如何促进各国银行审慎监管制度的趋同—短板在哪里？
时间：2020-12-10 04:43:26 来源：达达文档网 本文已影响 人 
罗平
译者按：2020年2月，国际清算银行发表了题为《如何促进各国银行审慎监管制度的趋同——短板在哪里？》（Convergence in the Prudential Regulation of Banks——What Is Missing？）的研究报告。该报告由金融稳定学院撰写。金融稳定学院是巴塞尔银行监管委员会和国际清算银行共同组建的监管培训和研究机构。该学院院长费尔南多·雷斯托伊（Fernando Restoy）先生是该报告的作者之一，曾担任西班牙中央银行副行长，分管银行监管工作，是监管方面的行家里手。雷斯托伊先生十分重视研究工作。近年来，在他的指导下，学院先后发表了几十篇高质量的监管研究报告，从实施《巴塞尔协议III》的匹配性到提高审慎监管制度的趋同性，报告不仅总结了国际标准的实施情况和面临的挑战，而且就进一步完善国际标准的制定工作提出了专业见解。
本报告的主要观点是，全面、按时并一致地实施《巴塞尔协议III》是促进国际活跃银行审慎监管一致性的必要条件，但不是充分条件。今后，在制定监管标准这一环节，有必要明确考虑各国监管制度在贷款分类、准备金计提等方面的差异性。通俗地讲，有效的资本监管标准不应是就资本论资本、“不接地气”“单打独斗”的监管标准。报告的这一观点与2004年我国银监会提出的“准确分类、充足拨备、资本达标”三位一体的监管方法论很是相近。下面是该报告摘要的中文译文，供业界人士参考。
监管制度的差异，即各国实施《巴塞尔协议III》和其他银行监管国际标准的差异，是造成市场分割的重要原因。对于在多个国家开展业务的银行来说，这些差异形成了不公平的竞争环境，阻碍了市场准入，降低了效率，影响了市场参与者在全球范围内分担风险。
作为国际标准制定者，巴塞尔银行监管委员会的使命是为国际活跃银行建立公平的竞争环境。全面、按时并一致地实施《巴塞尔协议III》，有助于增强各国和全球金融体系的稳定性，提升各国银行审慎监管指标之间的可比性。然而，各国自行制定的监管制度则是各国提升经济韧性的手段。
2007～2009年的国际金融危机之后，巴塞尔委员会和金融稳定理事会出台了几项措施，评估各成员国危机后实施各项监管改革的进程。这些举措有助于在全球范围内提高各国监管制度与国际上已经出台的改革方案的一致性。然而，多项研究表明，国际标准在实施中存在多方面的不一致，其中包括各国实施的时间表和具体方式。
2019年，日本担任G20轮值主席。此间，金融稳定理事会开始调研监管制度的制定和监管标准的实施是否导致了市场分割的现象，并着手考虑解决措施。从提高市场效率和金融稳定性的角度出发，金融稳定委员会发布了调研报告，提出了缓解市场分割的几种方法。报告建议在国际标准制定和监测标准实施这两个层面，要考虑监管制度对市场分割的影响。报告还建议各国监管当局要加强沟通和信息共享。
金融稳定学院的报告充分吸收了金融稳定理事会报告的内容，明确了银行监管制度层面存在差异的具体原因。金融稳定学院此前已经发表了几份研究报告，明确了各国实施国际标准可采用的方法，并且提出对于一些尚无明确监管意见的方面应制定出台相关政策。本报告在以前研究的基础之上，形成了一条最为重要的意见，即全面、按时并一致地实施《巴塞尔协议III》是实现国际活跃银行审慎监管一致性的必要条件，但不是充分条件。虽然《巴塞尔协议III》实施层面的差异可能会加大市场分割程度， 但监管制度层面的差异更值得深入研究。尽管评估工作可能认为一国的《巴塞尔协议III》监管制度符合巴塞尔委员会的标准，但是不同国家监管制度的差异会导致审慎监管的结果差异。这种现象至少可归于三方面的原因：一是资产估值的不同做法可能影响银行监管资本的计量，二是不同国家资本监管第一支柱的适用范围不同，三是第二支柱规定的实施方法或解释存在差异，可能导致不同的资本要求。
计算监管资本方式的多样性是导致监管制度差异的一个重要原因。监管资本（经调整的）指的是银行资产和负债之间的差额。由于许多负债按摊余成本计价，资产估值对银行报表中的资本数量有较大影响。考虑到银行的杠杆倍数高，即使资产价值有微小的变化也可能对资本产生不成比例的影响。因此，不同的资产估值方法会大大影响不同国家评估银行偿付能力的一致性，而监管资本数额的大小则是评估巴塞尔框架第一支柱和第二支柱达标水平的出发点。
贷款估值对银行的资本报表规模起着决定性作用。贷款估值通过计提贷款损失拨备影响收益以及核心一级资本。如何计量不良资产风险暴露的损失直接影响拨备的大小，然而至今国际上尚未出台统一的有关不良风险暴露的会计或审慎监管标准。此外， 预期信用损失的减值准备要求极大扩大了主观判断的应用范围以及提升了对内部模型的依赖性。一些国家的监管部门针对会计减值准备出台了审慎监管的保障措施，而这些措施同样会影响不同国家监管资本报表的可比性。
其他估值困难的资产也会影响银行的资本规模。会计准则要求某些资产按公允价值计量，由此产生的未实现收益或损失也影响核心一级资本的计算。一些按公允价值计量的资产，如二级和三级资产，没有在活跃市场上交易，需要在建模时设定一些假设条件进行估值，而不同估值方法设定的假设条件会形成不同的计量方法。
造成监管制度分割的原因有两个，一是《巴塞尔协议III》第一支柱适用范围的差异，第一支柱资本要求的差异是不同国家实施国际标准的时间及内容不同;二是对国际活跃银行尚无统一的定义，因为《巴塞尔协议III》不涉及资本以外的其他监管制度。
《巴塞尔协议III》第二支柱的标准建立在几项大的原则基础之上，实施第二支柱的方法各异，自然会导致不同的监管结果。各国要求各类性质不同的银行进行资本充足率的自我评估，并将其作為监管资本充足率检查的大前提。监管部门还采用不同方法确定数量不同的附加资本以及压力测试的内容，另外还有附加资本（如果有的话）归属于哪个层次的资本。
最后，第二支柱对附加的流动性指标监管要求没有具体规定。显而易见，完全消除各国之间的监管制度差异既不可行，也不可取。巴塞尔框架是最低标准，至少应该适用于国际活跃银行。必要时，各国可自愿（最好如此）制定一套更加严格的监管标准。国际标准与各国自己的监管制度规则并存，国内监管制度可以有针对性地解决本国金融体系的具体问题。
应该指出的是，不同国家采用较为统一的监管方式有很多好处。针对监管制度差异的第一个原因，完全有可能减少计量不良风险暴露、二级及三级资产和正常贷款的预期损失减值准备这几方面的差异。比如，可以制定一些减少差异的监管保障措施。对于形成制度差异的第二和第三个原因，即巴塞尔框架的不同适用范围以及第二支柱要求的实施和解释，可以进一步分析哪些方面最容易产生不同的监管结果，这些方面的考虑是否具有针对性， 有助于解决各国面临的具体问题。
消除不必要的监管制度层面的分割，办法较多。巴塞尔委员会已经开始评估各成员国对国际标准的实施情况，并已对造成重大差异的审慎制度提出指导意见。对于存在重大差异的领域，例如在不良风险暴露和其他估值困难资产的计量方面（都影响监管资本的计算），可考虑制定其他的监管政策。同时，进一步明确巴塞尔框架的适用范围，进一步明确第二支柱的具体要求，都将有助于加快各国监管制度的统一。
（译者系国家金融与发展实验室高级研究员）
