回应式政策议程设置中的利益风险探析
时间：2021-01-14 04:02:07 来源：达达文档网 本文已影响 人 
冯钰婷
摘 要：风险社会语境下，面对社会矛盾激增、政策挑战积聚的局面，经典政策议程设置模式发生嬗变，回应式政策议程设置模式应运而生，致力于化解突发危机事件与社会舆论压力下政策议题的选择与排序，以缓解社会压力，回应公众需求。然而政府受资源、时间、利益博弈等要素限制，回应式政策议程设置面临着社会风险的挑战与考验，蕴含着利益复杂化、协调困难化与格局易变性的利益风险。同时，面临着政策制定主体、政策对象基于利益行为所产生的道德风险。因此，应通过树立责任意识和平衡思维，构建良性的政策与文化环境来规避回应式政策议程设置中的利益风险及衍生的道德风险，保证政策产出质量以及塑造良好的政府形象。
关键词：政策议程设置;政府回应;政策风险;防范策略
中图分类号：D630 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2020）12-0195-02
一、问题的提出
政策议程是公共政策運行过程中的必要环节。随着后工业时代不确定性和复杂性因素的增加，政策运行的外部环境发生急剧变化，迫切需要各领域内的议程设置和政策制定加速推进以适应实践需要。以政府快速回应为特征的政策议程设置模式应运而生，具体表现为政府以应对突发事件引起的网络舆情为核心，对即刻需要解决和倒逼政府决策的重大社会问题快速进行问题合法化并建立议程[1]。这在一定程度上加快了议程设置速度，促使突发事件在短期内得到回应。当前，我国正处于社会转型、体制转轨的关键时期，体制转型过程表现出制度退出风险与建构风险交织、自然风险与人为风险共生、传统风险与新型风险并存的复杂局面[2]，在不断升级的社会性冲突风险中，政府决策和行为成为冲突风险的主要来源。政策议程设置的本质特征是对各项议题进行优先排序，涉及利益的分配与协调，特别是在特殊情境中发展起来的回应式政策议程设置模式，涉及到更加多元化的价值和多样化的利益诉求，一旦利益不协调和不平衡的现象发生，就会产生风险。因此，科学识别与有效应对回应式政策议程设置中所蕴含的风险，将在很大程度上缓解社会失序和社会矛盾，有效地回应公众诉求，塑造良好的政府形象和提升政府公信力。
二、回应式政策议程设置中的利益风险
当今社会，风险的结构与特征发生了重大变化，由于人类的鲁莽行为和对自然世界的无知所导致的风险比例在降低，“人造”风险逐渐增多。风险已经成为影响政策主体行为与选择的重要因素。因此，对回应式政策议程设置中的利益风险进行识别与分析，具有重要意义。
作为公共政策过程的重要环节，政策议程设置不可避免地会涉及到利益调整问题。改革开放以来，我国在经济不断繁荣的同时也存在着社会不稳定因素和各种治理危机，在市场化的浪潮中，多元利益主体之间的博弈日趋常态。不可否认，回应式政策议程设置模式在缓和社会矛盾上产生了一定的积极作用。然而风险社会加剧了问题的复杂性和利益的协调难度，回应式政策议程设置过程中存在着不容忽视的利益风险。当前我国正处于深化改革和多重转型的叠加期，遭遇着因新旧体制交替转轨而引发的利益冲突，面临着因新体制机制不完善而引发的社会矛盾。历史遗留的问题与新的社会问题交织，政府面临的问题复杂性前所未有，且随着社会情境的变化，政策问题的界定也处在不断变化之中。不同领域、不同层次的政策问题间相互联系、相互制约，导致政策问题的识别与性质界定异常困难。政策制定者通常能够感知到问题的存在，但受限于制度、资源等条件，缺乏对问题的事先研判与分析，因而未能在短时间内找到问题的症结所在，并启动相关的政策议程。多样化的社会问题造成了议程设置过程中的利益复杂性。另外，改革开放以来，市场经济所引致的利益分化在客观上加剧了政府利益协调的难度。问题多样化、利益复杂性的局面增大了利益协调的困难。此外，风险社会中，利益冲突与摩擦碰撞增多，人与人之间利益关系的不确定性增加，利益相关者的范围扩大，利益格局变得异常复杂和多变。强势集团的利益诉求易得到强化，而弱势群体的利益需求易受到抑制。面对众多的政策挑战和复杂的利益格局，政策议程若设置不当，易导致议程选择偏离公众利益。
此外，回应式政策议程设置发生在我国转型的关键时期，其蕴含的风险不仅受到行为本身客观有效性的影响，也承受着主观上公正、合理等要素的干扰。政策相关者都是具体的人，其在追求私人利益最大化的同时，也在追求私人风险的最小化，使议程设置遭受巨大的道德风险。政府的自利性是产生道德风险的一个重要原因。政策议程设置过程中，政府无法排除自身利益因素的干扰，甚至会置公共利益于不顾，造成公共利益的巨大损失。同时，政策制定者与政策对象之间往往存在信息不对称的问题。政策制定者是信息的拥有者，运用手中掌握的权力资源选择议题、设置议程来谋求部门甚至个人利益，做出有损于公众的行为，导致更为严重的道德风险。网络环境下，公众既是听众也是发布者，网络信息发布的便利性、零成本使得事件的曝光和舆论的兴起实现无缝对接，风险事件发生后能在片刻间形成激烈的社会舆论。网民舆论带有盲目性，公众在信息真假未经甄别的情况下传递言论，而导致的社会性负面观点形成了回应式政策议程设置的道德风险。且公众自身逐利的动机也会误导信息的传播而将舆论走向推至反面，政策制定者若将这些被夸大、扭曲了的信息作为政策议题的来源依据，无疑会对政策议程设置形成干扰，带来无法挽回的损失。同时部分公众置身事外，这些都是政策对象的行为和选择所产生的道德风险。
三、回应式政策议程设置利益风险的防范策略
回应式政策议程设置风险防范的基本目标是尽量减小风险因素在实际运行中的负面效应，提升政府应对突发事件的能力，发挥公共政策的积极功能。具体而言，构建科学的政策问题，是回应式政策议程设置风险防范的首要目标。当前，我国政府重视应急工作，但风险排查与预防不够;重视眼前的风险源，但长远的风险控制不够。尽管议程设置立足于解决公众需求，维护公共利益，然而以回应为指向的议程设置容易产生问题识别的偏差，也易影响公共政策的治理绩效。
1.树立责任意识和平衡思维以规避利益风险。利益矛盾激化导致情绪、行为等外在形式的的对立和冲突，政策制定者为预先规避冲突，有效防范利益风险。一方面，政府要以高度的政治责任感和全局观去考察社会问题，做好议程设置风险识别和评估工作，并平衡公共权力。另一方面，强化政府的利益风险平衡思维，高度重视不同利益相关者风险感知的差异性。面对众多的社会诉求，政府在政策议程设置过程中要切实承担起平衡利益风险的责任，始终坚持公平公正原则，协调不同主体的利益需求，关注弱势群体的利益，确保各利益群体都能够获得富有意义的参与机会和表达自己利益诉求的机会，以此化解或减弱回应式政策议程设置的利益风险。
2.构建良性的政策与文化环境以规避道德风险。在风险社会语境下，构建良好的文化氛围、形成积极主动应对风险的政治环境和防范意识成为规避风险的重要途径。政府部门要在思想意识上给予风险社会高关注度与敏感度，具备较强的风险意识，了解各种潜在的社会风险因素，营造一种积极应对风险的文化环境。盡量避免人为因素对政策议程设置的不良影响，对徇私舞弊等不道德的行为予以严厉的制裁。政策制定者要将重要的和受到公众强烈关注的社会问题或得到社会认同的问题纳入议程设置中，而不是当突发事件爆发后，为了缓解一时的压力或是仅仅出于自身晋升的考虑;按照公众的真实需求合理运用手中的权力资源进行议程设置，而非将其变为谋私利的工具。政策制定主体要坚持平等、公平原则，构建回应式政策议程设置的合作与信任关系，从而以合作博弈和利益整合来遏制道德风险。每一项公共政策都事关民生大计，事关社会发展和国家进步，政府部门及多元主体要协同合作共同规避及防范政策议程设置中的道德风险。
四、结语
应对社会风险，为提升公共政策制定质量，推进国家治理能力和治理现代化，我国发展出了一套以社会需求为导向、以解决问题为目的、以民主决策为特征的政策议程设置模式，致力于化解社会舆论压力下政策议题的选择与排序。公共政策议程建立的程序公正是结果公正和政策自身合理、公正的先决条件。因此，各级政府在高度关注公众需求的情况下，要合理引导政策议程设置，提升政策议程设置的理性。这需要政府主体提高自身的决策理性和内部政策研究能力建设，发挥核心决策的理性权威作用，尽力摆脱政策挑战与解决政策问题所面临的约束条件。此外，提升公众、媒体等外围主体参与决策的理性，客观公正地判断和处理风险信息，从非理性参与向理性参与转化。政府要按照科学性和民主性的决策程序将社会舆论推动下的议题纳入政策议程，引导议程设置向良性循环方向发展，提升政府自主决策能力和抗压能力，保障政策的产出质量。
参考文献：
[1] 赵静，薛澜.回应式议程设置模式——基于中国公共政策转型一类案例的分析[J].政治学研究，2017，（3）：42-51.
[2] 刘兆鑫.利益—风险：面向风险社会的公共政策分析[J].中国行政管理，2012，（8）：115-119.
