基层探索市场监管综合执法机制的实践与思考
时间：2023-04-24 10:36:59 来源：达达文档网 本文已影响 人 
基层探索市场监管综合执法机制的实践与思考
可建立基层行政执法人员收入与工作绩效挂钩的薪资体系，开辟基层行政执法人员职务晋升专业评价通道，提升基层执法岗位吸引力，增强基层监管一线干部主动作为、服务经济发展的驱动力。以下是达达文档网分享的内容，欢迎阅读与借鉴。
3月13日，国务院机构改革方案提请十三届全国人大一次会议审议。根据方案，国务院组建国家市场监督管理总局，不再保留工商总局、质监总局和食药监总局，同时还组建国家药品监督管理局、国家知识产权局，均由国家市场监督管理总局管理。xx年以来，全国陆续开展了市场监管体制改革，工商、质监、食药监部门由原来的省以下垂直管理划归为地方分级管理。目前，全国一半以上区域采取工商、质监、食药监“三合一”模式。xx年12月，xx市将原来工商、质监、食药监等职能合并成立市场监督管理局。xx年，xx市各县（市）区也相应完成合并。
“三合一”之后，xx市市场监管部门的执法问题凸现。执法人员不仅需分别持有“三局”的执法证件，还要携带不同的执法文书，走不同的执法程序，极大影响了执法工作的效能。为此，xx市局专门成立行政执法工作小组挑下重担，工作小组由局领导带队，多次赴xx浦东、xx舟山、xxxx等地学习市场监管执法经验，持续把改革向纵深推进。于xx年全省率先统一的市场监管执法资格，实行工商、质监、食药监跨类别的“案件通办”制度，突破机构整合以来办案单位因资质限制导致行政执法“各自为政”的瓶颈。于xx年推动xx市以政府令的形式出台《xx市市场监督管理机关行政处罚程序暂行规定》，明确全市市场监管系统各业务链条在开展案件查处工作时适用统一的行政处罚程序。xx年，xx局出台《xx市市场监督管理机关行政处罚自由裁量权适用规则》，按照市政府要求取消了罚款的自由裁量幅度，全面实行“零裁量”。
一、xx市建立市场监管综合执法机制的实践
（一）统一执法资格，整合执法队伍。“三局合一”的改革模式各地都在探索，却面临着“上下”不对称，‘左右’不可比对的问题，使得改革过程就像“吃夹生饭”一般。xx局整合以后，人员虽然合署办公，但执法人员只持有原所属单位类别的行政执法证件，这就意味着执法人员仍只能办理原所属单位类别的行政许可、行政处罚等行政执法事务，成为整合后统一开展行政执法工作的极大障碍。xx年7月三局合署办公后，政策法规处立即着手前期调查摸底，对全市市场监管系统具有行政执法资格的人员数、持有的行政执法证类别，以及工商、质监、食药类别案件比例等加以统计，了解掌握持证情况与执法需求之间的差距。xx年7月中旬开始，局领导多次到各相关部门汇报换证工作的必要性、紧迫性和存在的困难，取得上级部门的理解支持。通过市政府法制办积极协调省政府法制办，为行政执法人员特别增设“市场监管”行政执法类别，并通过考试程序换证。在短短两个多月时间内，xx市市场监管系统行政执法人员换发了统一的行政执法证件，为实施市场监管综合执法开启了“绿灯”。经过培训、考试等程序，xx年10月，xx市市场监管系统经考试合格的1737名市场监管执法人员换发领取了执法类别为“市场监管”的xx省行政执法证，在全省率先破解了三局合一带来的行政执法资格难题，也为省内兄弟单位积累了可复制的经验。
（二）统一执法程序，促进职能融合。“三局合一”的改革，成败不在于合，而在于融。《xx市市场监督管理机关行政处罚程序暂行规定》恰恰就是其中的“融合剂”，使得“三局合一”做到“1+1+1>3”。xx市、县（市）区两级工商、质监、食药监部门自实行“三局合一”组建市场监督管理局以来，积极进行机构、职能、业务等方面的融合，大市场监管格局逐步形成。但在推进监管履职的过程中，由于缺乏统一的行政处罚程序和文书，导致较长一段时间以来，xx市市场监督管理机关在办理不同类别的行政处罚案件时，仍需分别适用工商、质监、食药监3部门规章规定的程序和文书，办案时限、听证范围、案件审查程序等均不尽相同，行政复议权限也不明确，极大地影响了执法工作效能。例如，若面对一起同一当事人同时涉嫌三类违法行为的同一批产品，该以什么执法主体名义立案、由哪些执法人员办理、是否按照违法类别分别立三个案件且使用不同的文书、走不同的执法程序?分别立三个案件有无可能违背“一事不再罚”的行政执法原则?这些都给市场监管机关带来极大的困扰。为明确市场监督管理机关的处罚主体及管辖权，规范行政处罚行为，统一行政处罚程序，最大限度地保障消费者的合法权益，xx市市场监督管理局积极调研论证，草拟了《xx市市场监督管理机关行政处罚程序暂行规定》，提请市政府以规章形式出台。自xx年3月1日起该规定正式施行，也是我国首部“三局合一”型市场监督管理机关行政处罚程序政府规章。规章及配套制度的出台，破解了“三局合一”型市场监督管理机关在统一执法办案过程中所面临的障碍，为xx市市场监督管理机关统一以“市场监督管理局”名义对外实施行政处罚行为奠定了基础，推进了市场监督管理工作的规范化、法制化进程。
（三）统一案管系统，扩充案源渠道。全面启用xx市市场监管“1+N”版案管系统，推进工商、质监、食药监类型案件信息化管理，指导经办人员依托“1+N”版案件管理系统对处罚信息公示进行操作，经局机关负责人审批通过后自动导到“国家企业信用信息公示系统（xx）”网站进行公示，避免人工录入降低工作效率及信息录入错误等问题。实现与xx省网上行政执法平台的对接。印发《行政处罚信息公示暂行办法》，规定了行政处罚信息公示的内容，包括：决定书文号、案件名称、被处罚当事人基本情况、主要违法事实等六项内容；提出行政处罚信息公示工作及时率、准确率、覆盖率达100%的考核标准。在年终绩效考评中，对各办案单位涉及行政处罚信息公示、立案数、结案数、罚没款额一律以案管系统查询数据为准，以考评推动案管系统的普及和使用。统一案件信息管理标准，各县（市）区局按照“谁主办、谁录入、谁公示”的原则，统一使用“1+N”版案件管理系统，开展案件信息录入与公开。对适用一般程序办结的行政处罚信息案件定期进行排查，将公示情况反馈各部门，督促办案人员及时进行查缺补漏。扎实推进12315、12365、12331平台整合，归并12345便民热线、96196电梯救援热线，构建“五线合一、并联受理、归口处置”的诉转案机制，实现工商、质监、食药监业务的案源线索共享。将“无照经营查处、打击传销、食品药品安全监管”等业务纳入地方综治“网格化”管理范畴，发挥网格员的“哨兵”作用，延伸监管触角。
（四）统一执法链条，探索全域执法。加强市、县（区）办案机构执法联动，整合系统条线上下的办案资源和力量，在全系统形成齐抓共管、上下协作的办案格局。组织全市各级办案机构围绕年度中心工作，对辖区存在的市场监管领域突出问题敢于亮剑、敢于碰硬。实施上级机关授权督办制度，对人民群众关注的热点、重点线索问题，实施挂牌督办、交叉执法。对市局办理的大案要案，经局领导授权，由支队、大队抽调精干人员，协同作战。根据“三定”方案，在人口集中、消费较活跃的五城区实行市属执法大队派驻区市场局执法模式，共派驻执法人员73名；积极破解市场监管部门分级管理模式中产生的“地方保护主义”“跨区域执法联动不足”问题。制定出台《基层市场监管部门规范化建设纲要》并以市政府名义转发，大力引导区县市场监管部门按照机构编制资源向基层一线倾斜的要求，将人员配置向基层所倾斜，推动全市系统执法力量的全面下沉。根据辖区监管市场主体密度，确定执法监管人员配比指导意见，在基层部门积极探索“以政府购买服务方式聘请专业人员充实监管”模式，缓解基层监管力量不足的困难。厘清城乡结合部等行政毗连边界地带的执法权责，协调组织基层局打破地域界限，组织开展联合执法，全力消除执法死角、盲区。
二、xx市探索市场监管综合执法机制存在的问题
（一）人员配备与工作任务不适应。以xx市为例，各区县局在人员配备上已向基层倾斜，但因当地党委政府中心工作抽调、行政编制统筹使用、缺编人员配备不及时等原因，以致基层监管力量仍比较薄弱。如，现有6个区县局的行政空编率超过5%（台江局、仓山局、晋安区局、高新区局、福清局、长乐局），最高甚至超过17%（晋安区局、高新区局）。食品药品以及特种设备安全监管专业人员仍比较缺乏，从公务员招录考试机制本身看，笔试与面试环节无法突出专业优势，导致招录过程中专业人才无明显竞争力，导致专业人才需求与监管需要仍存在较大矛盾。因各地财力状况不同，部分区县协管员配备数量较少，个别区县局基层市场监管所协管员配备数量平均不足3人（闽清县10个市场所，配备专职协管员24人，平均每所2.4人）；另一方面，由于部分区县局购买社会服务支付的工资待遇相对较低，再加上基层协管员工作量大，导致无法招录到符合专业、学历要求的协管员。“三局合一”改革已有三年时间，还有部分县区基层市场监管所班子至今不能配备到位，如高新区、台江区、闽清县等，直接影响了基层队伍规范化建设进程。
（二）各业务板块执法工作不均衡。当前，基层查办案件更多向食品药品安全、特种设备等方面倾斜，工商类型案件查办力度下降趋势明显。相对于迅猛增加的市场主体数量、监管领域和新兴行业来说，基层执法力量仍然比较薄弱，完成工作存在“十个茶杯九个盖”“拆了东墙补西墙”的突击应对思想。随着部门由原来的省以下垂直管理改为由各级政府分级管理，执法办案工作还受到来自地方的外力干扰，因“地方保护主义”影响行政执法现象时有发生，特别在查处房地产企业、金融案件以及在查办电视台、报社违法广告案件时往往遭遇“门难进、脸难看、案难办”的尴尬局面。随着大量监管事权下放到基层，业务磨合仍需要时间，专业执法队伍“断档”现象日益显现，主要表现在少数老同志“传帮带”动力减退，部分骨干同志“自我提升”与“经验交流”不足，多数年轻干部学习和受教机会偏少。
（三）监管责任与激励机制不对等。随着部门整合，监管领域的拓宽和监管职能的强化，基层市监所既要承担主管部门的注册登记、执法办案、无照整治、特种设备安全监察等核心业务，还有地方政府交办的其它事项，监管任务日益增多，基层工作压力更加艰巨繁重。基层人员有生力量不足，有限的市场监管力量与无限监管任务之间的矛盾日益突出。以xx市为例，人员配备较强的鼓楼区局，共设10个市场监管所，但每个所平均人员不足8人，仅每人服务和监管的经营主体就超过2000户。又如，永泰县局，共设7个市场监管所，人员最少的所仅有3名干部，却承担着2个乡镇的市场监管任务。食药、特种设备监管风险始终处于高位，追责问责成为常态化，基层普遍感觉工作累、压力大、任务重、风险高。一些基层干部达到相应的年限，却因无职数空缺无法晋升，造成“待遇不去，思想有想法”。一些干部对履职产生畏难情绪。特别是划转到县（市）区基层的干部，因工作境遇难以改善，部分县（市）区局已经出现年轻业务骨干通过遴选、外调等途径离开现象，人员流失问题不容忽视。
三、关于继续深化市场监管行政执法体制思考与建议
（一）深化国家层面市场监管行政执法体制改革，确保市场监管统一性。针对目前各地新型监管体制存在下改上不改、部门整合不一的现实，应当总结反思全国各地市场监管体制的实践经验与不足，从顶层设计上明确新型市场监管体制的部门构成、权限职责等，并在全国范围内探索建立上下联动、有效对接的市场监管体制，确保改革严肃性稳定性，减轻基层压力。此外，现行法律法规的执法主体均无“市场监管部门”，执法依据仍沿用原工商、质监、食药监等部门的数百部法律法规，法规体系相对滞后，因此，应当在现有的法律框架内，尽快完善市场监管程序法建设，完善相关制度和标准，实现监管执法程序流程再造，使综合执法更加规范统一、有序高效。
（二）科学优化市场监管部门属地分级管理模式，保障监管队伍稳定性。可在人口集中、消费较活跃的城区实行市属执法大队派驻区市场局执法模式，破解市场监管部门分级管理后产生的“地方保护主义”“跨区域执法联动不足”问题。可引导区县市场监管部门按照机构编制资源向基层一线倾斜的要求，将人员配置向基层所倾斜，推动全市系统执法力量的全面下沉。可根据辖区监管市场主体密度，确定执法监管人员配比指导意见，在基层部门积极探索“以政府购买服务方式聘请专业人员充实监管”模式，缓解基层监管力量不足的困难。可参照政法部门人员编制管理模式，对市场监管部门行政执法人员实行“专编专用”，确保基层配备足够的监管人员。对于条件成熟的设区市，可参照公安部门管理模式，实行城区市场监管部门由市以下垂直管理，进一步提升市场监管工作的区域协同性。
（三）探索行政执法类公务员“职级分离”管理，增强基层履职积极性。可建立基层行政执法人员收入与工作绩效挂钩的薪资体系，开辟基层行政执法人员职务晋升专业评价通道，提升基层执法岗位吸引力，增强基层监管一线干部主动作为、服务经济发展的驱动力。实行综合管理类、行政执法类、专业技术类干部分类管理，完善市场监管人员激励机制。对于食品、药品、化妆品、医疗器械、餐饮等技术性较强的岗位人员单列或归入专业技术类干部序列，将行政执法人员从繁忙的事务性工作中解脱出来，实行行政执法类干部分类管理考核，参照公安等部门建立行政执法岗位晋升和特殊津贴激励机制。对基层行政执法干部从办案数量和质量、工作业绩、工作态度、业务技能、知识水平等方面进行考核，进一步提高基层干部的履职积极性。
