论我国法官惩戒制度之重构

【摘 要】 作为法官职业化进程中的一项重要举措，法官惩戒制度的实行及效果对法官职业化建设有着至关重要的影响。本文通过分析我国法官惩戒制度的现状及存在问题，对比借鉴国外的先进经验，就法官惩戒制度的核心部分：惩戒主体、惩戒事由和惩戒程序等展开探讨，提出重构我国法官惩戒制度的几点建议，为本轮司法改革推行法官惩戒制度提供借鉴。

【关键词】 法官惩戒制度；比较分析；问题；完善

法官惩戒制度是防治司法不公、遏制司法腐败、提高司法公信力的不可或缺的司法制度。然而，司法腐败屡禁不止、司法不公时有发生的现状不禁会让人们质疑我国目前法官惩戒制度的现实功能。法官惩戒机制的有效运行，有赖于制度的完善。本文通过与域外法官惩戒制度结构中的重要组成部分，如法官惩戒主体、惩戒事由和惩戒程序进行比较和分析，在借鉴域外法官惩戒制度的先进立法经验和成果的基础上，分析我国现行法官惩戒制度中存在的独立惩戒机构缺失、惩戒事由不完善、惩戒程序不规范以及惩戒措施过于“行政化”等弊端，并试图从设置专门的法官惩戒委员会、统一规范的惩戒事由、建立诉讼式的法官惩戒程序等方面，提出构建和完善我国法官惩戒制度的建议。

一、法官惩戒制度的概念

法官惩戒制度的概念，学界尚无定论，一般而言，它是指法定的机构，依据法定事由，经过法定程序，对法官违反法律或纪律的行为，以性质、情节、后果等进行惩处、警戒的制度。法官惩戒制度的构建和完善，是司法制度改革的主要内容之一。法官惩戒制度并不是孤立存在的，它与我国司法制度、法官制度有着密切联系，是司法制度的主要组成部分。

二、法官惩戒制度的域外比较

法官惩戒制度作为法官管理不可或缺的司法制度，各国均有不同规定。西方国家关于法官惩戒制度的建设，与法官惩戒主体、法官惩戒事由、法官惩戒遵循程序三者的建设密不可分。这三者成为法官惩戒制度的核心内容，缺一不可。法官惩戒制度是否科学合理、是否可有效运行，完全由上述三者之间的互动关系决定。了解西方国家的法官惩戒制度的架构与运行，对完善我国法官惩戒制度具有借鉴意义。

1、域外法官惩戒制度的主体

域外各国对于法官惩戒主体的法律规定各有不同，但归纳而言有着共同的特点，一是惩戒主体都位于较高的位置和层次。例如，最高法院、国会、最高司法委员会和宪法委员会等。这些机构都是国家机构的金字塔尖。其目的，一是在于让惩戒更加有效，更加高度统一，避免出现监督不力或者监督乱位现象。二是惩戒主体行使着最高权力，既具有权威性，又能威慑四方。

美国各州的法官惩戒机构只是一个机构，统称为法官行为委员会，独立行使权力，不受任何干预。法官一旦存在违法行为或者犯罪，法官行为委员会就负责惩戒，对于犯罪问题，交由司法机关处理。

日本《法官身份法》明确规定，各地区的地方法院，家庭法院和简易法院，均无权对该法院的法官进行惩戒，而它的上级法院，即高等法院，才对本辖区内的各级法院法官具有监督管理的惩戒职责。受惩戒的法官对惩戒不服，可以向最高法院提出上诉。最高法院的裁决为终审裁决，受惩戒的法官不得再申诉。

《德国联邦纪律法》和《德国法官法》，其中明确规定，对于各级法院法官应当受到纪律处分的，由各级法院的院长负责行使惩戒权。德国联邦司法部负责对联邦法院法官的惩戒。对于涉及政工纪律程序的惩戒案件，行使监督管理权的机关只能是纪律法院。

2、法官惩戒事由

法官惩戒事由作为法官惩戒程序的逻辑起点，它决定了法官惩戒程序何时启动、采取何种惩戒措施以及惩戒的结果如何等重要事项，同时，也为法官行为模式提供了一个规范指引，因此，惩戒事由作为法官惩戒制度的核心内容而被各国所重视。正义是社会制度的首要价值，“法官没有良知，哪里会出现正义结果”，“对他们的资质不仅要求具有法律知识，而且特别应有广博的教养和廉洁的品质”。法官作为法律制度的执行者和维护屏障，公众究竟对司法的信心如何，取决于法官司法公正。因此，损害司法公信力与司法权威行为即构成法官惩戒事由。法官懲戒的核心问题是法官的不当行为。

如美国州法院系统对于法官惩戒制度多采纳美国律师协会制定的《司法行为模范法典》，惩戒的原因包括：（1）违反司法行为准则或律师职业行为准则或其他相应职业道德准则的行为；（2）故意违反最高法院或委员会各庭在根据本规则进行的活动中作出的有效命令，或故意不按要求出庭，或故意对惩戒机构的合法命令不作答辩。同为英美法系的英国在其法律中规定，法院的首席大法官可以“无履行能力或不适当行为”为理由免除巡回法院法官的职务。德国关于法官惩戒事由的规定散见于多个法律之中，其中《德意志联邦共和国基本法》规定：“联邦法官于职务上或者职务外违反基本法的原则或联邦的宪法秩序……可将其调职或命令其退休，在故意侵犯的情况下，可以罢免法官。”

从以上国家的法律规定来看，尽管惩戒的理由多种多样，但是对法官是否予以惩戒，其考察着眼点是法官的行为而非法官作出的判决结果，这种以法官“不当行为”为核心的法官惩戒机制严格区分了法官个人行为与法官的职务行为。这一区分虽然对投诉人来说无关紧要，但对于司法独立性和法官的责任而言具有重大意义，它不仅能有效保护法官独立行使司法权，而且可以制衡法官的肆意妄为，更重要的是它对司法的公平公正具有促进作用。

3、法官惩戒程序

“司法惩戒活动是司法活动。”“不依正当法律程序，不得对任何人采取一切限制人身自由或者现有国籍的行为。例如，驱逐出境、在住所被逮捕、被限制人身自由、流放等。”这充分说明了程序正义是司法的重要价值，当然也是法官惩戒所必须遵循的。各国在设计法官惩戒程序的时候，往往是根据被控诉法官所实施不端行为的严重程度，设置多元化的惩戒程序，较有代表性的惩戒程序主要有弹劾程序和一般性的法官惩戒程序。作为“免除不称职法官职务的法律程序”，弹劾是许多国家法律中明文规定的法官惩戒程序，即正式的惩戒程序。但是，由立法机关负责实施的弹劾程序往往程序复杂，手续繁琐，标准较高，在实践中难以启动，于是，各国在弹劾程序之外又创制了一般性的法官惩戒程序来弥补弹劾制度的程序弊端。在司法实践中，对法官的惩戒，无论是采用弹劾还是纪律处分，都充分体现了惩戒法官具有的司法特性。国处理惩戒问题一般都采取典型的双方对方、居中裁判的方式进行。日本等国的司法机构和专门机构在行使法官惩戒权时，完全采纳了普通审判程序。这种模式显然是出于对法官的尊重和对司法自治的维护，能够在惩戒过程中最大限度地抵御来自立法、行政、公众等多方力量的干涉。

4、法官惩戒措施

综观美、德、日三国，其惩戒措施都不是单一的，而是一种多元的，处罚力度逐层递进的多元化惩戒体系。其中包括非经济性惩戒，如警告中的训诫、谴责；经济性惩罚，包括罚款和降薪；对法官变动职务的惩罚，如停职、调职和降职、降级；剥夺法官职务的惩罚，如罢免和强制辞职、退休。

三、我国法官惩戒制度现状及存在的问题

1、我国现行法官惩戒制度现状

目前，我国现行的法官惩戒制度已经制定了相关的法律规定，但是，就法官惩戒以及惩戒的事由、程序、裁决等却没有专门的法律，散见于《法官法》、《人民法院组织法》、《法官行为规范》、《法官职业道德基本准则》、《人民法院审判纪律处分办法（试行）》、《人民法院审判人员违法审判责任追究办法（试行）》、《人民法院监察部门查处违纪案件的暂行办法》等法律或最高院出台的规章办法中。总之，我国法官惩戒制度总体上表现为：惩戒事由繁多，追究范围广，惩戒机构缺失。惩戒手段过于行政化，在很大程度上损坏了法官职业的独立性和稳定性；在权利与责任上，缺乏对等性，法官权利少而责任多。

2、法官惩戒制度存在的主要问题

（1）惩戒规定不系统。一是《宪法》关于法官惩戒制度存在空白。综观其他各国，法官惩戒制度的原则性和纲领性规定无一不规定于宪法之中，紧随保障性条款之后。二是《人民组织法》、《法官法》关于法官惩戒的规定不详。三是其他规章散乱且层级较低。关于法官惩戒的二十余个法律文件中，其中惩戒规定极其不系统、不统一，各类文件交杂，重复性规定较多，法律空白点亦多。此外，关于法官惩戒的规章大多数由最高人民法院颁行，其法律层级和效力较低，若法官调离法院系统则很难对其追责，影响制度的可操作性和直接约束性，难以实现“办案责任终身制”的目标。

（2）惩戒主体的行政化。我国目前具有惩戒权的惩戒主体主要有两个，一是审判机关本身即各级人民法院，另一个是国家权力机关即各级人民代表大会及其常务委员会。没有设立独立的、专门的法官惩戒机构。对于一般违纪行为，由各级人民法院的纪检监察部门自行处理即可。应移交有关机关立案处理法官的违法犯罪行为、涉及免职决定的事项还要经同级人大及其常委会审核通过。虽然在实际司法实践中，人大及其常委会行使惩戒权时完成审批程序即可，并无实质性的审查，但是，这一审批备案的过程，已经使法官惩戒制度的惩戒主体带上了行政化的色彩。

（3）惩戒事由有缺陷。我国制定的《法官法》、《法官行为规范》、《法官职业道德基本准则》、《人民法院审判纪律处分办法（试行）》和《人民法院审判人员违法审判责任追究办法（试行）》等规章制度，对法官的职业行为规范作出了十分详细的规定，任何违反法官职业规范的行为都可以成为司法惩戒的理由。此外，在司法实践中还出现四种惩戒事由：一是法官對法律理解和对事实判断“有误”；二是错案追究；三是法官的“不当社会行为”；四是“法官业绩考评”未达标。主要问题有：首先，“结果主义”的法官惩戒事由违反法官惩戒制度的基本原理。法官惩戒制度针对的对象是法官不当行为，包括司法内不当行为和司法外不当行为，其主要目的在于通过法官惩戒制度来约束法官的行为，防止司法腐败，制裁腐败法官，基于此，各国法官惩戒制度中普遍采用“行为主义”惩戒方式。而我国司法实践中的惩戒事由如“错案追究”、“业绩考评”带有浓厚的“结果主义”，违背了司法的一般原理。其次，司法外不当行为范围过窄。公众包括法官自己都普遍认为“8小时工作之外”的时间都是法官自己的，法院对于法官的私生活、个人修养、道德表现等很少过问，制度对这一块也很少涉及。

（4）惩戒程序不完善。一是缺乏专门的独立惩戒机构。依法设立独立的法官惩戒机构不仅是权力制衡原则的内在要求，也是法官惩戒的国际司法准则的要求。二是现行惩戒程序是典型的行政化程序。除人大罢免程序之外，就仅有法院内部监察制度确立了惩戒程序，其他制度没有对应程序。总体来说，与域外的法官弹劾程序相比较而言，我国对于处分法官和辞退法官的程序规定都较为简单，法官涉及违法犯罪时也与普通公民一样对待，不需要组成特别法庭进行审判，没有体现出法官的职业特性。

四、构建我国法官惩戒制度之对策

1、进一步完善法官惩戒法律体系

借鉴域外法治发达国家的立法经验和实践经验，我国的法官惩戒制度的立法体系应当由两部分构成：一部分是法律位阶最高的宪法，由其规定法官免职和辞退的程序性事宜，以体现对法官惩戒制度的高度重视；另一部分则是位阶较低的法律，由其对一般性司法惩戒的主体、事由、方式、程序等做出统一规定，避免政出多门、重复性规定以及低位阶的法律规范对司法权威的损害。

2、设置专门的法官惩戒委员会

目前，我国各级法院均享有对本院法官的司法惩戒权，这种惩戒机构的设置有违“任何人不能作自己案件的法官”的基本原则，所以，笔者认为，应当设立相对独立的惩戒主体，解决我国现有法官惩戒主体所面临的理论困境和实践尴尬。人民法院《四五纲要》中规定：“在国家和省一级建立法官惩戒委员会”，同时规定“建立上级纪委和上级法院为主，下级法院协同配合的违纪案件查处机制”，因此，笔者建议，按照规定要求，仍然由人民法院的监察部门负责对于法官的不端行为的初步调查，如果不端行为较为轻微，由该法院监察部门直接对被投诉法官采取警告、训诫、通报批评等惩戒措施；如果被投诉法官涉嫌违纪违法，下级法院初步调查后应当上报上一级法院监察部门，由上级法院监察部门报同级纪委依照党纪党规进行处理；如果法官涉嫌违法，则按照相关法律规定追究被投诉法官的刑事责任。同时，笔者认为，在国家和省一级建立的法官惩戒委员会，其主要职责可以包括以下内容：一是负责对人民法院监察部门做出的惩戒决定进行监督；二是对于不适合人民法院纪检监察部门处理的案件可以交由专门的法官惩戒委员会处理，比如社会影响较大的案件；三是建立完善的法官惩戒救济程序，但法官惩戒委员会作出的处理决定为最终裁决。《四五纲要》还规定：“法官惩戒委员应当吸收社会有关人员参与”，笔者建议，在审理法官惩戒案件时，可以让法学专家学者、高校法学专业老师、退休法官、律师、等社会人士参与旁听庭审或直接参与案件的审理。

3、统一规范的惩戒事由

完善法官惩戒制度的首要任务应该是统一惩戒法官的标准，只有统一了标准，才能做到追究法官责任时有法可依，避免各地法院做法不一的现象发生。因此，笔者建议，将惩戒事由“行为化”，围绕“法官是否适当履行职务”展开，并且明确不能以案件判决为由实施司法惩戒，同时，应赋予法官履行职务豁免权，从而保证法官能够在审判工作中积极开展工作，不过多地考虑自身的职业安全问题，消除其职务行为的后顾之忧。

4、建立诉讼式的法官惩戒程序

我國的法官惩戒制度至今尚未建立起一套具有可操作性的程序规范，但是我国的民事诉讼、刑事诉讼、行政诉讼程序已经较为完善和成熟，因此，笔者建议，法官惩戒程序可以参照司法程序进行设计和完善。一是惩戒程序的提起方式可以分为依申请提起和依职权提起。任何组织或个人都可以就法官的失职、渎职行为或者违法行为向法官所在法院监察部门进行投诉和举报；法院监察部门发现法官存在失职渎职行为或者违法行为时也可依职权提起惩戒程序；涉及对法官免职、撤职、开除的控告，也可以由同级的法官惩戒委员会主动启动惩戒程序。二是惩戒程序的审级可以实行两审终审制。国家法官惩戒委员会做出的处理决定具有终局性。三是对法官不端行为的处理可以采用正式惩戒和非正式惩戒“二元合一”的处理程序，以行为的严重程度为标准将法官不端行为进行分类，并以此为基础设置不同的惩戒程序。四是促进被惩戒法官救济程序逐步司法化，以确保法官的合法权益得到最大维护。具体而言，即被处分法官对人民法院监察部门做出的处分不服的，可以向上一级人民法院监察部门提出再审申请；对于上一级人民法院监察部门作出的处理决定不服的，可以向国家或省一级的法官惩戒委员会提出救济，国家法官惩戒委员会作出的裁决具有终局性。

5、采取与法官身份相对应的惩戒措施

鉴于我国法官过于行政化的管理模式以及行政化的惩戒措施，应当制定体现法官职业特点的惩戒措施。因此，笔者建议，根据法官职业特殊性要求，专门设计一套与法官身份相对应的惩戒措施，以体现公正、独立、权威等司法原则。根据法官不端行为的严重程度，可以将惩戒措施分为四类：警告、记过（情节较为轻微或者不需要实行司法惩戒的）、罚款（可以单独适用或者与其他惩戒措施一并适用）、训诫（需惩戒但情节较轻，社会影响不大的）、暂停职务（根据情节严重情况决定暂停期限，恢复职务需向法官惩戒委员会提出申请）、免职（主要适用于刑事犯罪的情形）。

五、结语

权力应当受到约束或者规制，否则会被滥用。“从古到今已经得到验证，它就像牛顿的万有引力定律一样，客观存在，永远不会变化”。实践证明，法官恪守公正廉洁，不为情所动，亦不为利所诱，做到这一点，仅依靠道德说教、司法良知和内部监督是远远不够的。只有通过制度的建设，构建法官不敢、不能、不愿违法违规的制度体系，才能使司法公正、社会公平正义得以实现。因此，从司法改革视角分析，重构我国法官惩戒制度是十分迫切和具有深远意义。

【参考文献】

[1] 谭世贵.中国法官制度研究[M].法律出版社，2009.

【作者简介】

梁 准，现供职于广东省茂名市茂南区人民法院.