生态补偿视角下的煤炭开采业可持续发展研究
时间：2021-04-16 08:00:35 来源：达达文档网 本文已影响 人 
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[摘要]随着我国工业发展速度的提升，对于煤炭资源的依赖程度越来越强，由此造成煤炭资源的采掘量逐年攀升。这一方面会造成煤炭存储量的减少，另一方面也对矿区的生态环境造成严重的污染和破坏。以陕西煤炭开采业为例，对其煤炭开采现状和生态补偿现状进行了分析，针对煤炭开采中生态环境补偿的问题提出了相关建议。
[关键词]生态补偿，煤炭开采业，可持续发展
[中图分类号] [文献标识码]A
1 引言
煤炭开采业是陕西重要的基础产业，为社会的发展提供动力支持，但同时造成了严重的生态环境污染和破坏。随着生态文明社会进程的加快，如何在煤炭产业的可持续发展和社会经济发展之间寻求平衡，成为了学者们争相讨论的话题。生态补偿为这一问题的解决提供了可行的途径。本文以生态补偿为切入点，分析了陕西煤炭开采业在发展中存在的问题，并提出通过建立生态补偿机制，拓宽生态补偿融资渠道，明确生态补偿标准等方式降低煤炭开采的环境压力，从而促进陕西煤炭开采业的可持续发展。
2 煤炭开采生态环境补偿内涵
在人类的生产活动中，会造成不同程度的环境污染和破坏。这一方面会导致生态系统的稳定性收到破坏，另一方面会影响到相关群体财产和身体健康受到影响。因此，生产活动的直接和间接受益方对生态环境进行恢复并对受损方进行补偿，这一过程从经济学的角度来说就是生态补偿。因而，生态环境补偿的实质就是每个社会成员对于其消耗和使用的生态资源都应支付相应的成本。
煤炭开采过程中会造成资源的减少、生态环境的污染和破坏、矿区居民身体健康损害等负面影响。由于煤炭开采活动具有明显的负外部性，因此煤炭企业及其他受益主体对受到污染和破坏的煤炭开采区的生态环境进行恢复，对因为矿区环境污染和破坏而遭受利益损失的群体进行补偿，有利于经济与生态环境的和谐发展，同时也有利于煤炭开采业的可持续发展。
3 陕西煤炭开采生态环境补偿现状分析
3.1 陕西煤炭开采业现状
陕西是我国主要的煤炭供给地，煤炭资源储量丰富，主要分布在秦岭以北地区。陕西煤炭质量好，也较容易开采。在经济大发展的背景下，煤炭的需求量逐年攀升，开采量也随之增加。在2013～2017这5年中，陕西煤炭开采量保持在5亿t左右，其中2017年的开采量高达56959.9万t。这一数据表明，煤炭的市场需求量仍然处于旺盛阶段，未来几年甚至更长的时间里，经济发展仍然会依赖煤炭资源，这为陕西煤炭产业的发展带来了更大的机遇。但如此高强度的开发，也为煤炭开采区的生态环境造成极大的破坏。因而，如何缓解煤炭开采业与脆弱的生态环境之间的矛盾是目前陕西煤炭开采业发展中面临的主要问题。
3.2 陕西煤炭开采引发的环境污染与破坏问题
3.2.1 水资源消耗和污染严重。陕西部分煤炭开采区在煤炭开采和洗选过程中用水量超过了区域工业用水总量的50%，造成了水资源的巨大耗费。煤炭资源、水资源共存于一个地质系统中，随着井田的深入，会直接破坏地下水的水层结构，形成以矿区为中心的地下水漏斗及地下水污染。同时煤炭开采中的矿井水、煤炭洗选的废水绝大多数未经处理就直接排放出来，造成水体污染。以榆林窟野河为例，由于资源开发中大量弃渣及生产、生活污水排入河道，使窟野河水体中的悬浮物增加了93倍。
3.2.2 大气污染严重。煤炭开采的矿井内通常含有大量的瓦斯和其他有毒气体，为了保障采煤的安全性，目前大多數矿井都通过给地下矿井通风的方式，使矿井内的瓦斯等有害气体排出井外，直接进入大气中，导致空气中有毒有害物质的增加。此外，通过煤炭洗选技术对原煤进行精细化分类和加工的过程中，其多出来的灰分、硫等物质是雾霾天气中悬浮颗粒物的重要组成部分。煤炭开采的废弃物——煤矸石是一种含碳、硫较高的物质，极易自燃从而产生CO2、SO2、SO3以及NOX等大气污染物，同时，煤矸石从排放到逐渐风化破碎的过程中，还会释放出大量的碳氢化合物，造成空气污染。
3.2.3 土地破坏严重。井工开采和露天开采是我国煤炭开采的主要方式，其中井工开采会造成地表裂缝、土地塌陷。受损的土地不能得到及时治理，导致植被稀少，从而增加了土地沙化和水土流失概率。露天开采直接造成地表的挖损，形成地表深坑。中国环境统计年鉴资料中显示，露天开采中每开采1t煤就会带来0.08hm2的土地破坏，并且采坑的回填难度非常的大，矿坑回填的成本较高。同时，在煤炭开采过程中，煤矸石会压占大面积土地。煤矸石中的强酸、强碱以及有毒有害物质会逐渐渗透到土壤及地下水中，造成土壤污染。
3.3 陕西煤炭开采生态补偿现状分析
3.3.1 矿山环境保护制度。（1）煤炭开采许可证制度。目前，陕西省的煤炭开采企业要进行煤炭的开采必须要取得煤炭开采许可证。这一制度，来源于1994年末由国务院颁布的《中华人民共和国煤炭生产许可证管理条例》，条例规定，矿产资源开采许可证是从事煤炭开采企业开矿的必备条件。该条例对于对于陕西煤炭的规范化开采有一定的帮助，但在环境保护方面所起的作用较小。
（2）环境影响评价制度。基于煤炭开采过程的复杂性和环境的破坏性，2006年，环保总局出台了《煤炭矿区总体规划和煤矿建设项目环境影响评价工作的通知》，明确要求煤炭开采企业，在项目建设中要考虑对生态环境的修复与补偿。该制度的出台，明确了煤炭开采企业应承担的生态环境责任，对于开采区的生态环境保护起到了很好的效果。
（3）土地复垦规定。为了防止在经济发展对生态环境造成进一步的破坏，1989年，国务院正式出台了《中华人民共和国土地复垦规定》，其中明确规定了生产者在其生产经营活动中造成的土地的损毁，要承担土地复垦的责任，将其恢复到破坏前的状态。2010年，国务院正式通过了《土地复垦条例（草案）》，该条例中具体规定了生产者在其经营过程中破坏土地将受到的惩罚和积极进行土地复垦得到的奖励，这一举措有利于减少土地资源的破坏。
3.3.2 煤炭开采生态补偿现行机制。陕西省现行的煤炭开采生态补偿形式是由政府制定生态补偿的相关制度和政策，颁布保证金的缴纳标准和税费的征收标准，煤炭企业根据保证金的标准向政府缴纳保证金。煤炭企业在开采煤炭之后，要承担矿区生态环境治理和恢复的责任，因此会委托具有生态环境治理资质的企业进行生态环境的恢复并制定出生态补偿的具体措施。政府对其治理额恢复成果验收通过之后返还部分企业缴纳的保证金。另外，政府也会通过财政拨款的形式对煤炭开采区的居民进行财产和人身健康损失的补偿。
4 陕西煤炭开采生态补偿运行机制存在的问题
4.1 多部门参与对地方采煤企业的监管
以榆林市为例，2016年，榆林市原煤产量36216.21万t，煤炭开采和洗选业完成产值1467.07亿元，全市规模以上工业总产值44.07%。在煤炭开采的监管过程中，有10多个部门参与了对榆林市地方采煤企业的监管（如图1所示），尽管各部门各有侧重点，但由于没有严格的监管只能的分工和责权利的界定，使得榆林煤炭开采区的生态补偿监管工作“越位”和“缺位”并存，有利可图的事“多头”监管，承担责任或监管困难的事监管缺失。当然，在陕西的其他开采区，也存在类似的监管问题。
4.2 生态补偿资金渠道及补偿方式单一
陕西省煤炭开采的生态补偿资金主要来源于两个方面：专项资金和国家财政转移支付，其中中央对地方的财政转移支付是主要的资金来源。这两种资金来源都未将煤炭开采企业纳入进来，没有使煤炭开采企业承担应有的责任。这种只依靠财政转移不依靠产业链上下游间转移支付的补偿方式大大限制了生态环境补偿的效率和效果，也妨碍了其持续性发展。陕西的煤炭开采速度仍然处于一个较高的水平，如果不能拓宽生态补偿资金的来源渠道、完善补偿方式，就会导致生态环境破坏的程度进一步加重。
4.3 补偿费用征收标准欠缺
为了保护矿区生态环境，提高煤炭资源的开采效率，陕西省政府针对煤炭开采企业征收了较多名目的税费，如资源补偿税费、和采（探）矿权使用费、矿山环境恢复保证金和生态补偿费。虽然征收的税费很多，但却没有统一的计量标准。在此情况下，会导致税费征收与煤炭开采的实际环节相脱节，起不到环境保护的目的，同时也会造成重复征税的问题，导致企业承担过高的煤炭开采成本，进而降低煤炭企业开采的积极性。
5 完善陕西煤炭开采生态补偿相关建议
5.1 设立煤炭开采生态环境治理专项部门
煤炭开采造成的资源耗损和环境污染涉及到环保、水利、土地、林业等多个部门，若部门交叉执法，会造成生态补偿监管工作“越位”和“缺位”并存的后果，而矿区生态环境治理是一个长期的系统工程，我们可以借鉴发达国家经验，例如德国政府成立了专门从事矿山恢复工作的矿山复垦公司和“鲁尔煤炭区开发协会”这样专门负责老矿区生态破坏恢复的环境部门。因此，我们可以组建专门的矿区生态环境治理部门，由该部门统筹协调其他部门，明确治理责任，做到矿区生态恢复保证金和生态补偿金的专款专用，提高生态环境治理的效率，共同做好矿区生态环境的治理工作。
5.2 拓宽生态补偿融资渠道
具备充足的生态补偿资金是生态补偿机制顺利推行的前提条件，在煤炭开采中，每个公民都是受益者。因此，在煤炭开采生态补偿中可以设立社会公益基金，接受社会各界人士和企业的捐款，随着人们环保意识的增强，公民回报社会的愿望也越加强烈，因而社会融资渠道非常关键。另外，煤炭开采生态补偿还可以搭上互联网这趟快车。2015年6月我国首个专业性环保公益众筹平台“绿动未来”已经建立，“平台发布后的4个月内，共已上线了15项环保公益众筹项目”，为“黑变绿”煤矿公益众筹平台提供了借鉴经验。当然煤矿公益众筹平台需要专业的团队来进行运作，规范其资金的使用，也需要政府的扶持和宣传，让更多的公益人士和团体参与进来。
5.3 完善煤炭开采生态补偿计量标准
由于不同的煤炭开采区造成的资源损耗和环境污染损失不同，在煤炭開采生态补偿中第一性的问题就是确定生态补偿的标准，根据补偿标准，才能明确煤炭开采受益者的补偿额度，保证矿区生态补偿的公平性和合理性。因此，煤炭开采的监管机构应当加强对煤炭开采生态补偿标准的计算，建立合理的生态补偿体系，确定科学的生态补偿方法，为煤矿区的生态环境补偿提供依据。
总之，建立并完善煤炭开采的生态环境补偿机制是矿区生态环境治理的有效机制，同时也是煤炭产业可持续发展的重要举措。积极探索并构建适合陕西煤炭开采业的生态补偿机制，对于我国矿产资源业建立生态补偿制度，构建生态文明社会具有较强的理论和实践意义。
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