突发公共卫生事件中行政强制措施探析
时间：2021-01-14 18:10:17 来源：达达文档网 本文已影响 人 
摘 要：突发公共卫生事件的行政强制措施，适用于突发事件方面的特别法，根据现行法律的规定，文章探讨了其定义、特征、种类和实施和执行的基本原则，并以武汉新冠状病毒肺炎事件为蓝本，进行了若干法律问题分析，提出了现行立法方面需要完善和修改的几点意见。
关键词：突发公共卫生事件;行政强制措施;立法完善
2019年12月底，突如其来的新型冠状病毒肺炎，从武汉开始爆发、流行，并迅速蔓延全国，扩散至港澳台地区和部分国家。至2020年2月22日全国累计确诊病例76395人，累计死亡2348人，研究探讨突发公共卫生事件的行政强制措施具有极强的现实意义。
一、突发公共卫生事件的定义
定义：突然发生，造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件。
二、突发公共卫生事件中行政强制措施的定义及其特征
（一）定义
是指突发公共卫生事件期间，行政机关及其他特定的主体为制止违法行为或者避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对被强制对象（包括公民、法人或者其他组织）的人身自由或者对其财物实施暂时性限制或控制的行为。
（二）特征
（1）中间性行为，是一种临时性措施，它不是一种最终的行政制裁。（2）实施主体的多样性，即不限于行政机关，这是主要特征，依据《传染病防治法》以及《突发事件应对法》的有关规定，除行政机关及其有关部门外，事业单位（疾控中心）、临时机构（应急处理指挥部）以及医疗机构也被赋予一定的强制措施权力。
三、基本原则
《行政强制法》规定的基本原则，适用于《传染病防治法》、《突发事件应对法》等特别法。具体有：
（一）法定原则;
（三）适当性原则：采取应对突发事件的措施，应当与突发事件可能造成的社会危害的性质、程度和范围相适应，不能过度。
（三）最大程度保护相对人利益原则：有多种措施可供选择的，应当选择有利于最大程度地保护被强制者的措施;
（四）教育与强制相结合。
四、强制措施的种类
（一）从实施主体分类（见《突发事件应对法》、《传染病防治法》、《突发公共卫生事件应急条例》有关规定）：
（1）国务院
①疫区封锁：国务院可以封锁大、中城市的疫区或者跨省、自治区、直辖市的疫区，以及封锁疫区导致中断干线交通或者封锁国境;②紧急调集人员和征用储备物资、房屋、交通工具以及相关设施、设备。
（2）省、自治区、直辖市人民政府：对辖区的甲类传染病疫区封锁。
（3）乡镇（街道）以上人民政府及其部门
①征用单位或者个人的财产;②疏散、隔离并妥善安置受到威胁的人员以及其他救助措施;③控制危险源、封锁危险场所、划定警戒区、交通管制以及其他控制措施;④禁止或者限制使用设备、设施，关闭或者限制使用有关场所，中止或者限制人员密集的活动或者可能导致危害扩大的生产经营活动以及采取其他保护措施;⑤要求特定专长的人员提供服务;⑥采取防止滋生、衍生事件的措施。
但是，县级以上人民政府可以采取的行政强制措施：①卫生检疫：报经上一级政府决定……对出入疫区的人员、物资和交通工具实施卫生检疫：②三停：停工、停业、停课;③控制或者扑杀染疫野生动物、家畜家禽;④隔离、观察、强制治疗：对于传染病病人和疑似传染病病人可以采取隔离治疗、观察措施。
（4）各级突发事件应急处理指挥部
①紧急调集人员、储备的物资、交通工具以及相关设施、设备;②疏散或者隔离、对传染病疫区实行封锁。
（5）疾病预防控制机构
①对密切接触者在指定场所医学观察和采取其他必要的预防措施;②强制消毒。
（6）医疗卫生机构，对于甲类传染病发现时
①隔离治疗：对于病人、病原携带者、疑似病人采取隔离治疗的权利;②可以对病人、病原携带者、疑似病人的密切接触者，在指定场所进行医学观察和采取其他必要的预防措施;③必要的治疗和控制传播措施：医疗机构发现乙类或者丙类传染病病人，应当根据病情采取必要的治疗和控制传播措施;④尸体解剖查验、火化或者深埋。
（二）学理分类（以实施对象性质）
（1）对人身限制措施，如组织或者强制特定人员提供服务、紧急调集人员、对尸体的解剖或者火化处理、对特定人员的医学观察或者隔离治疗;（2）对财产的限制或者销毁措施，如强制消毒、紧急调集物资、征用财产、扑杀家禽;（3）对行为限制措施;如停课、停业、停工;（4）对特定场所、地区的限制措施;如限制使用人员聚集的餐厅、酒店等场所、封锁疫区等。
五、补偿救济制度
对财物的补偿，《突发事件应对法》第12条规定：有关人民政府及其部门在应对突发事件中，可以征用财产，并应当给予补偿的制度。但是未规定补偿标准。实践中，实际补偿的标准太低又缺乏调整制度，比如，2004年非典时期，广东省财政厅规定鸡、鸭、鹅等禽类每只补助10元，严重低于市场价值[3]，难以补偿养殖户的损失。可他山之石可以攻玉，2011年12月，香港长沙湾家禽批发市场因禽流感将19451活鸡扑杀，每只鸡补偿30元。加拿大除按市价对扑杀的家禽补偿外，对处理死家禽时发生的后续费还要予以补偿。从尊重私权和保障被征用的财产权益出发，可以参照市场价适当提高补偿标准。
六、法律问题分析
（一）没有宣告疫区却采取疫区的行政強制措施，行政程序有瑕疵
疫区是指传染病在人群中爆发、流行，其病原体向周围播散时所能波及的地区。疫区宣布本身不是行政强制措施，但属于采取行政强制措施的前置行政行为，2020年1月23日凌晨，武汉市新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控指挥部对全市公交、地铁、轮渡、长途客运暂停营运、机场、火车站离汉通道暂时关闭，实施了交通管制，在没有宣告武汉市是否为疫区的情况下，采取行政强制措施，行政程序是有瑕疵的。
（二）实行交通管制、封锁，但未经决定、命令并公布，法律程序不妥
2020年1月23日开始湖北省内龚家岭、G4京港澳高速凤凰山入口、其它出武汉市的高速公路口封闭。另外，对于武汉市公共交通工具、私家车等予以限制或者禁止出行，俗称“封城”，依据《突发事件应对法》第10条规定，应当决定并公布的。截至2018年，武汉市常住人口1108.1万人，属于超大城市。依据《传染病防治法》有关规定，对于超大城市的封锁属于国务院的权限。
2020年2月，全国很多地方，封村断路，擅自设卡拦截、断路阻断交通等[8]，却未经当地省级政府决定，法律程序不妥，也反映了法律意识不足的痼疾。
七、现行法律完善或修改的建议
（一）《突发公共卫生事件应急条例》第33条的修改
2003年5月，抗击非典之际由国务院颁布《突发公共卫生事件应急条例》，该条例第33条规定：突发事件应急处理指挥部……;必要时，对人员进行疏散或者隔离，并可以依法对传染病疫区实行封锁。规定了突发事件应急处理指挥部封锁权，限制了人身自由，与《传染病防治法》冲突，该法仅规定了国务院、省级政府在特定时期对特定范围的疫区封锁，前述条例属于行政法规，根据《立法法》的规定，涉及限制人身自由的强制措施的事项只能制定法律，故《突发公共卫生事件应急条例》第33条的规定超出了立法权限，建议修改。
（二）需要适当扩大隔离治疗或者医学观察的对象范围
《传染病防治法》第39条规定了医疗机构对有甲类传染病人、病原携带者、疑似病人采取隔离治疗措施，前二类人的密切接触者采取医学观察及其必要措施;对于乙类、丙类传染病人采取必要治疗和控制措施，根据武汉新冠病毒肺炎（乙类传染病）疫情的实际，对于乙类传染病人采取治疗措施是不够的。武汉市对于确诊新冠患者、疑似病人、发热患者、密切接触者，前述四类人均规定采取隔离治疗或者医学观察措施，因此，现行《传染病防治法》修改时可以适当扩大采取医学观察或隔离措施对象范围。
（三）建立强制治疗、医学观察和集中隔离人员的补偿制度
现行法律对于突发事件强制措施造成财产损失给予补偿，然人身自由受限的补偿制度未立法。武汉新冠状病毒肺炎流行期间，各地对于新型冠状病毒感染的肺炎患者、疑似病人、密切接触者，普遍采取了强制治疗、医学观察或者集中隔离一定期限的强制措施，期间的医疗费、误工费、住宿费（纳入医保和财政兜底的除外），除需要立法规定有单位的人员应按正常出勤支付其在隔离期间的工资外，没有职业或者个体劳动者的损失补偿没有制度保障，因被隔离者染疾或者可能染疾并非己愿，被隔离利于公益却延误了工作，适当补偿以分担损失合符公平的价值取向，故宜建立補偿制度。
参考文献
[1] 疫情实时动态[EB/OL].https：//news.ifeng.com/c/specialClient/7tPlDSzDgVk？needpage=1，2020-02-22.
[2] 见国务院颁布的《突发公共卫生事件应急条例》第二条[S].
[3]《广东省高致病性禽流感防治经费管理暂行办法》第五条：国家对疫点和疫点周围3公里范围内所有禽类强制扑杀，对因强制扑杀而受损失的养殖者按补偿标准给予补偿，……：鸡、鸭、鹅等禽类每只补助10元，各地级以上市（以下简称地级市）可根据实际对不同禽类和幼禽、成禽的补助有所区别[S].
[4] 周妍.突发公共卫生中行政强制措施研究[S].2014-04-29：22.
[5] 人民日报记者.众志成城 防控疫情[N].人民日报，2020-01-24（004）版.
[6] 央视记者.快讯：湖北高速开始封闭[N].经济观察报，2020-01-23
[7] 武汉市将对“四类人员”集中收治和隔离[EB/OL].荆楚网，https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1657416213185642434&wfr=spider&for=pc，2020-02-02.
[8] 史晨阳.封村、断路，谁给的权力？[EB/OL].https：//www.sohu.com/a/370907827_120032，2020-02-06.
[9] 见《传染病防治法》第四十三条规定[S].
[10]《长江日报》报道.武汉：对新冠肺炎患者和密切接触者集中隔离，拒绝配合的强制执行[EB＼OL].https：//www.sohu.com/a/370215778_465287，2020-02-02.
作者简介：陈国华（1963.03- ），男，汉族，法学硕士，湖南祁阳人，现任职于广东御福律师事务所，二级律师，研究方向：行政法、经济法。
