论党内法规的“法”属性

摘要：党内法规属性定位是党内法规在中国特色社会主义法治体系中发挥作用的前提，也是衔接协调好党内法规和国家法律的关键。党内法规不是国家法律，但效力不亚于国家法律，对国家法律具有溢出效应。党内法规是法，具有“法”的属性，符合软法的一些特性，但其自成体系，应以权力限制和权利保障原则加强制度建设，并衔接协调好国家法律，提高党内法规执行力。

关键词：党内法规；国家法律；软法；权力规制

中图分类号：D920.0文献标志码：A文章编号：1008-2921（2017）06-0078-05

一、党内法规的属性之争

十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（下文简称《决定》）将党内法规纳入中国特色社会主义法治体系当中，形成了党内法规和国家法律的“1+4”模式的法治體系。由此引发学界关于党内法规基本属性的争论——党规是否为国家法律？关于这个问题有以下几种态度：一是否定说；二是肯定说；三是折衷说。

（一）否定说。否定说认为党内法规提法不妥，党内法规不是法律。关于党规的提法很多，如“党内规章”“党纪”等称谓，“党内法规”的提法最先由毛泽东同志使用，并一直被沿用。但这一提法在学界备受诟病：第一，该称谓容易让人误解党规也是国法。一般认为，在使用“法律法规”时，这里“法规”指的是《立法法》中所规定的行政法规和地方性法规。显然，党内法规的制定主体不属于《立法法》规定的法规制定的适格主体。第二，这容易模糊党规和国家法律之间界线，消解国家法律的权威。在全面推进依法治国的今天，国家法律的权威尚未确立起来，又引入“党内法规”，这容易导致实践中以党规代替国家法律，国家法律的权威将会被党规所消解，而国家法律权威的坍塌，必然导致法治目标实现的迟滞。因此，有学者在中国青年报发文《“党内法规”提法不妥》，从法规的制定主体和特征入手，基于政党组织不拥有立法权，党规不具备法规特征，党内法规的提法无法正确反映党与法的关系等论据，得出“党内法规”提法不妥的论断。[1]

（二）肯定说。肯定说认为党内法规是法律，或者认为应当将党内法规纳入国家法律中。肯定说的一种观点认为党内法规就是法律。该理论认为中国法学界否定党内法规是法律的基本立场是基于西方的代议制理论——立法权属于代议机关，这一标准漠视了党规的实际效力。该论断认为是否应为法律，应从应然和实然两个层面考虑其是否具有法律效力。从应然层面讲，现行《宪法》序言中规定了中国共产党的领导，这就赋予了党内法规的法律性。“中华人民共和国宪法是建立在陈端洪教授所说的‘中国人民在中国共产党的领导下’，实际上有人民主权和中国共产党领导两项，这是宪法与党章并存的二元宪治体制，而非绝大多数代议制民主国家仅仅只有宪法的一元宪治体制，党规的法律性来自于宪法所确立的中国共产党领导和中国共产党章程。”[2]从实然层面讲，党内法规具有强制力以及暴力为后盾。党内法规与其他一般社团规范的根本区别在于强制约束力，部分党内法规以暴力为后盾，具有实施强制力保证。这从党对军队的绝对领导和纪检“双规”的例证中，就能得出党内法规的实然法律效力。

肯定说的另一种观点认为应当将党内法规纳入到国家法律中。这与“党内法规就是国家法律”的论断有所区别——如果是国家法律，那么就不需要将党内法规纳入到国家法律中。该论断认为党内法规与国家法律二元分立，不利于党内法规和国家法律的发展；从党内法规的制定主体、代表的意志和执行的强制力等方面论证，将党内法规纳入国家法律的可行性。“党内法规与国家法律并存是我国当下的现实，但它只是暂时的现状，将之纳入国家法律体系则是我国法治建设的必然趋势。”[3]有学者将党内法规与地方立法、行政立法和军事立法类比（早先，许多学者不能接受“地方立法”“行政立法”和“军事立法”等概念，认为法律只能由国家正式立法机关制定，地方、行政机关和军队不能立法，但后来这些概念逐渐被广泛接受），认为党内法规要经过一段时间才能为学界和公众认可。[4]

（三）折衷说。折衷说认为党内法规具有法律和政策的二重属性[5]，侧重于关注党内法规在法治体系中的地位，党内法规与国家法律关系以及党内法规与国家法律的协调衔接等问题。首先，作为一种行为规范的党内法规，在一些领域中发挥类似法律的功能，具有明显的法律性。党内法规同样是党的政策的重要制度载体，具有政策的一般特征。“基于它的法律特征，在广义的‘法’与其他社会现象的对立中，党内法规可纳入‘法’的范畴……基于它的政策属性，在国家法与党的政策对立中，党内法规应当属于政策的范畴。”[5]其次，党内治理法治化的制度载体是党内法规。实现全面推进依法治国和全面从严治党，需要有一套制度，制度管党才能加强党的组织性和纪律性。中国共产党长期执政，中国共产党党内治理的法治化是实现法治中国的前提和关键。“党内法规是中国共产党对中国社会内在的规则的把握，从党的层面维护社会主义法治，保护党内民主，体现了依规治党的理念” [6]。再次，党内法规与国家法律的关系应遵循国家法律高于党内法规，党内法规严于国家法律的原则。最后，党内法规与国家法律的协调衔接。二者的协调衔接有两条进路：一是注重两大制度体系中具体规范之间的衔接。党内法规与国家法律存在不协调、不衔接、不一致的情形。强化《宪法》与《党章》，国家法律与准则、条例等党内法规之间的衔接[7]。二是着重于实体价值和程序上的协调衔接[8]。两者要实现在实体价值理念上融通和制度的对接，在程序上的事前控制、事中沟通和事后的冲突排除[9]。

二、党内法规“法”属性的理论阐释

在这场关于党内法规属性的争论中，党内法规的“法”属性逐渐为学界所认同。因而，党内法规属性的争论聚焦到对“法”概念的理解上，其中以“软法论”和“权力规限论”为代表。

（一）软法论。应用软法理论来解释党内法规的“法”属性备受推崇，且为学界广泛认同。软法理论认为党内法规不是国家法律，但是一种法，而且是软法。

有学者主张党内法规是坚硬的软法[10]（P61-64）。该论断中有三个关键词：法、软法、坚硬的软法。首先，关于“法”概念的认识应突破传统法的定义（法体现国家意志、由国家制定和认可、依靠国家强制力保障实施），认为法为“体现公共意志和依靠公共强制力或自律机制保证实施的规范”。其次，根据法的概念，以是否由国家强制力保证实施为标准，将法分为硬法（国家法律）和软法，党内法规欠缺法的形式要件——制定主体是政党，不由国家强制力保证实施，其属性为软法。最后，党内法规不同于其他软法。《宪法》规定坚持党的领导，党领导人民制定宪法和法律。党内法规制定主体的特殊性，赋予了党内法规更强的法的属性和功能。“党规虽然因其不得使用国家强制力保障实施而被归入软法范畴，但对于党组织和党员而言一点都不‘软’，不是可遵守可不遵守的选择性规范，而是必须一体遵循、不得例外的硬要求，是不容违反、不得突破的刚性约束，属于‘坚硬的软法’”[10]（P64）。

有学者直接指出，党内法规的基本属性属于软法，但强调其具有硬法因素[11]（P109-120）。针对关于党内法规姓“法”的质疑，有学者进行了回应：一是认为“政党组织不具有立法权限”的论断，混淆了国家法律与法的概念。法包括国家法律，不具有《立法法》规定的立法权限，只能说明该组织不能制定国家法律，但并不意味着你制定的规范不是法。二是在仅仅指出“条例是党的政策性文件”，而没有说明法规特征的前提下，得出“党内条例不具备法规特征”的结论过于武断。三是以“党内法规”冠名，确定其“法”的属性，明确各级党组织的行为，能够避免“法就是党，党就是法”现象。四是明确党内法规“法”的属性，是以确定宪法和法律在法的位阶上高于党内法规为前提。在回应质疑的同时，认为党内法规符合软法[ 软法是指由公权力主体（包括国家公权力主体、社会公权力主体、国际公权力主体）制定或认可的规范相应的共同体成员行为，调整公权力主体与相应共同体的关系，公权力主体与相对人的关系、公权力主体相互关系的，不具有国家强制约束力的规则的总称][12]一般特征，但具有硬法因素。《宪法》序言规定了党的领导地位，赋予党根据宪法和法律的规定直接行使公权力，使得党内法规不同于一般政党的规范，而由国家强制力保证实施，同时党内法规虽然是对党务的调整，但是很多涉及到国家大事，具有国家法和硬法因素。 如《党政干部选拔任用工作条例》《关于领导干部个人有关事项的规定》《党政机关厉行节约反对浪费条例》《中国共产党党内问责条例》《中国共产党党内监督条例》《中国共产党纪律处分条例》等涉及公共事务，因而具有国家法和硬法的因素。“如党对军队的绝对领导、党管干部、党对国家经济、社会重大事务的决策，等等。”[11]（P113）

有学者从法的渊源、实效和结构形式入手，认为可以将党内法规纳入到软法中[13]。首先，从法的渊源来看，纵观历史，法的渊源不限于国家法，法的渊源形式多样，如自然法、宗教法、习惯和权威学说等，将国家法律等同于法是错误的，党内法规显然不是国家法律，但在一定领域发挥作用，因而是广义法的渊源的一种重要形式。其次，从法的实效角度来看，党内法规具有事实上的拘束力。运用党内法规规范党内行為，能够有力地实现党带头守法、保证执法和支持司法。最后，从内容结构上来看，党内法规的制定修改和废除过程需要遵循特定的程序，具有软法的基本特征——民主性、公开性、普遍性和规范性。

（二）权力规限论。权力规限论认为，党内法规既不是国家法律，也不属于软法。有学者指出在价值理念和形式上党内法规与软法存在区别，只有从权力的规范和限制角度来看待党内法规才能更好理解其中的价值和意义[13]（P14-23）。软法理论在论证党内法规在中国特色社会主义法治体系中的合理性有重要价值，但也存在如下缺陷：一是软法理论过于抽象，无法将党内法规与其他社会规范相区别，软法理论无法解释党内法规制定主体的特殊性和背后的强制力问题。二是软法理论与党内法规在价值理念上背离。软法理论是为了解构国家对公共权力的垄断，强调社会分享公共权力，目标是放松管控和增加自由度。而党内法规建设是在全面从严治党这个大背景下提出的，目的是为了增强管控，加强党的组织性和纪律性。三是软法理论无法解释将党内法规纳入中国特色社会主义法治体系的价值。将党内法规纳入国家法治体系之中，在于党内法规在实践中强大的约束力，而不是基于党内法规的软法属性。为了弥补软法理论在解释党内法规的缺憾，学者提出党内法规的权力规限论。“‘党内法规’的权力规限论是指，中国共产党为更好地行使执政权，自觉借鉴国家法律对国家权力的规范和限制的方式，运用党内法规来管党治党，实现党内管治的法治化。”[14]（P21）权力规限论回应了全面从严治党的时代要求，解释了党内法规的特殊性，更有力地彰显了将党内法规纳入中国特色社会主义法治体系中的法治精神——权力规限。

有学者直接指出党内法规不属于国家法律，不宜被视为“软法”，其能够成为独立的理论体系[15]。第一，“依法治国”之“法”不包括党内法规。这里的法只能是国家法律，党内法规与国家法律体现的意志不同。第二，党内法规不宜定性为“软法”。一方面，软法理论无法解释党内法规与其他社会规范的区别；另一方面，部分党内法规却能以国家强制力保证实施，这与软法理论不符。由于国家法律和软法理论都不能很好定性党内法规，所以应从以下两个方面着手党内法规建设：一是以规范主义指导建构党内法规体系。在价值理念上落实权力制约和权利保护，在程序上强调民主和公开，在形式上强调党内法规的体例一致和逻辑自洽。二是协调衔接好党内法规和国家法律。二者有重叠的部分，应迅速通过合法程序将党内法规上升为国家法律。

三、党内法规“法”属性的再认识

党内法规的属性之争焦点是党内法规与国家法律的关系：党内法规是国家法律？党内法规不是国家法律？党内法规兼具政策和国家法律二重属性？党内法规“法”属性的理论阐述焦点在于党内法规与法的关系：什么是法？党内法规是法？党内法规属于软法抑或独立成为新体系？通过上述的阐述，可以得出如下结论：第一，党内法规不是国家法律，但效力不逊色于国家法律，对国家法律具有溢出效应；第二，党内法规是法，具有法的属性，符合软法的一些特性；第三，党内法规自成体系，应以权力限制和权利保障原则加强制度建设，并衔接协调好国家法律，提高党内法规执行力。

（一）党内法规不是法律。肯定说将党内法规直接等同于国家法律，以及否定说拒绝党内法规法律性的理论论述都存在一定缺陷。“否认党内法规作为‘法’的规范属性，显然是‘国家法中心主义’的思维惯性使然，而将党内法规想当然认定为国家法律甚至超越国家法律，又忽视了不同规范间的性质和效力差别。”[16]将党内法规纳入国家法律提议，明显忽略了二者的根本区别。“这实际上只看到了党内法规作为法的法律性，而混淆了党内法规作为一种软法与国家法的不同。”[17]折衷论强调党内法规的“双重属性”，这容易导致党法不分，不利于中国特色社会主义法治体系的构建。

以“党内法规”来统称党规并无不妥。一是认为使用“法规”容易造成党法不分现象，并不存在。从党的文件中查看，党对党内法规与国家法律的适用范围和适用对象是非常清晰的。十八届四中全会《决定》将党内法规和国家法律并列作为中国特色社会主义法治体系的组成部分，并专门论述党内法规的完善以及与国家法律衔接协调。二是这一概念自毛泽东同志提出之后，一直沿用至今，虽然其中存在争论，但它已经成为党的文件中约定俗成的概念，其所指代的对象是明确的。

党内法规不是国家法律。这一观点在学界中已成为共识，党内法规与国家法律在调整对象、制定主体、适用对象和制定程序上存在根本区别。党内法规调整党内关系，国家法律调整的是人的行为和社会关系。党内法规的制定主体是党的中央组织，如中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委。党内法规适用的范围是党组织和党员，国家法律适用于我国境内所有的组织和个人。党内法规的立、改、废，根据《中国共产党党内法规制定条例》和《中共中央关于废止和宣布失效一批党内法规的规范性文件的决定》等党内法规，国家法律的立、改、废要依据《立法法》。实践中，作为执政党的中国共产党也无意将党内法规等同于国家法律。《决定》将党内法规与国家法律并列出来，作为中国特色社会主义法治体系的组成部分，并分章论述，着重强调“注重党内法规同国家法律的衔接和协调”，这就足以表明中国共产党无意将党内法规和国家法律进行混同。

（二）党内法规的效力不逊色于國家法律，对国家法律具有溢出效应。党内法规的效力来源于党员权利的让渡——以入党宣誓的方式明确让渡，也来源于制定过程的民主参与——党内法规通过党内民主程序制定，对每个党员具有拘束力。比如“八项规定”，虽不以国家强制力保证实施，但其效力和实效不亚于一般国家法律。

党内法规对国家法律具有溢出效应。党内法规的适用对象包括党组织和党员，但党内法规时常对非党组织和非党员产生影响力甚至拘束力，这就是党内法规的“溢出效应”。党对军队的绝对领导，党管干部，党对国家经济、社会重大事务的决策，等等，这是党内法规对国家法律具有溢出效应的原因所在。现行体制下，党内法规对政权机关中的非党干部也产生影响和约束——按国家法律来说，这些非党干部只受《公务员法》等国家法律约束。如《关于领导干部报告个人有关事项的规定》适用的领导干部不仅包括党的领导干部还包括政府、人大、法院和检察院等机关中的领导干部，甚至包括事业单位和国企中的领导干部。此外，党的法规还对公民、法人和其他社会组织产生影响，如《党政机关厉行节约反对浪费条例》直接影响依赖公款消费的高档餐饮。

（三）党内法规是法，符合软法的一些特性。法是调整人们行为和社会关系的行为规则，而法的制定主体不限于国家，还包括社会和国际组织。党内法规是调整党员和党内关系的行为规范，因而党内法规是法，具有法的属性。法的属性要求党内法规必须清晰、不矛盾、公开和不溯及既往。党内法规是调整党员和党内关系的行为规范，党内法规在制定主体和实施过程中缺乏国家法律的要素——党内法规的制定主体不是《立法法》规定的适格主体，且实施过程中缺乏国家强制力保证，党内法规适用的范围是党内事务，这显然与国家法律适用范围不同。党内法规的这些特征符合了软法的一些特性。

（四）党内法规不是软法，自成体系。党内法规具有软法的一些特性，但又区别于软法。运用软法理论仅仅能说明将党内法规纳入中国特色社会主义法治体系中的合理性，而软法理论对于党内法规的解释力也仅限于此。软法理论过于抽象，无法解释党内法规的个性——党内法规制定主体的特殊性和部分党内法规实施背后的暴力支持。“形成抽象概念，虽则可以帮助提纲挈领，然而这些概念抽象程度越高，内容就越空洞。”[18]同时，软法理论与党内法规在价值理念上背离——软法强调放松管制和增加自由度，党内法规增强管控和加强党的组织性和纪律性。权力规限论对于弥补软法理论解释党内法规有重要意义，既回应了全面从严治党的时代要求，又解释了党内法规的特殊性，更有力地彰显了全面从严治党将党内法规纳入中国特色社会主义法治体系中的法治精神——权力规限。

党内法规是独立于国家法律之外的独立系统，应以权力限制和权利保障原则加强制度建设，并衔接协调好国家法律，提高党内法规执行力。首先，以权力制约为主线，完善党内法规建设。在全面从严治党和全面推进依法治国的今天，对公权力的规制已经从国家权力为中心转向党的内部管制。中国共产党作为中国唯一长期执政的执政党，根据宪法和法律的规定而直接行使公共权力，必须对其权力进行限制。其次，强调以权利保障为重点。党内法规同样以权利和义务为主要组成部分，虽然相比于国家法律，其义务性规定比较多，但党内法规同样应强调权利保护。权利和义务是一体两面，权利保护的目的同样是为了义务的履行，进而实现公共权力的约束。以《中国共产党党章》为例，《党章》第3条规定了党员的八项义务，紧接着第4条规定了党员享有的八项权利。权利保护仍然是党内法规的重点，同时权利保护能够实现对权力的制约，以权利制约权力，实现党内治理的法治化。再次，衔接协调好党内法规和国家法律。党内法规和国家法律存在不衔接、不协调、不一致问题，努力实现国家法律法规和党内法规制度相辅相成、相互促进、相互保障。中国共产党领导人民制定宪法和法律，党内法规最直接、最准确、最迅速反映党的意志，这就意味着党内法规能够引领国家法律的变革，而国家法律又内含着党内法规的价值。最后，提高党内法规的执行力。制度的生命在于执行，执行力也是党内法规的关键所在。筑牢《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党问责条例》《中国共产党监督条例》等党内法规形成的制度屏障，以责任为依归，实现执规必严、违规必究。

四、结语

准确定位党内法规的基本属性，衔接协调好党内法规与国家法律，不断完善中国特色社会主义法治体系，是全面推进依法治国和全面从严治党的必然要求。通过党内法规的建设，加强党的组织性和纪律性，实现党内治理的法治化。以党内治理的法治化推动国家治理的法治化。“使依法治党真正发挥作用，并以8000多万党员的法治意识推动社会的法治觉醒，以党为核心，从依法治党推动依法治国的实施，探索一条中国特色的社会主义法治之路。”[19]

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On the "Law" Attributes of the Party "s Laws and Regulations

Zheng Jitang

（Department of Law Teaching and Research，CPC Fujian Provincial Party School， Fuzhou， Fujian province， 350001）

Abstract： The attribute orientation of the inner-party laws and regulations is the prerequisite for the party"s laws and regulations to play a role in the socialist law system with Chinese characteristics and the key to the coordination of the party"s internal laws and national laws. Party law is not a national law， but the effectiveness is no less than the national one， which has a spillover effect. The law of the party is a law， which means it owns the attribute of “law” and it is in line with some of the characteristics of soft law， but it has self-contained system. We should strengthen the system construction on the base of power limit and rights protection principles， and coordinate with national laws to improve the implementation of party regulations force.

Key words： The inner-party laws and regulations；national law；soft law；power regulation

責任编辑：查徽绛2017年11月