城中村经济发展与社会治理对策研究
时间：2024-01-24 14:05:54 来源：达达文档网 本文已影响 人 
城中村经济发展与社会治理对策研究
城中村作为城市功能板块的重要补充有其存在的价值，过去大拆大建的城中村改造模式在一定程度上促进了城市风貌提升和公共配套升级，以下是达达文档网分享的内容，欢迎阅读与借鉴。
0 引言
在新型城镇化背景下，国内城中村的整治路径将从过去的“大拆大建”向“综合整治”“有机更新”转变。城中村一方面是城市空间发展不平衡不充分的产物，是实现城市高质量发展最具挑战性的部分；另一方面应看到城中村的多元活力和韧性，看到城中村在城市化进程、城乡要素流动中的特殊作用。
城中村的问题是社会、经济与环境三大因素共同造成的，在过往城镇化进程中，往往只关注空间上的城镇化而忽略了“人的城镇化”。整治城中村，不仅要改造城中村的物质环境，更应从城市的整体功能布局和经济发展维度来综合看待，深层次地改变城中村自身的社会与经济发展模式，让城中村真正成为城市的有机组成部分。本研究通过对xx市xx区十个典型城中村的深度调研，总结城中村的共性问题，探索城中村的经济发展和社会治理方法，以期为城中村整治提供更加科学长效的引导。
1 城中村共性特征与问题
1.1 研究对象
国内典型城中村大多分布于中心城区，呈现高密度、高强度的“水泥巨物”形态，村民抢建私宅为新市民扎根城市提供低成本的生活空间。
xx区位于xx市东北，居厦漳泉闽南“金三角”中心地带，自建区以来就承担起跨岛发展的主阵地、主战场，外来人口大量涌入、城市空间不断扩张，逐步形成大量被生活区、产业园区、文教园区包围的城中村。xx区现有120个村（居），其中34个已成为较典型的城中村，包含11.9万户籍人口和18.1万外来人口。根据城中村的位置和城镇化程度不同可分为三种类型：市中心典型城中村、城乡结合型城中村、郊区型城中村（表1）。
1.2 问题识别
1.2.1 空间无序发展，人居环境品质不高
城中村普遍建筑密度较高，通常利用露天空间进行加建搭盖，越临近市中心、大型用工企业和高校的城中村，往往越有形成“握手楼”“一线天”等高密度空间特征的趋势。同时，乡村地区被城市建设逐渐包围的过程中，大部分城中村陆续出现村容村貌杂乱，与周边城市建成区风貌上大相径庭；公共设施配置标准远滞后于大量新增的人口，基础配套短缺引发矛盾冲突；人居环境品质难以得到长期维护，出现整治后又回弹现象；生活空间、生产空间、零售商铺混杂，整体呈现空间无序、品质不高又具有活力的复合形态。
1.2.2 生产能动性低，村集体造血能力不足
由于在信息、技术、资本等方面的封闭和短缺，城中村在农林用地被逐步征收后，大多形成以房屋租赁或非正规经济为主的自我供给、自我服务的低层次经济系统，常常表现为对租金的高度依赖、产业结构单一且脆弱。在外部效应上，“粗放型”租金经济的土地产出效率低，造成城市土地收益的严重耗散；内部效应上，“躺平收租”“坐等拆迁”的心理削弱了村民的生产能动性，越来越多年轻一代村民赋闲，不仅是社会整体劳动力的损失，也为未来的社会健康发展埋下隐患。
村集体方面，除个别受到周边资源强力带动的村庄（如山亭、沙美），其余村集体年收入均低于50万元。村集体不具备强执行力且缺少资金支持，集体经济项目产出效益低，集体发展用地项目多数空置缺乏管理，城中村整体的造血能力较差。
1.2.3 基础治理难度大，非包容性治理排斥性强
城中村外来人口多、流动性高，存在明显的社会分层现象；本地户籍村民也存在权力阶层、宗族元老、非精英阶层的分化。失地农民在城市中被“绕过”发展而成为边缘弱势群体，外来人口在各项利益博弈中参与权和分享权处于更加弱势的地位，多元人群的利益保障无法达成共识是基层治理难度大的根本原因。
xx区城中村治理模式虽然表面上实现“村改居”，但日常管理仍然保留着过去农村的传统方式。村集体承担公共服务和社会保障的供给，在外来人口不断增加的趋势下，缺乏包容性的治理机制，导致多元主体的配合度与主动参与度大大降低。
2 经济发展对策研究
城中村长期存在环境品质、消防安全、人员流动等方面的问题，在疫情防控工作压力下，各方政府积极开展城中村综合整治工作，在消除安全隐患、完善配套设施、提升环境品质上取得了不错的成效。但城中村可持续发展最大的前提仍在经济产业上，让城中村具有自我造血的内生动力才能避免城中村成为城市的“寄生虫”。
2.1 因地制宜发展特色产业
对于具有历史风貌特色、产业特色等资源禀赋型城中村，需要基于其自身特点，探索因地制宜的产业发展模式。
首先，应充分发挥文化产业作用。文化是城中村持续激发和维系村民自我认同感、归属感，维护城市肌理、传承历史文脉、打造具有竞争力产业的关键要素。应充分挖掘城中村文化内涵，将文化资源具象化、实体化，形成“一村一品”式的文化产业，通过文化带动实现城中村产业发展、特色营造、社会和谐的综合效益。
其次，规范引导非正规经济产业。城中村的零售商铺、小作坊、小型加工厂等非正规经济产业提供了大量的低技能工作岗位，既保障村民收入又为外来人口提供就业机会，但同时存在频繁更换、良莠不齐、无序发展的问题。可以成立村集体发展促进小组，对非正规经济产业进行规范化引导，维持其成为城中村不断自我造血的毛细血管。
2.2 功能转型结合产业发展
城中村与城市不是对立的关系，两者可以互为补充、互相支撑。针对区位条件优越且周边工业企业密集的城中村，可由政府统一租赁将其纳入政策性保障住房体系，满足制造业人才、中小微科创企业对低成本优质居住空间的需求。探索城中村与政府相关政策结合，如公共租赁房、社会保障房，城中村由自给自足的基础公服配套体系转变成为城市提供公共服务的优质功能空间。
2.3 探索就业补偿机制
以政府为核心，制定相关就业扶持政策，村集体、征地企业、村民共同配合，探索新型保障性质的补偿形式，以补充征地后不可持续的货币或安置补偿机制。城中村村民的就业不仅局限于保洁、环卫、保安等高强度低技能性的岗位，应为转型后的村民提供更为丰富的就业选择。建立“市场引导培训、培训促进就业”的培训体系，将处于劳动年龄段的村民作为就业培训对象，有计划、分步骤地进行职业技能培训，提升村民就业能力。开展“菜单式”就业培训方法，根据年龄阶段和文化层次安排差异化的培训内容，高效培养精通技术、擅长经营、具备专业化生产以及产业化经营的新型产业工人。
2.4 探索集体发展用地开发模式
集体发展用地是为失地农民提供的特殊生产生活保障政策，由于受到村集体本身运作能力的限制，目前xx区的试点项目运营效果不佳。应综合考虑集体发展用地所处的区位、市场、村庄自身运作能力等因素，对集体发展用地从项目的投资-建设-运营进行全过程可研分析，科学选择合适的开发模式。针对不同的发展用地选址，可以灵活地采用多种开发模式相结合的方法。
2.5 城中村存量盘活
部分郊区型城中村由于村民外出务工或下一代选择更宜居的生活环境，导致城中村内部存在大量存量资源，如存量建设用地、闲置房屋、未利用荒地等。通过整合、置换零星存量资源寻找空间出路，对于城中村的经济发展意义重大。以国土空间规划为基础，充分挖掘存量建设用地、闲置宅基地、闲置农用地，通过租用方式盘活存量资源，可以为城中村产业发展或公共设施建设腾挪出新的发展空间。
3 社会治理对策研究
多元人群集聚和相对滞后的治理方式导致城中村成为滋生城市毒瘤的灰色地带，探索多元共治是实现城中村文明治理、与城市接轨的重要路径。建立多元主体、多元组织并行的共商共建共治共享治理体系，集体主导的村治结构与社会治理结构并存，综合性治理与专业化治理互动，正式治理资源与非正式治理资源互补。
3.1 物业进村模式
借鉴城市居住小区的管理模式，引进物业服务企业对城中村“物业”进行管理，建立“专业服务+智慧平台+行政力量+多元协同”相融合的服务方式，实现政府、市场、社会多元主体协同治理。主要服务内容包括：村容环境管理；公共安全管理；辅助城中村秩序维护、巡查、管理；辅助开展应急管理服务，建立“预警-响应-处理-反馈”全流程服务；城中村楼栋托管，对辖区管理不善或管理混乱的城中村楼栋进行综合治理和科学化管理；委托资产管理服务，对村集体相关资产进行管理、投资、运营等。
对于周边城市建设度高、物业管理接受度高的城中村，可以通过属地国企、村集体成立合资公司，以城市运营商的身份介入城中村物业管理。对外来物业管理模式接受度较低的城中村，可以由村集体股份经济合作社作为主体进行自管，建立村级物业管理站，聘用专业物业管理顾问进行指导，物业管理站下设环境优化、秩序维护、设施保养等小组。
3.2 “大物管”全域服务智慧治理模式
全域服务智慧治理即把街道看作一个“大物业”基础，将智慧化管理的系统思维和流程管理能力纳入到城中村的治理服务，再造基层治理和公共服务的组织流程。在公共治理平台上，引入全域智能运营服务，打破治理边界壁垒，统筹多元主体共治力量，对城中村环境卫生、村容村貌、出租屋管理、垃圾分类、外来人口服务等进行“街区+社区+城中村”一体化、全周期协管，使行政管理和公共服务深度融合。
重点搭建“城市大脑”数据平台，履行网格化协管、应急指挥调度、综合性派单、各类事件督办等四大核心职能，对公共空间资源进行统一管理和评价，汇集辖区内视频监控、房屋门禁、入村车闸、工作设备车辆等数据，形成人、机器和场景“一张网”治理，优化服务治理流程和方案。
3.3 三方共建共治共享机制
建立“街道+村集体+在地企业”三方共同策划、协同推进的工作模式，统筹街道、村社、企业资源和队伍形成工作合力。建立三方联席会议制度和定期联络机制，互相反馈信息和情况，持续增进村企之间的工作衔接、资源对接和理解支撑，建立与地方发展同频共振的村企关系。激发企业动力，邀请企业管理层到村担任副书记、副主任，企业青年党员到村担任自治组织成员，加强企业与村集体的联系。
3.4 非正式自治组织多元并行机制
相对于城市小区松散的社会组织方式，城中村更容易形成富有凝聚力的社会组织力量。充分利用非正式自治组织的能力，根据不同村情设立不同的自治组织，明晰各组织之间的职责，着力培养城中村情感认同从而提高组织的能动性。
发展专业服务组织，以新乡贤、村精英、志愿者为主体，积极培育和发展村级社会公益组织，重点吸纳高素质志愿人才，不断增强内生动力、提高社会公信力。
设立村治专务机构，邀请乡贤、企业管理人员、外来人口中的党员精英成立社会综合治理领导小组共商共谋村庄发展。社会综合治理领导小组下设治保委员会、人民调解委员会、矛盾纠纷排查小组、外来人员管理小组等，作为处理纠纷、解决突发事件的核心机构。
成立外来人口自治组织，通过地域性、产业类型等进行筛选，寻找各群体中的话事人，集结外来人群构建其自治组织加入城中村多元组织体系，辅助基层治理更全面更高效地推进。
4 结论
城中村作为城市功能板块的重要补充有其存在的价值，过去大拆大建的城中村改造模式在一定程度上促进了城市风貌提升和公共配套升级，但也造成了低成本空间减少、职住矛盾加剧、历史文化消逝、公共利益受损等新的城市问题，散失了原有空间尺度上的生命力和包容性。
城中村的整治提升不可能一蹴而就，需要循序渐进地摸索和尝试。研究在城中村物质环境更新的基础上，探索了城中村经济发展和社会治理的对策，为城中村可持续更新提供参考。但城中村内在价值与运作机制随着城市发展在不断变化，对城中村土地政策、管理手段、管理权责等问题仍需后续跟进探索更长效的机制，以保障城中村成为城市高质量、可持续发展的重要组成部分。
