们的综合素质。还可以建立激励机制，调动教职工代表参政议政的积极性，达到在实践中成长的效果。如实行提案奖励制度，即在每年年末对达到促进学校改革和发展的目的的提案进行表彰，对效果突出的提案实施奖励。奖励可以与教职工代表的评先评优、评职称、住房、福利等其切身利益挂钩。这不仅使教代会代表的民主管理权利得到了充分的发挥，同时他们在教代会运行的过程中，自身的素质也得到了相应的提高。
（三）落实职权，切实提高高校教代会的质量
有关高校教代会职权范围的界定问题，不是单靠高校内部的一个规章制度所能解决的，因为它不仅与整个教育系统的体制改革相联系，而且与国家的政治体制改革相联系，可以看出，切实处理好党政关系问题至关重要。教代会的法定领导人，一定要站在真正维护教职工利益的立场上，否则，教代会则成为一纸空文。因此，积极推进政治体制改革，深化高校领导和管理体制改革，是保证学校教代会职权落实和功能发挥的基本策略。根据《工会法》、《教育法》和《教师法》等有关法律、法规和文件精神，对近几年来教代会的实施情况进行检查、分析、总结，并作出客观、公正的评价，能够达到促进教代会正常化、制度化和规范化建设的目的。通过开展评估，总结经验，表彰先进，找出差距，推动整改，对加强民主制度建设，提高教代会质量将产生积极作用。目前高校教代会制度建设的发展还不平衡，存在教代会职权不够落实，会议不够正常、不够规范和质量不够高等情况。因此，各地高校要从实际出发，通过认真试点，逐步推广和完善教代会制度建设的评估工作。高校要在党组织领导下组成由党政工等有关方面人员参加的评估领导机构，努力运用科学的评估方法和手段，在制定教代会评估实施方案，收集情况和资料，处理数据和信息，综合分析，作出结论，提出整改意见的全过程中，都要不断增强科学性和实效性来提高高校教代会的质量。
我们还要注意的一点是，高校教代会在依法治校的过程中，获取各方面的信息是必不可少的环节，因而根据《高等学校信息公开办法》第三章第十三条规定 “高等学校应当在学校网站开设信息公开意见箱，设置信息公开专栏、建立有效链接，及时更新信息，并通过信息公开意见箱听取对学校信息公开工作的意见和建议”势在必行。通过坚持将推进信息公开与深化校务公开相衔接、扩大信息公开工作的力度、创新信息公开体制、完善信息公开的监督救济制度来促进教代会职权的落实。高校信息公开有利于促进依法治校，加强对高校的监督，建立“阳光高校”。把高校置于社会监督之下，才能提高高校工作透明度，防范和杜绝高校在基建、采购、招生等领域滋生腐败。■
参考文献
[1] 于兆波.现代大学制度下教代会的地位及作用——兼论《高等学校教职工代表大会暂行条例》的修改[J].工会论坛,2011, (3).
[2] 国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年).
[3] 《学校教职工代表大会规定》
[4] 《高等学校教职工代表大会暂行条例》
[5] 张安迎.高等学校教职工代表大会制度研究[D].北京：中国政府大学硕士论文,2010
