基于行政事业单位内部控制基础性评价工作经验

基于行政事业单位内部控制基础性评价工作经验

单位层面内部控制评价指标之所以分值和二级指标大大高于业务层面，是因为基础性评价本身的定位就是“以评促建”，偏重于单位重视程度和制度健全情况。以下是达达文档网分享的内容，欢迎阅读与借鉴。

　　按照《财政部关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》（以下简称《指导意见》）的要求，全国各类行政事业单位应当依照《行政事业单位内部控制规范（试行）》于xx年底前建成内部控制的建立与实施工作。《指导意见》发布后，各单位积极推进内部控制建设，但也存在部分单位重视程度不够、内部控制制度不健全、内部控制工作发展不平衡的问题。为进一步推动各单位开展内部控制的建立与实施工作，财政部于xx年6月发布了《关于开展行政事业单位内部控制基础性评价工作的通知》（财会〔xx〕11号）（以下简称《通知》），要求各单位对内部控制情况进行“摸底”评价，并在xx年底报送基础性评价报告。几个月来，如何根据单位实际情况较为准确地评价单位内部控制建立健全程度仍是各单位比较关注的问题。作为xx大学中国内部控制研究中心（下简称“内控中心”）的行政事业单位内部控制政策和实务研究团队成员，从目前承接内控咨询服务的案例单位出发，认为首先需要理解《通知》的总体框架和内容体系，其次明确各个评价指标的评价内容和评价方式，然后根据单位的实际情况进行适当调整，最后用评价促进内部控制建立健全的目标实现。

　　一、单位内部控制基础性评价工作有力强化内部控制体系建设

　　《通知》中指出行政事业单位内部控制基础性评价的目标是“摸底评价，以评促建”。财政部组织开展基础性评价工作的目的不是为了评价而评价，而是通过“以评促建”的方式解决单位现阶段存在的不重视、不健全、不平衡等问题，以量化评价为导向推动行政事业单位积极开展内部控制建设。以xx市交通委为例，早在xx年由内控中心承担财政资金内部控制评估，不但开启了我国行政事业单位内部控制建立健全的序幕，也推动其建立了一套“以预算为主线，以资金管控为核心”的内部控制体系，极大地提升了单位的运行效率，有效地遏制了“不作为”和“乱作为”现象，在当地关键部门和岗位腐败高发的环境下，实现经济业务零腐败。在明确目标的基础上，基础性评价工作分为组织动员、开展评价、评价报告及使用和总结经验四个阶段，阶段划分恰当合理。

　　同时，《通知》提出了三项要求：一是强化组织领导，财政部要求各部门针对内部控制基础性评价工作成立领导小组，制定实施方案，确保所辖单位全面完成内部控制基础性评价工作。如工信部、中国宋庆龄基金会、最高人民法院和水利部就在xx年先后成立了内部控制领导小组，组长由主要领导担任，同时借助内控中心的外部咨询力量的推动，内控工作取得了比较好的效果。二是加强监督，要求各地区、各部门加强对单位内部控制基础性评价工作进展情况和评价结果的监督检查。工信部部属高校xx理工大学成立了党政办、监察处、审计处和财务处等部门联合组成的内部控制监督检查小组，对内部控制工作建立执行情况及有效性进行检查和自我评价，较为有效地督促了相关部门落实内部控制的政策措施，进行内部控制建设。三是加强宣传推广和经验交流，要求各地区、各部门加大对单位内部控制基础性评价工作及其成果的宣传力度，利用媒体资源尽心宣传报道，组织选取具有代表性的先进单位，通过召开经验交流会、现场工作会等形式推广先进经验和做法。工信部通过在内部推广先进经验和做法，发挥先进单位的示范带头作用，直接由内控中心工作小组进场，推动了其下属行政单位（31省通信管理局）、直属高校（7所）和事业单位（26个）的内部控制评价与建设工作，以点带面，提高了内部控制推进的效率和效果。除此之外，教育部、中央编办、国家质检总局、交通部等中央部门及下属单位也邀请内控中心咨询专家做专业解读和咨询支持。

　　随《通知》还发布了《行政事业单位内部控制基础性评价报告》（以下简称《评价报告》）、《行政事业单位基础性评价指标评分表》和《行政事业单位基础性评价指标评分表填写说明》，为各单位进行基础性评价提供了标准和操作办法。其中，《评价报告》分为两个部分：第一部分是基础性评价的结果，是整个评价报告的主体部分。主体部分主要是根据财政部发布的评价指标对内部控制情况进行打分，体现了基础性评价标准的一致性和可操作性。第二部分是特别说明项，是对基础性评价报告的补充，包括特殊说明情况和补充评价指标及其评价结果。特殊说明项考虑了各个单位实际情况的不同，可以提高《评价报告》对不同单位的适用性。第三部分是下一阶段的整改建议，包括下一阶段的工作内容、具体措施、工作责任人、牵头部门和预计完成时间，将逐一落实内控评价中暴露出来的种种问题。

　　基础性评价的一级指标有12个，二级指标有36个。其中：单位层面占60分，包含6个一级指标和21个二级指标；业务层面占40分，包含6个一级指标和15个二级指标。单位层面指标包括内控建设启动情况、负责人承担责任情况、权力运行制约情况、内控制度完备情况、不相容岗位职责分离情况和信息系统功能覆盖情况六个方面。业务层面则包括预算、收支、采购、资产、建设项目和合同六大业务。由于本次基础性评价主要关注的是内部控制制度的基础问题，故对单位层面中组织架构、领导重视和制度完备的评价相对来说更为重要。因此，单位层面的指标更加详细，包含的内容也更为全面，而业务层面主要涵盖各项业务的管理控制中重要问题，突出重点。

　　内部控制基础性评价对内部控制的建立与实施起到推动作用，主要体现在三个方面：首先，基础性评价结论有利于提高各行政事业单位的内控意识。《行政事业单位内部控制规范（试行）》发布至今已有四年的时间，部分单位的内控意识仍然比较薄弱，建设内部控制的主观意愿不高，思想不重视、制度不健全、发展不平衡的问题依然存在。通过本次内部控制基础性评价，可以使各单位意识到内部控制的重要性，激发各单位建设内部控制的主观意愿。其次，进行基础性评价有利于单位理解内部控制的框架和内容。基础性评价的过程可以使各单位掌握内部控制的框架，明确内部控制的相关概念，对内部控制的内容产生一个更深的理解。最后，通过基础性评价，各单位可以发现自身内部控制中的薄弱环节，明确内部控制建设的重点，有的放矢，推动各单位围绕重点进行内部控制建设，有针对性地建立健全内部控制体系。在工信部领导的高度重视和大力推动下，xx理工大学、xx工业大学、xx工程大学、xx航空航天大学、西北工业大学等工信部部属高校都通过对内部控制进行评价，提高了学校整体内控意识，加深了对内控的理解，明确了学校的内控现状和工作重点，并在内控中心帮助下对现有制度流程进行分解和梳理，对缺失的制度流程进行有效设计，建立起一套覆盖六大基本业务和特色业务的制度流程，使学校的内部控制水平得到了极大的提升，逐步追赶工信部内控建设的试点单位。

　　二、单位层面评价指标更多关注单位重视程度和制度健全情况

　　应当说，单位层面内部控制评价指标之所以分值和二级指标大大高于业务层面，是因为基础性评价本身的定位就是“以评促建”，偏重于单位重视程度和制度健全情况。

　　（一）内控建设与启动情况是制度建设重视程度的集中体现

　　这一部分应该从组织机构、专题培训、风险评估和流程再造四个方面来评价内部控制情况。第一，组织机构方面主要考察单位是否成立内部控制领导小组，是否制定、启动相关的工作机制。标准的内部控制要求单位以文件的形式对内部控制领导小组的成员组成和工作机制进行说明。其中，组长必须由单位主要负责人担任。单位需要建立内部控制联席工作机制，确定内部控制牵头部门（或岗位），联席工作机制的参与人员和牵头部门（或岗位）的范围和级别必须明确，并据此展开工作。第二，对于专题培训方面来说，内部控制基础性评价主要关注单位是否就内部控制开展过专题培训。单位对于这一部分的评价应具体到培训的内容，考察培训的内容是否包括国家相关政策、单位内控制度、单位内控拟实现的目标及对应的措施、各部门及其人员的责任等方面。第三，在风险评估方面，评价过程中需要测定的有目标导向的实现程度，风险评估对本单位业务的适用性和评估的频率。第四，流程再造方面应该重点评价单位是否从定职、定岗、定编三个角度对业务流程进行梳理优化并将优化结果以流程图的形式表现出来。在对中国宋庆龄基金会进行基础性评价时，基金会成立了以党组书记为组长的内部控制领导小组，明确了牵头部门为办公室财务处，建立了联席工作机制，并邀请内控中心刘永泽教授和唐大鹏副教授进行专题培训，其培训涵盖了国家政策、单位内控制度和单位内控实施方案等内容，培训内容比较全面。

　　（二）责任人承担责任情况是落实主体责任的重要措施

　　这一个指标主要是从内部控制的主体角度对单位内部控制情况进行评价，要评价的是负责人承担内部控制建立与实施责任情况。可以从单位主要负责人主持召开的内部控制会议，主持制定的内部控制方案，主持开展的内部控制工作入手进行评价。其中，内部控制会议方面需要视会议对内控议题的重视程度进行评价；内部控制方案方面重点评价工作方案是否建立，工作机制是否健全；内部控制工作方面则需要覆盖工作的分工情况、责任人的领导作用、主持人的配备情况等内容。水利部机关的主要责任人在召开内控会议、制定内控方案和开展工作三方面均起到了主持作用，可以说其内部控制主体责任落实情况较好。

　　（三）权力运行制约情况是党风廉政风险防控的重要反映

　　对权力运行进行制约是党的十八大提出的重要思想之一，也是本次内部控制基础性评价的重点，主要分为权力运行机制的构建和对权力运行的监督两部分进行评价。对于第一部分来说，评价的具体内容包括对权力结构的梳理情况和决策权、执行权、监督权的分离情况。前者可以参照单位内部的权力清单和权力运行流程图，后者则主要依据三权分离的覆盖范围进行打分。对于第二部分来说，对权力运行进行有效监督具体表现为建立与审计、纪检监察等部门岗位联动的权力运行机制，定期督查决策权、执行权等权力运行情况，及时发现问题并予以改正。单位在进行评价时，可以参照有效监督的具体表现，从过程机制和结果应用等方面对监督情况进行打分。水利部机关和工信部下属单位为积极响应国家号召，防控党风廉政风险，开展了权力清单建设工作，在权力目录中对权力结构进行梳理，基本上做到了决策权、执行权和监督权相分离。

　　（四）内部控制制度完备情况是整个内部控制体系的核心内容

　　制度完备情况包括了预算管理制度、收入管理制度、支出管理制度、采购管理制度、合同管理制度、资产管理制度、建设项目管理制度和决策机制制度八项。从内部控制的内在逻辑来看，预算和收支制度组成第一环节。

　　预算管理制度的评价应该主要围绕预算编制与内部审批、分解下达、预算执行、年度决算与绩效考评四个环节展开。以单位已印发并执行的预算管理制度、有关报告及财政批复文件为依据，对预算编审制度、分解制度、执行制度和决算与考评制度的存在情况进行具体评价。对于收入管理制度，各单位应以本单位的收入管理制度是否涵盖价格确定制度、票据管理制度、收入收缴制度和收入预算制度作为主要考查点。在支出管理制度方面，单位应当检查自身是否具备了支出预算与计划制度、支出范围与标准制度、审批制度和支出核算制度。若四项制度全部存在，且具备相应的文件予以佐证，则说明单位的支出管理制度水平较高。

　　采购和合同管理组成第二环节。在采购管理制度中，各单位应该从政府采购的流程出发，评价采购预算与计划、需求申请与审批、过程管理、验收入库整个流程中制度的完备情况。各单位只需查阅自身的政府采购管理制度，即可验证这些制度的完备情况，进而得出自身的采购管理水平。在合同管理方面，各单位可以通过检查合同订立制度、合同履行制度、合同归档制度和合同纠纷制度是否存在的方式来对合同管理制度的完备情况进行评价。

　　资产和工程建设项目组成第三环节。资产管理制度包含了资产购置、资产保管、资产使用、资产核算与处置四个部分。对资产管理制度进行评价时，应该从这四个部分入手，结合已印发执行的单位资产管理制度进行评价打分。建设项目业务本身相对复杂，包含的内容较多。所以在进行建设项目管理制度评价时，需要评价的内容也相对较多。各单位应当对项目立项与审核、核算概算、招标投标、工程变更、资金控制、验收和决算六项制度的存在性进行考察，进而评价建设项目管理制度的完备情况。

　　最后，对于决策机制制度来说，单位需要从已印发并执行的决策机制制度中寻找“三重一大”集体决策制度和分级授权制度存在依据。结合“三重一大”集体决策制度和分级授权制度的存在情况对单位的内部控制制度完备情况进行评价和打分。

　　以水利部机关为例，预算管理、支出管理、政府采购管理制度和决策机制制度是比较健全的，包含了基础性评价指标中的要点。

　　（五）不相容岗位与职责分离情况是分岗设权的重要标志

　　在评价这一指标时，各单位可以划分为设计和实施两方面进行。对于设计方面，不相容岗位与职责分离包括但不限于申请与审核审批、审核审批与执行、执行与信息记录、审核审批与监督、执行与监督等内容。各单位需要从现有的岗位规章制度和岗位执行手册中寻找这些内容的存在依据，并结合存在情况对这一方面进行评价。对于执行方面，各单位应主要评价内部所设计的各类不相容岗位与职责是否真正形成了互相制约、互相监督的工作机制。xx理工大学针对学校的全部13项业务设计了职责分离矩阵，不相容岗位与职责分离水平较高，其多项业务的审批表证明了所设计的不相容岗位与职责的设计得到了有效执行，真正做到管预算的不管核算、管核算的不管评价、管评价的不管审计、管审计的不管会计等。

　　（六）信息系统覆盖情况是内部控制通过程序固化的重要载体

　　各单位对于信息系统功能覆盖情况的评价应该包括两个层次。第一个层次需要关注信息系统的覆盖范围，内部控制管理信息系统至少应当包含预算、收支、采购、资产、建设项目和合同六大业务。但是如果单位本身不存在六大业务中的某一项业务，则可以根据单位的实际情况作出调整。各单位可以根据管理信息系统对这六大业务的覆盖情况和自身的实际对此项内容作出评价。对内部控制管理信息系统已覆盖到的业务，单位可以对第二个层次进行评价，即不相容岗位账户及权限的设置情况。具体来说，需要检查单位是否针对所覆盖的业务流程中不相容的岗位职责分别设立独立的账户名称和密码、明确的操作权限等级等。xx理工大学目前使用的是天翼管理系统辅之以“快科利”管理软件，基本可以覆盖预算、收支、资产、建设项目和合同五项业务，针对采购业务的系统正在筹建中，预计近期可以投入运行。

　　三、业务层面评价指标更多关注内控制度执行和有效落实情况

　　业务层面的内部控制评价指标主要关注制度执行和有效落实情况。本次基础性评价中，业务层面的评价虽然只占据整体评价的40%，但对业务层面的评价直接关系到未来内部控制运行评价，同样是评价的重点内容。

　　（一）预算业务管理评价重在预算指标分解和执行进度

　　预算业务管控中，对预算业务的分解审批下达是十分重要的。因此，在对预算业务进行评价时，要重点评价预算的内部分解审批下达情况。具体应当包括是否由业务部门提出要求，预算是否分解到业务处室，预算是否经过预算管理委员会审批等。除此之外，也要对预算执行差异率进行测算，如果预算差异率超过5%，应当对产生预算差异率的原因进行追查。若产生预算差异率的原因与内部控制有关，则根据预算差异率的超出情况进行评价打分，若产生预算差异率的原因与内部控制无关，则无需对此项扣分。xx航空航天大学由业务部门提出明确的支出需求，预算按照部门进行分解，经预算管理委员会审批后下达至各业务部门，预算指标分解和执行进度较好。

　　（二）收支业务管理评价重在归口管理和分事行权

　　由于收入和支出业务分别具有各自的特点，所以对于收支业务的管理控制情况建议各单位从收入、支出和举债三个方面分类评价。在收入方面，重要的是评价单位收入的归口情况和票据的管理情况。对于归口情况，主要评价单位的各项收入是否由财会部门归口管理并进行会计核算。对于票据管理情况，各单位首先要检查收入与合同的匹配情况，其次要检查收入与票据、岗位和账簿的匹配情况，最后还要针对票据的过程管理进行穿行测试，以达到考察单位对票据的申领、启用、核销、销毁是否进行序时登记的目的。水利部机关的收入均为财政收入，因此合同和票据的部分对于机关是不适用的。

　　在支出方面，重点关注的对象是支出的归口情况和分类控制情况。各单位应当评价各类支出事项的归口部门和职能是否明确。检查单位是否对支出实行分类管理，对不同类别事项是否制定不同的制度，实行不同的审批程序。了解单位是否对各类支出事项按照不同的要求提交外部原始票据、内部审批表单，安排审核重点。除此之外，各单位还应该关注自身能否通过对各类支出业务事项的分析控制，发现支出异常情况及其原因，并采取有效措施解决。这一点可以通过审查管理报表实现。目前，中国宋庆龄基金会正在内控中心的协助下，对支出事项进行分类整理，按照行政运行和业务履职的分类维度，突出资本性支出和费用性支出的特征，强化功能科目和经济科目的适度分类和有机结合，从事权和财权的匹配角度完善支出事项指南，实现支出控制的开支范围审核、费用金额审核、审批程序审核和票据审核的标准化。水利部机关已经明确了各类支出事项的归口部门及职责，对于支出实行了有效的分类管理。

　　在举债方面，则应重点评价集体决策和定期检查情况。各单位需要评价单位有无相应的债务管理制度，有无事前论证和集体决策程序，是否通过计算资产负债率、流动比率、速动比率等一系列指标将债务规模控制在规定范围内。检查单位是否对债务余额给予了足够的关注，这一点可以根据单位在举债期间有无定期核对银行对账单，查验项目余额来评价。

　　（三）政府采购业务管理评价重在合规合法和程序合理

　　在政府采购管理控制方面，单位应把合规作为重点评价的内容。对于合规性的评价主要是检查单位采购是否按照政府采购目录及规定的标准执行。是否在评价过程中根据合规程度进行打分。如果发生政府采购方式更新和采购进口产品的情况，单位需要根据更新和采购进口产品时是否按照相关规定进行报批对合规情况进行评价。合规是政府采购业务管控的基础，在合规的基础上各单位还要对落实政府采购政策的情况给予评价，即检查单位对于诸如节能环保、促进民族工业发展、供给侧改革、互联网+等政策的落实程度。xx航空航天大学在采购货物、服务和工程均严格按照政府采购目录及标准执行，采购业务合规合法，在采购过程中也存在落实节能环保、促进中小企业发展的政策，符合基础性评价指标要求。

　　（四）资产业务管理评价重在分类动态管理的标准控制

　　在评价资产管理控制情况时，主要考察对相关标准的落实情况。各单位一方面要查看单位内部是否按标准对各种资产定期核查盘点、跟踪处理，范围要覆盖到存货、固定资产、无形资产、债权、对外投资等，不能有所遗漏。另一方面，要检查单位是否按照法定程序和权限配置使用和处置资产。标准的内部控制要求单位在配制、使用和处置国有资产时，严格按照审批权限履行审批程序，未经批准不得自行配置资产、利用资产对外投资、出租出借，也不得自行处置资产。单位可以参照标准要求，对单位资产的配置、使用、处置情况分别进行评价。

　　（五）建设项目管理评价重在对工程建设的过程实时监控

　　对于建设项目来说，评价重心应当放在过程监控上。在基础性评价中，过程主要涉及建设项目开始前的概算，建设项目进行中的内容变更和建设项目结束后的竣工决算。对建设项目开始前的概算进行评价时，需要单位计算近五年来已完工建设项目的超概算率，如果超概算率超过5%，应对超概算率产生的原因进行追查。若产生超概算率的原因与内部控制有关，则根据超概算率情况进行评价打分；若产生超概算率的原因与内部控制无关，则无需对此项扣分。对于建设项目进行中的内容变更，执行层面的变更要求单位按照批复的初步设计方案组织实施建设项目，确需进行工程洽商设计变更的，建设项目归口管理部门、项目监理机构应当进行严格审核，并按照有关规定制度要求，履行相应的审批程序。重大项目变更还要求参照项目决策和概算控制的有关程序重新履行审批手续。单位参照上述要求对建设项目内容变更审批程序履行情况作出评价即可。对项目结束后的竣工决算评价则相对简单一些，单位只需查看各项建设项目在完成时是否及时编制竣工决算，办理资产交付手续即可。xx理工大学近五年的超概算率均不高于5%，对于确需进行工程洽商和设计变更的建设项目，均进行了严格审核，并具备相应的审批证据，学校在建设项目竣工后决算编制和资产交付均比较及时。

　　（六）合同业务管理评价重在多部门协同管理和有效履行

　　各单位在评价合同管理控制情况时，需要重点评价的内容是合同的多部门协同管理和有效履行情况。具体包括合同是否由归口管理部门进行统一分类和编号；归口部门是否对合同文本进行严格审查。对影响重大或法律关系复杂的合同文本，还要评价出归口部门进行归口管理外，业务部门、法律部门、财会部门等相关部门是否进行了联合审查。除此之外，还需要评价归口部门对于合同履行的控制力。控制力体现在两方面：一方面是对于合同履行的控制。具体表现在归口部门能否对合同履行情况进行有效监控，明确合同执行相关责任人。能否及时对合同履行情况进行检查、分析和验收，如发现无法按时履约的情况，能否及时采取应对措施。另一方面则是对合同变更的控制。具体表现在对于需要补充、变更或解除合同的情况，归口部门能否按照国家有关规定进行严格的监督审查。水利部机关的合同只有委托合同一类，针对委托合同，建立了由业务部门、法律部门、财务部门等相关部门的联合审批的协同管理机制，对合同文本进行严格审核，并由归口管理部门统一编号。

　　四、基础性评价工作为下一阶段运行评价指标设计提供依据

　　单位内部控制基础性评价工作一方面加深了各单位对于行政事业单位内部控制原理和规范的理解，另一方面也促进了单位各项内部控制制度的建立，这些都为未来定量进行运行评价奠定了坚实的基础，有利于内部控制运行评价指标保留基础性评价指标中的重要评分标准，并发挥内部控制建设中的行业特点。以工信部为例，在基础性评价工程的基础上，开展了会计基础规范调研工作，对会计基础工作现状进行调研评估，促进各单位会计基础工作建设，强化财务管理能力，并最终构建廉政风险防控体系和健全内部控制机制。同时，工信部还将会计基础规范工作作为内部控制评价指标体系的组成部分，作为未来指导和考核各单位内部控制工作的参考标准，这已经领先于当前的基础性评价，为下一步开展运行评价打下了良好的基础。此外，文化部将内部控制理念结合到会计管理中，面对收入支出的核算手册进行构建，也是内部控制在实践中的一种创新应用。因此，通过基础性评价，各单位掌握了一定的内部控制评价经验，这有利于以后运行评价工作的顺利展开。

　　各单位在今年的基础性评价和明年的运行评价过程中，应该注意结合本单位的实际情况，在规定的范围内对评价指标作出适当调整，换算不适用的指标。尤其是在明年的运行评价中，增加定量化的指标和单位特色业务，提高运行评价对制度执行有效性的评价并增强本单位的适用性。在完成评价工作后，应该将评价报告向单位主要责任人汇报，明确下一步单位内部控制建设重点和改进方向，使基础性评价真正发挥“以评促建”的功能，确保内控工作“永远在路上”，持续建立和健全，打造权力笼子，铸造制度体系，与国家审计和纪检监察等外部监督一起，从源头和过程进行制度、措施和程序的单位内部建设，切实强化和执行党中央关于全面依法治国和从严治党的要求和指示。

　　最后，认为高校和科研机构作为社会智库的重要力量，应充分发挥自身优势，与其他中介机构一起构建产学研相结合的内部控制研究和实践机制，从我国行政事业单位内部控制的特殊国情、机构属性和运行规律出发，切莫一哄而上，追求短期目标，盲目照搬国际经验和企业内控做法，切实加强我国公共财政、公共管理、政府会计和国家审计等相关知识的学习和掌握，认真领会党中央和国家部委关于行政事业单位内部控制系列政策部署，按照“管理制度化、制度流程化、流程岗位化、岗位标准化、标准表单化、表单程序化、程序信息化、信息系统化”的经验总结，做好咨询服务和支撑，力争在xx年前实现全面建立健全单位内部控制体系、科学构建现代财税体制和完成国家治理体系现代化的三大任务。