【人民监督员制度一隅之见】人民监督员制度改革

摘要：

人民监督员制度是近年来检察体制改革的一项重要创新，是检察机关在决策机制上接受外界监督的一种措施。检察机关通过探索将职务犯罪案件办理中的逮捕、决定撤案、不起诉等部分决策环节向社会公开，通过这项制度，办案人员更注意证据的审查和程序的规范，更注重文明办案，有利于办案质量的提高。不仅有助于提升检察工作的社会公信力，而且也有助于增强人民群众对司法公正的信心。
 
 关键词：人民监督员制度   职务犯罪侦查  司法公正           
人民监督员制度是我国人民监督体系的一部分。所谓人民监督是指在无产阶级政党领导的社会主义国家里，权力的所有者为保证权力在正当范围和轨道上运行，而对委托出去的权力以及权力的行使者进行监察、督促和控制的活动。[1]高检院为了解决作为法律监督机关的检察机关侦查权的监督问题，同时也为了体现自觉接受监督、维护司法公正的决心，推出了人民监督员制度。一年后，最高人民检察院在部分地区初步试点取得成功的基础上，在全国推行人民监督员制度试点工作，这一制度的全面试点在理论界和实践中引起更进一步的较大反响，有的观点认为这一制度是自我作秀，有的观点认为从制度的设计到推行能够看到，随着我国民主法制化进程的不断向前发展，司法实践和法学理论水平的完善提高，以往旧的司法体制下重实体，轻程序的观念被逐步摒弃，取而代之的是程序公正观念。人民监督员制度就是在强化对检察权监督的背景下产生的，通过规范的程序将办理职务犯罪案件的关键环节置于群众监督之下，实现了检察机关外部监督的经常化、制度化，促使检察机关更加公平、公正地行使侦查权，体现了权力制衡的基本理念。经过前期一阶段的试点工作，人民监督员制度取得了一定的社会效果，本文对这一制度从理论和实践两个层面进行思考的基础上，试从基层院试点实践中取得的成效和存在问题提出一隅之见。
一、人民监督员制度的概念和主要内容
  人民监督员制度是指经机关、团体、企业事业单位和基层组织民主推荐产生的人民监督员，按照一定的程序和规则监督检察机关执法办案活动的程序和制度。它是最高人民检察院经过充分论证，为进一步完善检察机关查办职务犯罪案件外部监督机制而采取的一项重要举措。按照《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定（试行）》（以下简称《规定》）第十三条至第十五条，人民监督员的主要职责是对检察机关直接受理的案件中以下工作（不含对涉及国家秘密或者经特赦令免除刑罚以及犯罪嫌疑人死亡的案件作出撤销或不起诉的）实施监督：1、被逮捕的犯罪嫌疑人不服逮捕决定的：2、拟撤销案件的；
3、拟不起诉的。同时人民监督员发现人民检察院办理直接受理侦查案件存在：应当立案而不立案或者不应当立案而立案的，超期羁押的，违法搜查、扣押、冻结的，应当给予刑事赔偿而不依法予以确认或者不执行刑事赔偿决定的，办案人员徇私舞弊、贪赃枉法等一些违法情形的，有权提出纠正意见。在参加人民检察院直接受理侦查案件的其他执法检查活动中发现有违法违纪情况的，可以提出建议和意见等。《规定》第三十条至三十四条从严格执行监督范围、人民监督员享有独立表决权、监督工作享有经费保障作出了规定，并对妨碍人民监督员履行职责造成犯罪的，依纪依法处理，对人民监督员履行职责中有违法违纪行为的，人民检察院应当建议相关部门对其进行处分，构成犯罪的依法追究刑事责任。
二、人民监督员制度产生的背景、功效和意义
长期以来，对检察体制改革较为关注的人们讨论到一点，即作为监督机关的人民检察院享有了对职务犯罪的侦查权、决定逮捕权、公诉权，可以依法限制和剥夺犯罪嫌疑人的人身权利和财产权利，那么对于这种侦查权如何进行有效地监督和制约，成为社会公众关注和检察机关自身必须面对和解决的问题。检察机关高层在探索试从内部解决这个问题，尝试了加强内部纪检监察、完善侦查制约机制、开展专项治理活动等办法，但一直不能从根本上解决，职务犯罪案件查办处理的全过程笼上了一层神秘的面纱，人民群众对办案缺乏理解和信任，对反腐败工作的深入开展造成诸多不利因素。因此，“必须研究建立必要的机制，接受外部的监督，唯此，才有利于提高办案质量，并解决‘谁来监督监督者’的问题。”[2] --人民监督员制度就是在强化对检察工作监督的背景下孕育的，通过规范程序将办理职务犯罪案件的关键环节有效地置于人民群众监督之下，力求通过民众参与检察从制度上保证检察权特别是职务犯罪侦查权的正确行使，防止检察权的滥用。“科学的监督依据应当从权力的本质中发生。权力除了本质上具有阶级属性外，还具有公共属性。权力如何行使，理应由公众来监督。”[3]
实行人民监督员制度正是最高人民检察院着眼于解决查办职务犯罪工作中存在的突出问题，在深入调研、充分论证的基础上推出的一项重大改革举措，其目的是为了健全检察机关查办职务犯罪案件外部监督机制，促进执法水平和办案质量的进一步提高，从制度上保障检察权的全面正确行使。2003年10月，最高人民检察院制定和发布了《关于人民检察院直接受理侦查案件实行人民监督员制度的规定（试行）》，决定在天津、辽宁、河北、内蒙古、黑龙江、浙江、福建、山东、湖北、四川等十个省、自治区、直辖市的检察机关进行人民监督员试点工作。在监督过程中，人民监督员将普通民众的感受和判断带入到评判过程中，使法律裁判能够与社会发展相匹配。与外国的大陪审团制度、检察审查委员会制度相类似的是，这种方式考虑到了民众的感受，与现行趋势下社区发展建设要求较相一致。一方面使群众参与司法，另一方面提高了社会公众的法律意识和社会责任感。保证了检察机关公正执法，防止检察权滥用，在深化“立检为公，执法为民”宗旨意识上起到了较为重要的作用。
一是解决缺乏外部监督问题，促进办案水平的提高。
经过一段时间的试行表明人民监督员是“有效监督”。截止2003年12月31日，全国有209起案件进入人民监督员程序，有16起案件根据人民监督员的意见改变了原拟定的处理意见（据自贾春旺检察长在全国检察长会议上的报告）。使监督者受到了一定程度的监督和制约，防止检察权的滥用，保障其准确、公正地行使。邓小平同志曾经强调“要有群众监督制度，让群众和党员监督干部，特别是领导干部。”[4]“按照群众路线的内在要求建立完善人民监督员制度，检察机关才有可能跳出‘自我监督’和‘异体监督’的两难选择。”[5]在人民监督员制度试点过程中，人民监督员通过对三类案件的监督和对其他检察工作存在问题的有权监督，增加了基层检察机关办案的外界压力，使之反作用于办理案件的质量，办案工作更为细致，取证更为全面，办案人员适用法律更为审慎。由此我们可以得出一个结论，权力只有在受到制约和监督时，才能更好地发挥为民众服务的目的。
二是建立了检察环节的司法救济途径。
人民监督员制度通过民众参与司法活动，及时协调合法与合情在诉讼过程中出现的价值冲突，起到矫正作用。这一制度的施行，使得一些不服检察机关作出决定的当事人有了救济渠道，他们可以通过这一渠道，获得司法救济。有学术观点认为，应对监督范围扩大到对公安机关报送的案件作出的类似决定。我们认为实施人民监督员制度的目的是加强对检察机关查办职务犯罪案件工作的监督，其立法目的、意义和范围定位是明确的，不能为了监督而扩大监督，使监督失去本来意义，增加诉讼环节，加大社会诉讼成本。在监督中我们必须严格按照高检院规定的“三类案件”和“五种情况”开展工作，即使经过论证认为有必要扩大范围对普通案件进行监督，增加救济对象，也应作出监督模式上的改变。
三是取得的社会效果较为显著。
人民监督员制度是民众参与检察的一个重要尝试。“人民监督员制度使人民群众对检察机关的监督成为抬头可见、触手可摸的实实在在的权利，克服了以往人民群众监督检察工作空泛化、形式化、抽象化等缺陷。这从根本上确保了人民监督权利的有效实现。”[6]按照刑诉法第十八条规定，人民检察院直接受理的案件是包括贪污贿赂犯罪、国家工作人员的渎职犯罪以及国家机关工作人员利用职权实施的侵犯公民人身权利的犯罪和侵犯公民民主权利的犯罪。在办理这些案件中，有关立案、侦查、逮捕、撤案、审查起诉等环节都由检察机关自行决定，仅靠检察机关内部制约工作机制是难以实现有效地监督。人民监督员制度在检察机关原有的办案程序中，嵌入一个外部监督程序，对侦、捕、诉三个关键阶段加以监督制约，是检察机关“强化法律监督，维护公平正义”主题作出的改革探索。“实行人民监督员制度，在确保检察机关办理自侦案件受到国家监督的同时，还能受到更加广泛和有力的社会监督，提高检察机关办理自侦案件的执法水平，促进严格执法，公正执法和文明执法，改善检察机关的执法形象。”[7]人民监督员通过监督案件，切身感受到检察机关强化法律监督、维护公平正义的做法，拉近了司法与民众的距离，考虑到民众的感受，有利于树立外部形象并为内部工作注入新鲜活力。
三、制度的法律依据及其正当性
我国《宪法》第二条规定指出了我国公共权力是人民赋予的，人民权利是国家权力产生的根源，同时也指出了我国人民享有广泛的管理国家事务和社会事务的权利。宪法第二十七条第二款规定“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”《人民检察院组织法》第七条规定：“人民检察院在工作中必须坚持实事求是，贯彻执行群众路线，倾听群众意见，接受群众监督，调查研究，重证据不轻信口供，严禁逼供信，正确区分敌我矛盾和人同内部矛盾”。因此可以认为，人民监督员制度是符合宪法规定，它通过刚性的程序将国家机关的执法活动直接置于人民的监督之下，保障了人民监督权利的行使，是人民民主经常化、程序化、制度化的有益尝试。检察机关按照宪法精神和人民检察院组织法的相关规定认真行使职权，同时履行义务，接受人民群众的监督，设计和创造了人民监督员制度，这一制度形成的依据和背景可以看出，它是现行法律体制内，依托宪法和法律基于检察制度现实而进行的制度设计。为了统一和规范试点工作，最高人民检察院在总结各地试点工作经验的基础上，对2003年人民监督员制度的试行规定进行了修改，形成了规定和实施工作方案， 这些制度作为全面开展人民监督员制度试点工作的重要依据，在全国、全省检察长座谈会上进行了讨论下发执行。目前，先期试点已收到了良好成效，人民监督员制度的作用初步显现，增进了人民群众对检察机关的理解、信任和支持。通过实践证明，实行人民监督员制度，将检察机关直接受理侦查案件易发、多发问题的部位和环节置于人民监督员的监督之下，促进了检务公开，提高了检察工作的透明度，密切了与人民群众的联系，从而为开展检察工作奠定了更为深厚的群众基础。人民监督员制度具有了宪法上的正当性，但与人民陪审制度相比，既缺乏大量的实践来丰富完善操作的细节，同时也没有具体法律的规定，这一制度是检察改革的重头戏，同时也是一项法律创新，要使这一制度能够长期坚持下去，为人民检察事业发挥作用，就必须在合宪性基础上将其纳入法律轨道。
四、实践中存在的问题与亟需的立法改进
人民监督员制度的设置，在促进案件实体公正和保障诉讼程序公正两方面都具有积极意义，它是在符合宪法和人民检察院组织法规定基础上，汲取国际先进做法和经验，结合本国国情制定而成，这一改革措施对检察机关维护司法公正，实现自侦案件实体正义和程序公正的有机统一具有重要的意义。在以往各项社会制度改革中，可操作性强、实效高已成为制度成功与否的关键。通过实践，我们认为制度还存在几个方面的问题需要得到进一步完善，从细节上保证制度的公正性，便于实际执行。
（一）人员选拔程序
当前，人民监督员的遴选办法还处于探索阶段，从区检察院的试点情况看，7名人民监督员中人大代表、政协委员占71%，具有大专以上学历的占71%（法律专业2名），其中女性1人，组成架构能够适应当前监督工作需要。有观点认为人民监督员应从人大代表中产生，因为人大代表的法律身份形成了相应的监督权利，但没有检察机关主动导入接受监督的程序，人大对检察机关的权力监督难以体现和实现。这一观点忽略了人民监督员制度在广泛代表意义上的社会监督，绝对化了人大监督作用层面，从而使人民监督员产生的范围变窄，成了一个特定群体的监督，失去了制度包涵的民众层面意义。建议对人员结构上可以以地市级检察机关为单位，调控总体比率，采用“四三三”办法，对人大代表取其民众代表性，在人民监督员组成中占40%，对政协委员可以取其参政议政特点，占30%，群众团体、社区等其他人员占30%，既保障和强化人大代表的监督权，也实现了检察机关接受人大监督和社会监督的有机结合。
（二）将监督模式统一更改为事后监督
人民监督员所监督的“三类案件”中除了对不服逮捕决定的监督是事后监督外，另两类都是事中监督，采取听证的方式进行，按少数服从多数原则形成决议。这种做法类似于人民陪审员制度，但是检察机关的人民监督员与法院的人民陪审员不同，后者发表的意见属于审判程序中民主集中，其个人意见对合议意见产生影响，检察权的司法属性要求人民监督员会议的审查应为事后审查，即对检察长或者检委会的生效决定提起对案件处理的监督程序，而不能因为监督活动可能对检察侦查和公诉带来负面作用和障碍，从而影响检察机关检察权的独立行使。同时，我们在建立制度时也不能疏忽受该制度影响的相对人的权益，避免因审查期限需要而对犯罪嫌疑人合法权利不能及时保护。《办法》第三十三条第二款规定“人民检察院不得因人民监督员的监督而超过法定办案期限。在法定办案期限届满前案件监督工作仍未完毕的，承办案件部门应当根据案件的性质、情节和社会危害程度，提请检察长批准，依法撤销或变更强制措施”。从高检院公布的数据看，截止2004年5月，各试点院共监督结案871件，其中不服逮捕的79件，拟撤销案件的275件，拟不起诉的517件。人民监督员表决同意检察机关拟定意见的781件，占90％，不同意的90件，占10％。尽管《办法》第三十三条已作出规定不得超过法定办案期限，但监督程序的事中审查还是可能会对相对人权益造成影响，使相对人的可预期权益因“遭遇”监督程序的介入而延后。人民监督员制度采用事后救济渠道不受期限制约，相对人的预期权益不受侵犯，监督的范围将更广泛、过程更细致，同样可以达到制约和监督检察机关的效果，更有利于检察机关依法独立行使检察权。 
（三）保密义务规定的完善
人民监督员制度的建立符合宪法和人民检察院组织法的原则规定，但与人民陪审员制度相比，还缺乏上位法的明确具体规定支持。人民监督员的保密义务仅有《关于实行人民监督员制度的规定（试行）》（以下简称《规定》）第十六条规定，“人民监督员参加案件监督工作，应当保守秘密，不得泄露评议表决情况；
不得对其他人民监督员施加不正当影响；
不得私自会见案件当事人及其委托的人”。《规定》中对人民监督员的罚则有第三十二条相关规定，但两个条款没有明确相互指引关系。按照法律规定在刑事案件的侦查阶段，有权了解案情的只能是特定人员，人民监督员以其特殊身份介入到案件处理过程当中，按照《办法》第二十八条第三项之规定，享有阅卷、旁听讯问、询问、质询等权利，掌握了案件相关信息，特别是对不服逮捕决定的监督提起正处于侦查阶段，不利于案件侦查保密要求。人民监督员的本体是社会人员，来自于社会的方方面面，如果不采取法律措施加以义务限制，那么无疑会造成新类型的司法腐败。建议应当参照对侦查工作人员的保密要求，在立法上作出完善，建立相应的问责制，以保障对犯罪的有效追究。实践中还可以邀请人民监督员参加检察机关的各种专项清理、检察长接待日及对检察机关的内部管理实行征求意见等活动，带动其自觉进入检察工作角色，以增强工作责任感，树立保密责任意识。

参考文献：
[1] 陈党.论加强人民监督.理论与改革.1998.（4）
[2]樊崇义.人民监督员制度是一项有生机和活力的制度.人民检察.2004.2.
[3] 黄曙 陈艳.人民监督员制度探讨.人民检察.2004.3 
[4]邓小平文选.北京：人民出版社.1994.332.
[5]黄曙 陈艳.人民监督员制度探讨.人民检察.2004.3
[6]李彦军.略论人民监督员制度与检察体制改革.检察实践.2004.5
[7]樊崇义.人民监督员制度是一项有生机和活力的制度.人民检察.2004.2.